土地利用计划考核体系与激励机制

2013-09-25李成瑞曲福田

中国土地科学 2013年3期

姜海，徐勉，李成瑞，王博，曲福田

(南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏南京 210095)

在国家逐步放松经济管制的背景下,土地利用计划管理延续至今。显然,土地利用计划管理是对现有土地产权体系和使用制度的回应,其目标是通过农地非农化时空配置的国家安排,减少过度性土地损失。但调查发现,尽管计划管理对地方政府土地行为产生了显著影响,但由于计划外用地机会的存在,土地利用计划的硬约束功能并未完全实现。土地利用监管困难,导致超计划、无计划用地问题较突出[1]。这反映了计划经济的内在局限性,也说明现有制度设计存在缺陷。由于土地产权制度改革的交易费用高,短期内又不能放弃国家对土地非农化的干预,可行的选择是在现有制度环境下改进土地治理结构[2]。长期以来,土地利用计划管理的重点集中于计划编制和监督上,但缺乏计划执行评价和反馈机制。总结、评估是行政管理的重要环节,对行政决策执行效果具有重要影响[3]。计划考核与激励机制的缺失,使得地方只重视计划指标的争取,而忽视计划执行的质量。鉴于此,本文在分析中国土地利用计划管理产生的制度背景、发展历程与存在问题基础上,结合土地发展权计划内和计划外双轨配置体制,构建了土地利用计划考核指标体系及相应的激励机制,为提高土地利用计划管理绩效提供参考。

1 土地利用计划管理的历史、现状与发展趋势

1.1 土地利用计划管理的背景与发展历程

与其他计划管理措施不同,土地利用计划管理始于市场经济改革时期。20世纪80年代上半期,工业化、城镇化快速发展,经济加速增长,该时期也是乡镇工业和小城镇发展最快的时期,耕地无序占用情况严重,导致中国耕地面积从稳定增长转变为持续递减[4]。在这一背景下,国家土地管理局成立,以加强耕地保护。当农村土地从任意性利用转为保护性利用后,农地发展权成为属于国家的一项新的财产权利[5]。尽管中国未正式设立农地发展权,但在城镇土地国有、中央—地方非合作博弈的制度背景下,国家一直都通过土地利用计划对农地发展权的配置(土地非农化)进行直接干预。

首先,中国实行城市土地国有制,但真正管理城市土地的是各级市、县政府[6]。由于粮食安全、生态安全属于公共物品,加上地方政府对土地财政的依赖,中央—地方在土地非农化中存在非合作博弈[6],客观上需要对地方政府土地配置进行约束。其次,在城乡土地所有权不对等、集体土地产权残缺的条件下,农地所有者(集体)和使用者(农民)无法像土地私有制情形下对农地非农化决策实行有效的产权约束[7]。第三,土地市场发育不足、土地规划缺失,计划管理成为国家惟一的选择。近20年来,虽然土地市场体系和土地规划管理有了长足发展,但由于中央—地方非合作博弈、农地所有权约束乏力的状况没有改变,土地利用计划管理也一直延续至今。

期间,土地利用计划管理有所发展。1999年出台《土地利用年度计划管理办法》,使其成为一项正式制度。为了适应土地参与宏观调控的要求,2004年、2006年修订《土地利用年度计划管理办法》,完善了计划管理的内容和要求。2008年,《土地利用年度计划执行情况考核办法》制定,初步形成较完整的土地利用计划管理体系。

1.2 现行土地利用计划管理存在问题

从地方政府的重视程度来看,土地利用计划在中国现行政府管理体制和土地产权制度下,对耕地和基本农田保护的作用不可忽视[4]。但是,计划管理制度设计上仍存在明显缺陷。

1.2.1 重数量指标控制，轻执行效果和效益管理计划管理侧重于新增建设用地的规模控制,对计划执行对土地利用、土地资源管理本身的影响及其产生的经济、社会和生态效益重视不够。近年来开发区土地集约利用评价和产业用地投资标准的实施,表明国家高度重视土地利用质量管理,但土地利用计划管理显然滞后于这一发展趋势,仍然局限于指标数量的控制。

