土地例行督察的土地违法遏制效果测算

2013-09-25谭术魁张红林饶映雪

中国土地科学 2013年3期

谭术魁，张红林，饶映雪

(华中科技大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

1 问题的提出

遏制土地违法,维护良好土地管理秩序,是实现中国土地管理目标的关键。2006年7月国务院办公厅印发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》明确,土地督察机构的职责之一是“监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况,核查土地利用和管理中的合法性和真实性,监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况”,开始对地方政府的土地违法行为进行全面的监督检查,以遏制土地违法蔓延。土地督察机构在2007年重点探索了土地专项督查工作,由于专项督察具有局部性和滞后性,2008年开始试点土地例行督察,以弥补土地专项督查工作的不足。土地例行督察将督察工作从点扩大到面,对一个地区的土地利用和管理进行全面、严格、定期的“体检”,填补了土地管理工作的空白[1],提高了督察的深度和广度,对土地违法行为的监督检查变事后查纠为事前预防和事后查纠相结合,完善了土地管理监督检查手段。通过深度挖掘历年隐漏的土地违法案件和提出整改意见、督促并验收整改结果,土地例行督察能对地方政府的违法行为产生震慑作用,并推动地方执法监察长效机制建设。目前,土地例行督察已经成为土地督察工作中最核心、最关键的一项业务,是土地督察机构重点打造的品牌业务。

土地例行督察产生的较大影响,也引发了学术界的关注,目前研究主要集中在两方面：一是土地例行督察工作机制完善。张庆民认为在任务确定、人员组织、方式方法、整改落实、制度保障等方面还有待进一步规范总结和创新[2],柴志春提出了土地例行督察监督检查过程中土地利用管理评价指标体系的构建[3],何春林、陈志刚等研究将测绘技术、RS和GIS技术应用在土地例行督察中提高督察效率[4-5]；二是有关土地例行督察工作效果,陈志刚认为深入实际的土地例行督察能够推动地方政府共同管地责任机制落实[6],何涛认为发挥土地例行督察发现问题、总结经验的优势,能够提高土地政策参与宏观调控的针对性和有效性[7],仲济香采用面板数据模型对土地例行督察和土地专项督查的土地执法力度共同促进效果进行了测算,发现二者共同作用能有效提升土地执法力度[8],钟太洋、彭佳雯、谭梦基于计量方法分别测算了土地例行督察的耕地保护、减少国有土地收益流失、提高土地市场化程度的效果[9-11]。总体而言,现有研究主要侧重于土地例行督察工作机制完善和效果的理论探讨上,较少研究土地例行督察的效果,从未涉及例行督察土地违法遏制效果。因此,本文将利用省级面板数据对土地例行督察的土地违法遏制效果进行定量分析,并测算遏制效果大小。

2 研究方法和数据来源

2.1 变量选择

根据《中国国土资源年鉴》,反映年度土地违法状况的指标主要有“本年发生土地违法案件数”和“本年发生土地违法案件涉及土地面积”2项。本年发生土地违法案件数反映了土地违法的频率。中国的违法案件多为个人违法案件,这类案件往往数目很多但涉及的面积很小,难以体现真正的违法程度。因此本文选用土地违法案件涉案面积作为被解释变量来衡量土地违法严重程度,以更直接地反映土地例行督察的土地违法遏制效果。从已有文献看[12-14],影响土地违法严重程度的外生变量主要有经济发展、固定资产投资、土地市场化水平、土地财政和土地治理政策,因此因变量选择如表1。

(1)固定资产投资（invest）：固定资产投资的很多项目最终要落实在土地上,必然产生较大的占地冲动,加剧供需矛盾,因此以违法方式进行土地开发的可能性也较大。通常认为固定资产投资与土地违法之间有正向关系。

(2)GDP增长速度（gdpzs）：土地是影响经济增长的重要生产要素之一。中国在经济建设过程中存在明显的GDP崇拜倾向,但是土地资源是稀缺有限的,不可能无限增加投入,在土地利用规划和计划的约束下,地方政府只能选择违法的方式来增加土地资本投入,GDP增长速度越快所需要投入的土地资本越大,因此认为GDP增长速度与土地违法呈正向相关关系。

