西部多民族地区征地冲突治理机制

李红波，李柏霖，李素敏

(1.昆明理工大学建筑工程学院，云南 昆明 650500；2.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093)

1 引言

改革开放前20年,中国东部地区率先获得发展,工业化和城镇化速度呈现“东高西低”的格局。2000年开始实施西部大开发以来,工业呈现“自东向西”梯度转移的趋势,工业增加值增速在2005年出现由“东高西低”向“西高东低”转换(图1),2010年,西部地区工业增加值加权平均增速为20.2%,高于东部地区3.4个百分点[1]。同时,东部地区人均GDP与西部地区人均GDP的比值在2000—2004年东西部差距增速放缓,在2004年出现峰值2.63之后,逐年下降(图2)[1]。

图1 东中西部地区工业增加值增速统计Fig.1 The growth speed statistics of industrial added value in eastern, central and western areas in China

图2 东部人均GDP与西部人均GDP的比值Fig.2 The ratio of per capita GDP between eastern and western areas in China

两类数字趋势表明西部地区进入了快速工业化的阶段,同时,国家“十二五”时期规划西部大开发的奋斗目标之一是城镇化率超过45%[2],工业化和城镇化加速必将对建设用地产生巨大需求,这意味着大量的农用地要转变成建设用地,征地规模、征地速度和征地幅度都急剧增加[3],征地矛盾纠纷与冲突会集中爆发。在土地征用相关法律至今尚无根本性变动的情况下,过去20年东部地区伴随高速工业化的征地纠纷与冲突高频率发生也将随产业向西部转移而在西部地区继续高频率重演。以“征地纠纷与冲突事件”为搜索主题词,根据谷歌网(www.google.cn)的统计获得约 336000 条结果,从征地纠纷与冲突事件的区域分布来看,近几年征地冲突事件数量西部明显高于东部,征地冲突行为表现为集会、集体上访、围攻冲击党政机关、阻扰工程建设、集体阻断交通、集体械斗甚至集体采取打、砸、烧、杀,极端抗议者自残甚至以死相威胁等非理性方式,事件往往聚集几十人、上百人。征地冲突事件危及生命和财产安全,也成为影响西部民族地区农村稳定和社会安定和谐的一个重要因素。

由于征地冲突事件具有公共舆情传播性和社会震撼性,征地环节导火索事件产生的蝴蝶效应及连锁反应导致冲突舆情影响力扩散,失地农民集群行为可能采取泄愤的暴力行为冲突。在暴力情境、群体激愤、各方势力悬殊的作用下,暴力群体“法不责众”的心理往往会导致冲突呈波浪式的逐步升级发展,出现延续的大规模群体性暴力攻击行为[4]。当征地纷争涉及不同民族主体,在民族成员个体利益诉求冲突或者受阻,直接利益者容易通过民族认同动员体系,召集本民族的无直接利益者介入,进而产生羊群效应诱致更多人加入通过暴力方式表达和发泄情绪,进而引发征地冲突的暴力升级。管理部门认为[5],征地问题引发的纠纷矛盾和冲突在西部地区近年来增多,首先是由于西部地区城市化、工业化进程加快,短时间内完成征地的压力,部分地方官员一定程度上忽略或漠视征地应有的法律程序,从而引发纠纷矛盾；其次是由于征地补偿安置制度设计本身存在缺陷,把补偿和安置混在一起,容易引起矛盾；三是缺乏有效的纠纷调处机制,被征地农民的权益得不到有效保障。

国内外学者从多视角探讨了征地冲突问题。李红波等详细阐述了诱发农村土地冲突的土地法规缺陷[6]。谭术魁阐述了中国土地冲突的概念、特征和触发的诱因,以及频繁暴发土地冲突事件的原因[7-8]。郎翠艳等论述了农民、政府及利益团体之间的征地事件中对抗与冲突[9]。李红波分析了被征地农民受偿意愿与政府偿付意愿的博弈关系[10]。孟宏斌等认为征地制度缺陷是引发农村征地矛盾冲突的主要约束条件[11]。在西部多民族地区,征地纠纷和冲突治理,遇到了国家法和民族习惯法的不一致性[12]。国外学者寻求解决土地冲突问题也面临现代法律和传统习惯法的困惑[13-14]。综上,尽管西部多民族地区征地冲突治理带有一定的民族特性,但征地冲突主体诉求不失一般性——争取更多土地权益。因此,征地冲突治理最核心的内容是征地权益协调机制和平台建设。