1.2.2 计划编制高度集中，以经验决策为主，与地方实际需求差距大近年来计划编制方法有所改进,综合考虑了GDP、固定投资、人口、城市化水平等对计划指标的影响,但是经验决策的特征仍然十分明显。由于计划编制人员知识与信息的有限性,高度集中的计划编制模式导致计划指标与实际需求存在较大差距,土地利用计划与区域资源禀赋和经济发展水平衔接不够,导致一些地区土地计划与实际用地需求差距过大。

1.2.3 考核—激励机制缺失，计划权威性不够土地利用计划力图实现国家对地方用地规模的控制,但由于信息不对称、违法违规用地行为难以监督,缺乏正式的计划考核机制,超计划、无计划用地的现象难以遏制。另外,由于土地利用年度计划类似于国家给地方的土地预算,计划经济的棘轮效应和软预算约束问题使地方政府更关注如何增加土地预算,而不是土地节约集约利用,导致用地计划只增不减,加大与经济发展方式转变的矛盾。

1.3 土地利用计划管理发展趋势判断

分析土地利用计划管理的发展趋势,应更加全面地审视土地使用制度。客观上,中国现阶段实行的是土地发展权的计划内和计划外双轨配置体制。这里,应用诱致性制度变迁理论[9],解释土地发展权双轨配置体制的产生。计划本身的局限性,加上无计划、超计划用地的政治风险,使国家与地方政府一直致力于既能突破土地利用计划管理不足,又能与耕地总量动态平衡相容的制度创新,土地指标置换就是其中之一。根据《关于土地开发整理工作有关问题的通知》,在农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中时,经批准原农村建设用地整理后增加的耕地可置换新增建设占用耕地指标,且不占用年度计划指标。《城乡建设用地增减挂钩管理办法》规定,在经过批准的城乡建设用地增减挂钩建新拆旧项目区内,可通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,实现城乡建设用地的空间重组与优化。在部分地区,通过置换、挂钩等形成的用地指标成为经济建设的重要支撑。对于地方政府而言,计划内指标是免费的,计划外指标需要通过农村土地整理有偿取得。理论上,相对于单一的计划管理模式,双轨制既解决了中央对地方土地非农化规模的控制难题,同时又在耕地总量动态平衡的原则下,给地方提供了解决用地指标不足的出口,可以实现中央与地方在土地非农化上的帕累托改进。但是,由于地方在获取计划外用地指标时操作上的问题,常常导致农民利益受损,城乡建设用地增减挂钩政策受到质疑[10-11]。

从经济发展方式转变与和谐社会建设对土地利用的要求来看,目前已到整合土地发展权计划内和计划外配置,规范地方政府土地行为的重要时期。在土地资源刚性约束下,许多学者都认为现实选择是合理定位并规范开展挂钩[10-11]。但如果缺乏对地方政府更有力的约束或激励,仅从挂钩政策出发很难从根本上促使其规范化。重新审视挂钩与土地利用计划的关系,改进制度设计是必要的。理论上,土地利用计划和城乡建设用地增减挂钩执行结果有4种组合(表1)。情景II是学者们关注最多的情形,即地方政府按照计划用地,但是通过挂钩取得计划外指标时存在欠规范行为(例如农民安置不到位)。情景IV属于国家最不能容忍的无序状况,应属于个别现象。情景III有悖于逻辑,对于地方政府,挂钩的成本远小于超计划用地的政治风险,很难假设会大量存在这样的地方政府行为。因此,现实的问题是如何促使情景II向情景I转换,并遏制情景IV。未来土地利用计划管理的发展趋势,应融合计划外与计划内管理,进一步完善土地发展权配置激励—约束机制,实现从数量控制向规模—效益双重管理转变,从地方政府被动接受指标约束向主动、有序竞争发展用地空间的转变。要实现以上转变,建立科学有效的土地利用计划考核体系与激励机制,完善土地利用计划管理体系是关键。