(3)土地市场化程度（market）：已有研究证明市场化程度较高的土地出让方式能够降低腐败等违法案件的发生[14],这是由于较高的土地市场化程度能提高交易的透明度,给土地出让提供一个相对公平的竞争环境,降低地方政府寻租空间,减少违法占地途径,从而遏制土地违法现象的发生。土地市场化的预期符号为负,根据已有的研究[15-16],土地市场化程度的计算如下：

式1中,market为土地市场化程度；H、X、ZH、P、G、Z分别为土地划拨、协议、招标、拍卖、挂牌、租赁的宗数；W1,W2,…,W6为市场化权重,取划拨权重为0,协议权重为0.2,招拍挂权重为1,租赁权重为0.5[15-16]。

(4)土地财政（finance）：分税制改革后,土地财政成为地方政府财政的一个重要来源,地方政府为了获得土地财政收入会纵容、参与甚至主导一些土地违法行为。土地出让金是土地财政收入最重要的一部分,因此本文选择土地出让金来表示土地财政,通常认为土地出让金越高,土地违法越严重,土地财政的预期符号为正。

(5)土地违法治理政策（lawpolicy）：在很多研究中,政策变量通常以虚拟变量[8]或者以名义变量[13]的形式出现。从1999年实施新《土地管理法》以来,中国治理土地违法的政策逐渐增多,其中对各个省份都适用的土地违法治理政策主要有：2000年利用遥感卫星监测进行土地执法；2004年发布《国务院关于深化土地改革严格土地管理的决定》,强化土地管理法规的执行力度；2006年7月建立土地督察制度,除土地例行督察外的土地专项督察、土地审核督察等一系列监督检查地方政府土地违法违规行为的措施,完善土地管理制度,进一步提高了土地违法治理的严格程度。因此,本文采用设置名义变量的方法,将1999—2010年的土地违法治理政策严格程度分为4个等级,分别对各等级赋上不同的数值反映其严格程度：依次为1999年赋值1,2000—2003年赋值2,2004—2006年赋值3,2007—2010年赋值4。土地违法治理政策越严格,土地违法的难度就越大,因此土地违法治理政策预期符号为负。

(6)土地例行督察变量（regular）：土地例行督察是某一段时间,集中对某一个地区的土地利用和管理进行全面监督和检查,督察范围大小会影响土地例行督察的影响效果,因此本文以土地例行督察覆盖度,即某省土地例行督察地区行政辖区面积与该省级区域行政辖区面积之比来反映例行督察情况。土地例行督察覆盖度越高,对土地违法的震慑和预防效果越好,土地违法涉地面积减少,预期符号为负。

表1 变量定义与期望符号Tab.1 Variable definitions and expected for explanatory variables in the models

2.2 模型设定

结合目前已有相关研究[8-10],本文采用以下模型来分析土地例行督察对土地违法的遏制效果：

式2中, yit为地区i第t年土地违法案件涉及土地面积,为因变量；a0为常数项；δ、 β1、 β2、β3、β4和β5分别为regularit、investit、gdpzsit、marketit、financeit、lawpolicyit的系数； vit为残差项。

2.3 效果测算方法

本文拟对以下问题进行分析：一是,土地例行督察对遏制土地违法是否有效；二是,如果有效,土地例行督察对土地违法的遏制效果多大。对于以上问题,判断和计算的方法如下：

(1)土地例行督察有效性判断：当δ＜0且检验显著,则认为土地例行督察对遏制土地违法有效；否则认为无效。(2)土地例行督察效果计算：通过模型估计得到各变量的系数,并将自变量的实际观测值代入模型,得到：