2 征地权益失衡的机制缺陷

2.1 征地权监管缺失

征地权具有强制性,其实质是具有巨大的利益属性,如果征地权执行缺乏监管就可能滋生征地权失控,“申请—审查—批准—公告—颁发使用证”的现行征地程序实际上拥有广泛的自由裁量权,这种以“权力制约权力”的机制常遭遇征地权被滥用的尴尬[15]：未批先征、少批多征、手续简单化、透明度不高、被征地农民无法有效参与、公众参与决策的缺位；在征地过程中,管理程序既无上级权力机构的过程监控,又没有失地农民的主动参与监督和有效听证,而在征地公告、征地补偿、安置方案及征地真实用途方面存在制度性监督缺位。这样,征地权运行过程极可能偏离其公共性,转而去追求权力执行主体自身的特殊利益,农民不能完全参与征地利益分配过程,充分表达意见,是引发征地矛盾的深层根源[16]。

2.2 权利救济机制失效

现行征地制度设计农民的土地权利救济包括司法救济(法律诉讼)、信访救济(上访和信访)及群体救济(游行、示威、结社等)三种机制。但在“强政府—弱农民”的非均衡状态中,农民在体制内寻求渠道表达利益诉求存在诸多障碍[11]。依据现行征地制度规定,被征地农民对土地征收目的、补偿安置有异议的,由县级以上地方人民政府协调或裁决,但争议不影响征地方案的实施,这样实际上农民无法提起诉讼或司法救济请求,司法救济机制失效。被征地农民群体性事件按属地管理、责任追究制和“转信不办信”的规定,信访部门将农民申诉转给案发地政府,而征地群体性事件涉及地方政府直接声誉和利益,可能会导致政府对信访者的打击报复,诱发官民冲突,信访救济落空。另外,被征地农民抗争对象是地方政府,游行、集会、示威等活动不可能获得批准,群体救济机制无法发挥作用。权利救济的机构繁多且缺少及时协调机制,试图通过此途径解决问题的效率低下。因此,被征地农民土地权益难以维护的根源在于缺乏有效的参与机会与诉求渠道,群体救济能量微弱。

2.3 地方政府行为失范

对于被征地的农民而言,其最基本的需求仍依赖于被征收的土地,在补偿不足以满足农民的安全预期,失地风险成为其抵制征地的维权动力。而对政府官员而言,通过征收农地以便招商引资、增加GDP和财政收入、打造形象工程、促进城镇就业和提高城镇化水平等政绩成为地方政府征地的动力。部分地方官员存在着依法依规管地用地意识还不够强,违法用地的问题比较突出。农民利益诉求渠道单一、法律表达成本高、征地决策信息披露渠道欠缺等原因,利益诉求得不到有效回应情况下,维权和政绩的动力激发了征地冲突的发生[17]。部分地方政府官员权重民轻的观念对待农民,把对上负责与对下负责绝对化,衙门作风严重,执法人员态度蛮横、作风粗野,并强行毁坏农作物和农民房屋,使许多能够化解或者能够缓解的征地问题急剧恶化,使农民的抗议和直接暴力对抗活动增多,造成利益群体对抗冲突行为。