表1 土地利用计划与城乡建设用地增减挂钩执行结果的组合形式Tab.1 Combination of land use annual quota and the integrated rural-urban constructed land quota

1.4 土地利用计划考核激励机制设计

1.4.1 考核激励——计划内土地发展权奖优惩劣完善的土地利用计划管理体系必然包括计划执行考核及结果反馈。所谓计划内指标激励,是指将考核结果与土地利用年度计划编制相结合,对于评价得分较高或位于前列的地区,在下达地方计划草案总指标一定比例的总量范围内,给予适当的指标奖励；对于分值显著低于平均水平的地区,相应核减计划指标①为了避免个别地区计划指标过剩,可以通过土地发展权市场,允许不同地区有偿转让计划内土地发展权。。同时,应根据考核结果,对不同地区实行差别化计划执行管理：对于考核优秀的地区,适当放松年度计划使用的时间限制；对于考核不合格地区,在对土地利用计划执行进行动态跟踪与评价的基础上分阶段下达计划指标,以严格计划对地方政府的硬约束功能。

1.4.2 竞争激励——计划外土地发展权竞争分配将土地发展权的计划内与计划外配置结合起来,发挥计划管理的规范、导向功能。可在全国城乡建设用地增减挂钩总规模基础上,根据不同地区上一年度(或近几年)土地利用计划执行情况分配挂钩机会：计划考核优秀地区,应获得较多的挂钩(试点)机会；计划考核不合格地区,尤其是城镇工矿用地集约利用水平低、民生用地保障不到位、农村土地整治欠规范的地区,则严格控制甚至暂停挂钩(试点)。计划外土地发展权竞争机制将有利于引导、规范地方政府行为,提升土地利用计划执行效果。

2 土地利用计划考核指标体系与方法

2.1 考核内容与对象

土地利用计划考核属于政府绩效管理,由考核主体、考核目标、考核指标、考核标准和考核方法等组成。合理的绩效考核评价机制有利于发挥政绩“导向之手”的引领性作用[12],更好地实现国家的资源配置与经济社会发展目标。政府绩效考核应全面、系统,并具备简单、针对性、易操作等特征。因此,土地利用计划考核必须体现国家实施计划管理的战略目标,能够综合反映计划执行对经济社会发展、土地利用以及土地行政管理的影响,考核内容不能局限于计划指标本身的完成情况。从当前土地利用制度来看,土地利用计划与土地集约利用、土地供应管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政执法具有密不可分的关系。同时,在土地省以下垂直管理体制下,应选择省级政府作为土地利用计划考核的对象。

2.2 指标体系

根据土地利用计划管理的任务及其与土地集约利用、土地供应管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政执法的关系,构建土地利用计划考核指标体系(表2)。其中,建设用地规模控制和耕地保护是对计划自身执行情况的评价②由于国务院及国家发展和改革等部门批准、核准,并由国务院审批用地的重点建设项目新增建设用地计划指标不直接下达给地方,以及土地利用计划指标分批次下达,各省（市、区）年末实际土地使用量与年初指标下达给各地计划指标的统计口径不一致。在分析计划执行情况时,用省级政府审批建设用地占用农用地和耕地面积除以年初下达给各省（市、区）的计划指标,主要用于测度各省（市、区）实际用地情况与年初计划的差别,指标值大于100%与超计划用地不存在对应关系。该指标具有一定局限性。。土地集约利用考核反映计划执行对区域土地集约利用水平、固定投资用地效率、固定投资合理性的影响。土地供应考核反映地方政府是否充分发挥市场机制的资源配置功能,更好地利用存量建设用地,防止过度依赖土地财政①当年城镇用地供应面积是指通过出让、划拨、租赁和其他方式供应的建设用地总面积。城镇存量建设用地供应面积是指在当年出让、划拨、租赁和其他方式供应的建设用地中减去新增建设用地面积后的土地供应面积。土地供应收益是指土地出让成交价款、其他供应方式收入与土地租赁租金收入之和。。土地收益分配(民生保障)考核反映地方政府使用土地收益的合理性,主要是失地农民安置、经济适用房建设和土地整理复垦开发的支出是否合理。土地行政执法考核反映地方政府履行行政监督职能,推进土地利用计划及相关法律法规执行情况。