将土地例行督察的变量值设为0,即将regularit=0以及其余自变量的实际观测值代入模型,计算：

从而可计算各省土地例行督察的土地违法遏制效果effectit：

2.4 数据来源

本文采用中国内地31个省区1999—2010年的面板数据进行估计。各省本年发生土地案件涉及土地面积、土地出让金、土地市场化的度量数据均来自《中国国土资源年鉴(2000—2011年)》,其中土地出让金通过通货膨胀率修正为可比价土地出让金；固定资产投资和GDP增速来自《中国统计年鉴(2000—2011年)》,其中固定资产投资通过固定资产投资修正指数修正为可比价格固定资产投资；2008—2010年各省的土地例行督察区域根据《国家土地督察公告(2008—2010年)》整理得到,全国各省(市、区)的土地面积从《中国城市统计年鉴（2010年）》获得；各省土地例行督察比例为该省土地例行督察地区行政辖区面积与该省级区域行政辖区面积之比(表2)。

表2 2008—2010年各省土地例行督察比例单位:%Tab.2 Ratio of regular land supervision in different provinces from 2008 to 2010 unit: %

3 结果与分析

3.1 模型估计结果与分析

本文数据为省级面板数据,在Stata10.0中分别采用固定效应模型和随机效应模型估计,用F检验对固定效应和随机效应检验,结果表明,无论是固定效应模型还是随机效应模型均优于混合OLS模型。然后,采用hausman检验做进一步检验,结果表明,采用固定效应模型更为合适。因此这里只给出固定效应模型的估计结果(表3)。模型检验的F=8.62,其对应的P值为0.0000,N=334,说明整体拟合效果较好,可以用于分析。

从表3可知,模型估计结果中固定资产投资、GDP增速、土地市场化水平、土地财政在5%置信水平下显著,且变量符号与预期符号符合,土地例行督察变量在10%置信水平下显著,并与预期符号相符。具体来看,固定资产投资的系数为正,且投资每增加1亿元,土地违法涉案面积增加1.75 hm2。从GDP增速系数来看,该变量系数符号为正,说明GDP增长会刺激当地违法用地扩张,且GDP增长速度每提高1%,违法案件涉地面积增加149.27 hm2。土地市场化程度变量符号为负,表明土地招、拍、挂比例的提高有利于遏制土地违法,且土地市场化水平每提高1%,违法案件涉及土地面积减少13.56 hm2。土地财政系数为正,土地出让金收入每增加1亿元,土地违法涉案面积将增加1.08 hm2。土地例行督察系数为负,表明土地例行督察这一土地督察核心业务可以起到遏制土地违法的作用,且遏制效果较明显,土地例行督察比例每提高1%,能减少违法占用土地面积17.12 hm2。土地违法治理政策系数为负,与预期相符,但效果不显著,可能与中国土地违法主体涉及土地面积大小及查处难易程度有关。从中国实际情况看,土地违法治理政策可以有效查处个人土地违法行为,但个人土地违法涉及的土地面积往往较小,而中国土地违法中涉及地方政府的土地违法较多,且涉案面积大[13],处理难度大,土地违法治理政策对遏制地方政府土地违法效果不明显,因此才会出现模型未能通过P值检验的情况。

表3 模型估计结果Tab.3 Results of model estimation

3.2 土地例行督察的效果评价

模型估计结果表明,土地例行督察的确对遏制土地违法有效果,因此可以在模型估计结果的基础上计算土地例行督察遏制土地违法的效果。利用前面有关效果计算的模型,计算2008—2010年(从2008年才开始有土地例行督察)各省土地例行督察的土地违法遏制效果,计算结果见表4。

从计算结果来看,通过土地例行督察,2008—2010年的土地违法案件涉及土地总面积分别减少了804.59 hm2、4355.11 hm2和8363.14 hm2,分别占当年发生的土地违法案件涉及土地面积的2.46%、15.78%和29.98%。从表1来看,2008—2010年土地例行督察总面积占全国土地面积的比例分别为0.89%, 5.49%和8.4%。2010年的土地例行督察比例是2009年的1.53倍,但是2010年由土地例行督察导致的土地违法涉案面积减少量是2009年的1.92倍,由此可知2010年的土地例行督察违法遏制效果好于2009年。究其原因,一方面土地例行督察范围的扩大,对地方政府土地违法的震慑效果产生一定扩散效应；另一方面随着2008和2009年土地例行督察一系列经常性的监督检查措施的实施,地方国土部门的长效执法监察机制得到逐步完善,土地违法治理效果在2010年逐渐显现出来,预防了一部分土地违法行为的发生。从土地例行督察的几个省份来看,2008年,河北、辽宁、山东、江苏和广西的督察比例比较高,土地例行督察的土地违法遏制效果比较明显；2009年,山西、辽宁、安徽、山东和陕西土地例行督察比例比较高,遏制效果比较明显；2010年,天津、浙江、黑龙江、吉林、辽宁和云南的土地例行督察覆盖度较高,违法遏制效果明显。