2.4 民族习惯法与国家法的不一致性与冲突

西部地区是少数民族分布最为集中的地区,几乎每个少数民族都有一套本民族习惯法,相当程度上影响民族地区征地纠纷与冲突治理,这也是区别于东部地区征地冲突治理的独特因素。少数民族习惯法基本以家庭、家族乃至村寨为土地所有权的主体,个人很少能成为土地所有权的主体而独立拥有财产、自由支配财产。而国家现行的宪法、土地管理法、物权法等更注重保障个人的主体地位和个人权利。虽然习惯法的作用在淡化,但民族地区村民用习惯法规范山林土地占有的主体、种类、所有、使用权限、界线标志等方面依然发挥一定效力[14,18]。例如苗族的所有权习惯法将土地分为共有土地、山林和私有山林、土地两类。山林则有80%左右为各姓家族、宗族或全寨共有,主要有学田、全寨共用田、游方坡、寨有山林、家族共有山林、族有山林、族有坟地、斗牛场等,另外溪河也为全寨共有,田地山林的界线是以山岭、沟壑等大体划分的,也以栽某种树或打草标为界[19]。再如侗族习惯法将土地所有占有分全寨占有、大家族占有、小家族占有、私人占有几种形式。国家土地制度与习惯法非正式制度在民族地区交织和镶嵌起作用[20]。当土地被征收(征用)时,被征地农户的抗争依据不一定是现有的土地法权规定,很可能是来自历史形态塑造的土地认知方式,这种土地认知与新产权的规定发生了冲突。村民在国家法律和习惯法中选择性遵守和规避,遵守对自己有利的规定,规避对自己不利的规定。另外,少数民族习惯法与国家法的冲突和矛盾还表现在执行与审理程序、处罚方式方面的不同。习惯法的效力只能在某个村寨或者群体范围内适用,也无专门的执行及调解处理审理机构,其程序远没有国家法所规定的复杂、严格。尤其是少数民族地区发生征地纠纷和冲突事件后,村民倾向或习惯于按习惯法规定处理,而不是向国家司法机构提起诉讼请求裁决,甚至有许多民众在人民法院判决以后置于不顾又按少数民族习惯法重新处理。

3 治理机制设计

3.1 构建征地冲突治理的信息共享及协调机制

目前需要一个有效的制度框架来协调和救济各种可能征地矛盾冲突。遵循威廉姆森拟定的“治理机制”的框架,征地冲突有效协调治理的机制,至少要包括信息共享机制和协调机制[21]。通过制定各项信息公开制度、搭建信息共享平台等方式建立信息共享机制,包括征地方案合理化建议,征地审批流程图,被征地农民申请行政复议、仲裁、诉讼、申诉渠道,违规违纪的控告揭发渠道,完善舆论监督制度,保障媒体的征地矛盾报道的自由权和知情权。建立协调机制的关键就是要提供多种冲突协调的方式,如司法调解、行政调解和相互协商等,因此,要建立健全协调机制,鼓励建立更多灵活有效的新的协调方式。建立协调主体关系的制度框架,就能保障当冲突和矛盾产生时,有比较稳定的协调方式能对征地矛盾冲突进行协调。建立健全以利益协调为核心的社会整合机制,只有建立起能协调各主体关系的制度框架,征地矛盾冲突的多元治理模式才可能得以构建与维持。

3.2 建立征地冲突预防与裁决机制

征地冲突治理关键在于预防,因此有必要建立以预防和调解为中心的征地冲突治理机制。要建立征地冲突预防机制,首先要采取多样化的宣传方式,使征地法规、征地目的和征地方案深入人心,获取农民的谅解和支持；其次,建立征地风险识别与评估体系,对征地申请报批前对征地方案实施可能引起的矛盾冲突和潜在风险进行综合识别与评估,并制订相应的风险防范的预案措施,征地风险较高应暂缓征地、停止征地、暂缓立项或者停止立项,风险较低则可以采取宣传、调解、谈判等方法解决纠纷和矛盾；第三,构建征地议事裁决机构,成员可以由用地单位、征地机关、被征地农民代表、新闻媒体、无利害关系的社会公正人士、相关领域(土地管理、规划、法律等)的专家组成,征地批准之前,就征地目的、征地范围和补偿、安置初步方案进行辩论,新闻媒体及时报道,发挥舆论监督的作用。征地批准之后,议事机构辩论具体详实的征地补偿和安置方案,达成妥协一致的意见之后,并监督征地补偿安置方案落实。征地议事裁决机构采用民主程序来界定征地公共利益的目的性,利益相关群体的代表参与和发表意见,再加上技术咨询、专家论证和决策评估,各种决策权力形成有效制衡,有效防止征地权滥用,又能把农民的受偿意愿渗透、反映到征地过程之中,促使地方政府的征地行为沿着合法合理的目标轨道运行。征地议事裁决机构将解决征地纠纷前移到规划制定过程,通过的集体决策在一定程度上得到被征地农民的认同和合作,减少征地纠纷,有利于节约征地成本,保障征地过程高效、顺畅地进行,从而预防冲突的发生,体现了征地矛盾复杂性、技术性特点的裁决机制。