表2 土地利用年度计划考核指标体系及指标权重Tab.2 Index system and index weights for the appraisal system of land use-quota management

2.3 评价方法

2.3.1 指标权重应用层次分析法和两两比较法确定因素权重(表2)。

2.3.2 指标标准值土地利用计划考核标准应引导地方政府合理利用和管理土地。单位建设用地二三产业增加值、改建投资比重、招拍挂出让土地面积比例、存量建设用地占当年城镇用地供应量比例、征地费用占土地供应出让成交价款比例、整理复垦开发投入额占当年土地供应收益比例、当年发现土地违法案件立案率、当年立案及历年未结土地违法案件的结案率为正向指标,以最大值作为标准值。补充耕地指标执行情况为正向指标,以100%为标准值。单位固定资产投资所需增量建设用地、土地违法案件涉及土地面积变化率为逆向指标,以最大值与最小值的差值作为标准值。新增建设占用农用地计划指标执行情况、新增建设占用耕地计划执行情况为逆向指标,以100%为标准值。由于尚无关于土地供应收益占地方政府财政收入、当年新开工住宅面积中经济适用房最优比例的统一认识,本文采用地区平均值作为标准值。

2.3.3 单项评价指标分值计算

(1)正向指标。采用最大值标准化方法：

式1中,Xi为第i个指标的评价分值；ai为第i个指标的实际值；Ai为第i个指标的最大值。

(2)逆向指标。采用差值标准化方法：

式2中,Xi为第i个指标的评价分值；ai为第i个指标的实际值；Amax为第i个指标的最大值,Amin为第i个指标的最小值。

(3)中性指标。采用差值标准化的方法：

式3中,Xi为第i个指标的评价分值；ai为第i个指标的实际值；Ai为第i个指标的标准值。对于计算结果为负数的因素因子,指标分值取0。

2.3.4 综合评价分值计算对各指标标准化处理后的分值加权平均,计算得到省(市、区)土地利用计划考核综合分值：

式4中,Y为某省(市、区)土地考核综合评价分值；Xi为该地区第i个指标的分值；Wi为某省(市、区)第i个指标的权重；n为指标个数。

3 2007—2010年不同地区土地利用计划执行情况比较与综合评价

3.1 数据来源

各省(市、区)第二、三产业增加值、固定资产投资、城镇改建和技术改造固定资产投资、地方财政收入、新开工住宅面积等社会经济数据均整理自《中国统计年鉴》。土地数据中,土地利用计划(包括新增建设占用耕地指标、农用地转用的计划值和实际值)由相关管理部门提供,省(市、区)建设用地供应面积、土地供应收益等均整理自历年《国土资源综合统计年报》、《中国国土资源统计年鉴》①单位建设用地二三产业增加值中的建设用地总面积指居民点工矿用地、交通用地总面积。2009年、2010年建设用地净增量根据当年新增建设用地占用耕地、土地供应站新增建设用地面积,结合2007年、2008年建设用地净增量与二者的经验关系推算而来。2010年西藏省级政府审批建设占用耕地面积缺失,采用2007—2009年平均值。2010年青海、西藏补充耕地面积统计数据缺失,采用2007—2009年平均值。2008年以后的土地整理、复垦、开发投入数据根据2007年补充单位面积耕地所需投资额和当年土地整理、复垦、开发面积推算当年投入额。2008年江西省土地出让收益统计数据缺失,采用2007年单位土地出让收益乘以2008年土地出让面积推算。2009年、2010年各省（市、区）土地出让纯收益采用2008年各地区土地出让纯收益占土地出让成交价款比例乘以当年土地出让成交价款推算。2006年、2008年西藏发现土地违法案件涉及土地面积为0,计算相关指标分值时,采用相似地区平均值。。