3.3 土地例行督察效果的区域差异评价

由于中国各区域土地违法特征差异较大,土地例行督察在不同区域产生的土地违法遏制效果可能会有所差异,因此本文分别对东、中和西部地区省份的督察效率进行考察,进一步分析了土地例行督察对土地违法遏制效果的区域差异。通过测算土地例行督察的比例每提高1%,土地例行督察减少的土地违法涉案土地面积数,来反映例行督察在不同区域的效果差异。由表5可知,2008—2010年西部地区土地例行督察的的效率都明显高于东、中部地区。从土地违法行为的空间蔓延趋势来看,大部分欠发达省份土地违法扩张速度远高于发达地区[17],因此加大对欠发达地区土地例行督察力度,能够较大提高土地例行督察效果,遏制土地违法扩张速度。

表4 2008—2010年各省土地例行督察的土地违法遏制效果单位:hm2Tab.4 Effect of regular land supervision on controlling land law violations in unit: hm2 different provinces from 2008 to 2010

表5 土地例行督察对土地违法遏制效果区域差异Tab.5 Effect of regular land supervision on controlling land law violations in different regions

4 结论和讨论

(1)从定量模型估计的结果来看,土地例行督察能有效遏制土地违法涉案面积的增加,且土地例行督察比例每提高1%,土地违法涉案面积将减少17.12 hm2。

(2)从例行督察效果计算结果来看,2008—2010年通过土地例行督察,土地违法案件涉及的土地总面积分别减少了804.59 hm2、4355.11 hm2和8363.14 hm2,分别占当年发生的土地违法案件涉及土地面积的2.46%、15.78%和29.98%,且2010土地例行督察违法遏制效果好于2009年。

(3)从土地例行督察效果的区域差异来看,西部地区土地例行督察效率都明显高于东、中部地区,同等提高土地例行督察比例,在西部地区产生的效果更明显,因此扩大对欠发达地区的土地例行督察范围,能够较大提高该地区土地例行督察效果,遏制欠发达地区土地违法快速扩张态势。

本文仅研究了土地督察核心业务之一的例行督察的土地违法遏制效果,而土地督察对土地违法的遏制效果还包括其他业务的影响,对于综合业务的土地违法遏制效果,有待进一步研究和探讨。同时,由于土地督察实施时间较短,数据获得有限,仅对三年的土地例行督察效果进行测算,无法对督察效果的持续性进行深入研究。

（References）:

［1］甘藏春.在国家土地督察北京局例行督察试点工作汇报会上的讲话［J］.国土资源通讯,2009,(8)：38-39.

［2］张庆民.土地例行督察工作的几点思考［J］.中国房地产,2010,(4)：48-49.

［3］柴志春,赵松.例行督察土地利用管理评价指标体系构建研究［J］.中国国土资源经济,2011,(12)：41-43.

［4］何春林,薛娟,魏敏.测绘技术在土地例行督察中的应用［J］.地矿测绘,2011,27(4)：32-33.

［5］陈志刚,蔡辉.RS和GIS 技术在土地例行督察实践中的应用研究［J］.国土资源情报,2009,(11)：32-38.

［6］陈志刚.土地例行督察制度的实践与思考——以云南省玉溪市为例［J］.国土资源情报,2009,(10)：9-13.

［7］何涛.土地例行督察在宏观经济调控中的保障作用［J］.经营管理者,2009,(24)：216.

［8］仲济香.土地督察对执法力度效果的评价［J］.中国土地科学,2011,25(10)：3-7.

［9］钟太洋,黄贤金,谭梦,等.土地督察的耕地保护效果评价［J］.中国人口·资源与环境,2011,21(5)：39-43.