3.3 构建征地冲突调适机制

地方政府官员与被征地农民之间征地冲突实质上是非对称信息的动态博弈,博弈双方利用自己所能掌握的最新信息了解彼此,进而调整自己的博弈决策和行动。政府持续的事态控制(或安抚)与农民的不断抗争(妥协)策略,双方利益份额分享的讨价还价循环互动,直到最终出现解决征地矛盾问题的彼此都接受的分配方案[11]。

无论征地补偿标准有无上限,但某个时间点土地利益分割的博弈性决定了征地冲突的发生难以避免,因此需在减少征地冲突诱因、降低征地冲突动力和改变博弈方式三个环节,通过制度的调适来缓解或者化解征地冲突[12]。首先,改革现行相关法律制度,明晰农地产权、界定征地公共目的性、建立公正合理的征地程序,监管规范地方政府的自利性征地行为；其次,地方政府要贯彻服务型政府理念,切实为被征地农民考虑就业、安置、公正公平补偿和生活保障,维护农民和集体的土地权益；第三,基层政府应疏通有效的利益诉求渠道,拓宽农民主动参与征地环节的途径,增强其在土地利益分配博弈中的谈判效力,保障其合法的利益诉求,使冲突仅限于“意见冲突”,而不至于产生“行为冲突”。这就要求构建规范理性的博弈程序,保障被征地农民制度化、程序化公共参与。

3.4 强化政府利益的超越性和公益性

作为公共权力执行者的政府应立足谋求公共利益,增强政府服务职能,提高对征地冲突治理与公共服务的水平,强化政策制定和执行的透明化、民主化,建立平等的协商机制。政府在博弈中保持其超越性和公益性成为关键性因素,被征地农民的利益表达和有序博弈也是和谐社会的标志。只有政府切实从公共利益出发,把被征地农民视为公共利益分享的群体,平衡公共利益与农民的利益,征地程序的公开透明才能落到实处,被征地农民作为重要的局中人才能得到公正对待,始终公平地参与征地过程,农民更多的知情权、选择权、表达权和监督权才能得以实现,其基本权益才能不受侵害。提高对弱势群体的关注力度,优先照顾孤、寡、老、病等弱势群体的个人利益,解除被征地农民的生存压力或发展的焦虑,通过公平合理的利益分配机制,使失地农民也能够享受城镇化发展带来的现实利益,实施人性化征地和对农民给予人文关怀,才能实现社会和谐发展。

3.5 建立责任追究机制及增强冲突协调能力

重视建立地方政府官员的责任制,使合理的征地方案和补偿标准贯彻不力、执行失误,甚至违法征地的责任落实到具体的执行者,使征地过程中的责任明晰,增强执行官员的责任感、使命感,对于非法批准或实施征地的,要从严追究责任。除加大现行法律制度的执行力度外,还应当建立更为严格完善的刑事责任追究制度,从而形成对征地犯罪更直接有效的威慑,增加政府官员的压力,也就减轻了冲突的动力。(1)形成首长负责制。首长负责制要求政府领导及其下属执行人员必须依法履行职责,不失职渎职、不滥用权,合理使用征地自由裁量权等,对征地决策或执行决策过程中,因工作失误失职造成重大冲突事件或者恶劣影响的,地方首长应受到相应处分或者引咎辞职。(2)建立目标责任制和加强岗位政绩考核机制。在征地过程中实施目标管理,目标内容应包含确保被征地农民利益损失得到合情合理的补偿,政府工作人员避免态度粗暴、行为失范、违反征地程序等。目标责任制、失职违法责任制的建立与完善等,能够修正征地权正常运行轨道的偏离,保证征地过程沿着正确方向实施推进。目标责任制和绩效考核理应倡导征地过程的责任目标整合,能在目标体系和利益层次等方面进行有效的优先排序,从而协调冲突的目标和利益,达到调适冲突的目的,减少纠纷与冲突的频率和强度,削弱征地冲突的驱动力[22]。(3)建立规范的征地业务管理机制,合理设置岗位,明确岗位操作细则,防止违规操作。(4)加强对各级官员、职能部门工作人员以及村社领导等对冲突调解技术和知识的培养,增强冲突调解的能力。政府要综合运用公共关系手段,协调各相关部门,形成步调统一、行动有序的冲突管理体系。