3.2 基于经济发展水平和人—地关系的地区类型划分

依据2007年人均耕地面积及人均地区生产总值(GDP),采用聚类分析法,将31个省(市、区)进行分类,以比较不同类型地区土地利用计划执行情况。其中,Ⅰ类地区属于人地关系高度紧张、经济高度发达地区；Ⅱ类地区是中国经济增长最快、经济发达水平较高、人地关系较为紧张的地区；Ⅲ类地区属于中等发达地区,土地资源相对丰富；Ⅳ类地区是国家重点扶持的特殊地区(表3)。

表3 基于土地资源禀赋和经济发展水平的地区类型划分Tab.3 Categories of regions based on land resources and economic development

3.3 土地利用计划执行情况比较

2007—2010年省(市、区)土地利用计划执行情况的以下方面值得关注：（1）新增建设占用农用地计划执行情况地区差异明显,在城镇发展用地机会空间配置上,Ⅱ类地区面临的土地供需压力最大,同时Ⅲ类、Ⅳ类地区面临的压力有逐年增加的趋势。全国总体上实现耕地占补平衡,但耕地后备资源匮乏的Ⅰ类地区和Ⅳ类地区,补充耕地计划难以执行。Ⅱ类地区和Ⅲ类地区耕地补充计划执行情况较好。（2）Ⅰ类地区固定投资与经济增长节地水平较高,其他三类地区差别较小。Ⅰ类、Ⅱ类地区改建投资比重低于Ⅲ类、Ⅳ类地区,说明经济发达地区的经济增长同样高度依赖于城镇和工业用地的外延扩张。（3）从招拍挂出让土地比例来看,2008年国有土地使用权出让情况专项清理和检查工作后,各类地区招拍挂出让方式比例都显著提高。存量建设用地占当年供应土地面积比例的地区差异较小。土地供应收益对地方财政的贡献在10%—20%之间,呈逐年上升趋势,且Ⅱ类、Ⅲ类地区比重略高于其他地区。（4）新开工住宅面积中经济适用房比例区域差异较小,在7%—10%左右,但省(市、区)个体差异显著,且随着时间波动较大。2007—2009年,征地费用占全国土地出让价款比例从25.84%提高至30.18%,但经济发达地区并未更加注重征地收益分配的社会公平问题。Ⅰ类、Ⅱ类地区土地整理复垦开发投入资金占当年土地供应收益的比例远低于Ⅲ类、Ⅳ类地区,一方面受后备耕地资源影响,另一方面也说明经济发达地区的土地整理投入还有较大提升空间。（5）各类地区土地行政执法情况总体差异不大,Ⅰ类地区违法用地情况逐年好转,其他地区有较大波动。

3.4 土地利用计划综合评估结果与分析

综合评价结果显示,2007年各省(市、区)土地利用计划管理评价平均分值为64.16,标准差5.74；2008年平均分值64.90,标准差5.85；2009年平均分值61.54,标准差7.47；2010年平均分值62.63,标准差8.30。说明土地利用计划管理的总体水平都不够理想,大部分地区管理水平有较大提升空间,其中Ⅱ、Ⅲ类地区土地利用计划管理评价分值较高,Ⅰ、Ⅳ类地区分值较低(图1)。此外,土地利用计划管理的地区差异较大,并呈扩大趋势。

图1 2007—2010年全国各类地区土地利用计划执行情况评价结果Fig.1 Appraisal results of land use quota for different regions between 2007 and 2010

将省(市、区)各个评价因子加权后的分值与该因子加权分值的最大值相减,通过比较差值大小,分析不同省(市、区)和不同类型地区土地利用计划管理最需要改进的方面。计算方法如下：

表4和表5显示,经济发达地区和相对落后地区土地利用计划管理提升的空间都很大,但需要解决的关键问题有所不同。经济发达地区在建设用地规模控制、土地集约利用(主要是地均产出)、存量建设用地开发、违法用地控制等方面表现较好,但是耕地保护、土地供应方式、土地收益分配上亟需改进。具体而言,Ⅰ类地区应增加土地整理投入,优化固定投资结构,提高土地招拍挂出让比例,加大土地行政执法力度；Ⅱ类地区应调整固定投资结构,降低单位投资占地,提高征地补偿标准,增加土地整理投入；Ⅲ类地区应着重提高建设用地效益,加大存量土地开发力度；Ⅳ类地区应提高用地效益,降低单位投资占地,合理开发后备耕地资源,遏制违法用地。

表4 2007—2010年不同类型地区土地利用计划执行情况Tab.4 Execution of land use quota in different regions from 2007 to 2010

表5 2008、2010年土地利用计划执行单项评价因子加权得分与最高得分差值地区比较Tab.5 Discrepancy comparison between the weighted values of each appraisal factor and the maximum in different regions in 2008 and 2010 respectively

4 结论与讨论

长期以来,作为最直接的土地宏观调控工具,土地利用计划管理强调对地方政府的约束功能,而忽视了计划执行对土地利用、土地管理及经济社会发展的综合影响。在土地发展权计划内和计划外双轨配置体制下,土地利用计划的权威性与约束功能受到削弱。土地利用计划管理亟需实现从数量控制向规模—效益双重管理转变,从地方政府行为约束向地方政府行动激励的转变。因此,应尽快建立科学的考核体系和激励机制,完善土地利用计划管理制度。结合土地利用计划管理的定位,可以考虑选择建设用地规模控制、耕地保护、土地集约利用、土地供应管理、土地收益分配(民生保障)、土地行政执法等构建土地利用计划考核指标体系。同时,应建立计划内指标奖优惩劣、计划外土地发展权竞争分配的激励机制,以促进土地利用计划管理与城乡建设用地增减挂钩的融合与改进。2007—2010年不同地区土地利用计划管理评价结果显示,经济发达地区应调整固定投资结构,降低单位投资土地代价,改善土地收益分配格局,才能提升土地利用计划管理水平；经济相对落后地区应努力提高单位建设用地产出水平,重视对违法用地行为的查处和预防。

本文讨论了近期内如何改进土地治理结构,并未涉及远期如何根据土地市场体系建设重新定位和改革土地治理结构等深层次问题。本文提出的土地利用计划考核指标体系及机制都需要在实践中加以检验和改进。但是,土地利用计划考核体系与激励机制的建立很可能成为更深层次改革的催化剂,它可能促进中央—地方在土地配置上的合作博弈。

（References）:

［1］潘文灿.加强土地利用计划管理,切实保护耕地资源——回顾土地计划管理20年得失［J］.国土资源情报,2008,(6)：13-15.

［2］谭荣,曲福田.中国农地发展权之路：治理结构改革代替产权结构改革［J］.管理世界,2010,(6)：56-64.

［3］曲福田.土地行政管理学［M］.北京：中国农业出版社,2002：82-83.

［4］封志明,刘宝勤,杨艳昭.中国耕地资源数量变化的趋势分析与数据重建：1949-2003［J］.自然资源学报,2005,20(1)：35-43.

［5］沈守愚.论设立农地发展权的理论基础和重要意义［J］.中国土地科学,1998,12(1)：17-19.

［6］沈守愚,钟甫宁.国有土地产权中央与地方分享刍议［J］.中国土地科学,1996,10(3)：6-10.

［7］曲福田,高艳梅,姜海.我国土地管理政策：理论命题与机制转变［J］.管理世界,2005,(4)：40-47.

［8］姜海.转型时期农地非农化机制研究——基于主体行为的分析［D］.南京：南京农业大学,2006.

［9］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁［A］.科斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［C］.上海：三联书店,1994：371-403.

［10］叶剑平,宋家宁.解读《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,撤村圈地为哪般［J］.中国报道,2011,(1)：55-57.

［11］易小燕,陈印军,肖碧林,等.城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议［J］.中国农业资源与区划,2011,32(1)：10-13.