3.6 完善补偿和安置办法

尽管征地补偿安置办法已有较多研究,本文与以前研究的区别在于此处仅强调征地补偿,和被征地农民的安置要区别考虑,避免两者的混淆。补偿是对土地及相关财产损失的赔付,主要包括土地所有权的补偿、房屋的补偿、青苗及地上其他构筑物(附着物)的补偿。而安置要按照社会公平、遵循土地城市化进程和农民市民化进程相协调一致的原则,由国家对被征地农民进行的失地救助和长远生活保障。被征地农民的市民化不仅是转户口,而是要让他们享受与城市居民同等的市民待遇,包括教育、医疗、就业、养老等社会福利和保障,保障失地农民当前的生存状态不降低以及未来发展的可持续性,尽可能最小化征地对农民权益的损害,从而缓解和化解征地对抗性冲突。对被征地农民的长远安置,首要的问题是解决被征地农民的就业,彻底解决土地的城市化和农民的市民化不协调的问题。将两者区别开来,短期看,最直接的好处是可以避免被征地农民过多地在补偿数额与安置费用两者的混淆和争议,也避免补偿安置捆绑一次买断“一脚踢”,增强地方政府对失地农民再就业的责任感；长远看,培养被征地农民的自身发展能力,稳步提高生活水平。

3.7 实现习惯法与国家法的衔接和良性互动

基于当地民众对民族习惯法与国家法选择性遵守的现实,征地纠纷与冲突治理的过渡性做法是灵活运用传统习惯法和国家法。在县、乡镇、村的征地议事决策机构中吸收通常参与民间纠纷调解的民主人士、宗教人士以及民众公认的德高望重的宗族人士参加,并对他们进行专业培训,使其精熟规则判例及习惯法的大小条款及风俗习惯,同时又能通过充分的论理说服双方服从判决或达成调解协议,并根据客观现实和固有的“法则”对冲突案件作出“合情合理”的论断[23]。民族地区征地冲突长期有效治理需要通过民族习惯法的不断创新传承和国家法的适度完善,以社会主义法治理念为灵魂创新民族习惯法,吸纳或认可民族习惯法中的积极因素,完善民族地区的立法与司法[24],实现民族习惯法与国家法的衔接和良性互动,完善民族地区传统的习惯法征地冲突治理机制,充分发挥其“定分止争”的作用,从而更好地发挥其征地矛盾协调功能,促进民族地区的稳定和发展。

4 结论

和谐社会的建构强调社会各类资源要素、各个群体以及各个个体相互匹配、相互理解、融洽相处。求和谐不可回避纠纷冲突,构建和谐社会就必须直面征地矛盾纠纷与冲突。面对征地矛盾丛生社会背景下的特定需求,需要通过综合办法协调予以化解。要建立正常的征地冲突纠纷处理机制,建构利益与权利分享机制。

征地冲突治理结构功能失效和规定失调最终表现为征地权监管缺失、权利救济机制失效、地方政府行为失范、民族习惯法与国家法律的不一致性,因此,要强化政府利益的超越性和公益性、完善补偿和安置办法,重点是要构建信息共享及协调机制、冲突预防与裁决机制、冲突调适机制、责任追究机制及冲突协调能力,实现习惯法与国家法的衔接和良性互动等权益协调平台。通过平台建设来容纳和规范不同土地权益主体的利益诉求和利益博弈,明确土地利益分配、权衡和协调的准则,尊重农民利益诉求,在沟通、协商、谈判等途径的基础上,构建有效的社会妥协机制,通过各自利益的让步,使冲突的频率和激烈程度大大降低。在征地冲突群体性事件发生时,及时采取应急措施稳定社会秩序、对受害人提供直接救助,提高对征地矛盾纠纷与冲突的处置效率,事后启动跟踪回访及评估工作和责任追究机制,确保征地矛盾化解的长期功效。建立和完善征地补偿和安置争议协调裁决机制,要充分考虑征地矛盾复杂性、技术性特点,将解决征地纠纷前移到规划制定过程,引导被征地的农村集体经济组织或者农民通过法定渠道解决问题,切实维护正常征地秩序和被征地农民权益。

此外,要在相互尊重基础上,研究少数民族传统文化,特别是习惯法文化,整合其良性成分并将其与国家法衔接,建立一套切实可行的西部多民族地区征地纠纷与冲突治理机制,对西部和谐社会构建具有重要意义。

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