实践探索与制度创新——甘肃省实行自学考试制度近30年的回顾与思考

马尚玮

1984年甘肃省实行自学考试制度以来，为经济建设和社会发展培养了大批有用人才，为高等教育的改革发展作出了历史性的贡献，成为西北欠发达地区推进高等教育大众化进程的成功范例。随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要》（2010—2020年）将自学考试纳入继续教育的范畴，并提出要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”站在新的历史起点，如何审视自学考试制度的前途与命运成为社会和业内人士关注的焦点。要发挥自学考试在继续教育中的作用，继续为甘肃省经济建设和社会发展提供人才和智力支持，就必须对自学考试进行制度创新，而创新不能脱离自学考试的本质属性和发展现实，需要对制度运行过程中的若干问题进行剖析和厘清。

1 甘肃省自学考试的发展历程

自学考试在甘肃省的发展大致可划分为三个阶段：

第一阶段，即1984—1992年为准备、试点和探索阶段。1983年3月31日，省政府批准成立“甘肃省高等教育自学考试指导委员会”（简称省自考委）。同年11月15日，省长办公会议决定，成立甘肃省高等教育自学考试委员会办公室（简称省自考办），编制15人，省教育厅开始抽调人员组建省自考办。1984年成立省自考办，同时，州市自考委和自考办也相继成立。同年，省自考委决定，首先试点开考汉语言文学、英语、政治理论、工业企业管理四个专科专业。12月22～23日举行首次考试，共计报考14 264人次，34 109科次。1988年开考汉语言文学、政治理论、英语三个本科专业。至1990年，全省开考专科专业47个、本科专业8个、中专专业14个。同时，制订规章制度，成立专业指导小组，逐步规范专业计划、命题、考务考籍管理、评卷等工作。1989年，自学考试本着灵活与积极的原则，受西北师范大学、西北民族大学、兰州师范高等专科学校、天水师范高等专科学校等7所学校委托，为1988年计划外招收的3 000余名自费生开设专业，学生通过参加自学考试获得专科毕业证书；1990年开始，甘肃省电大1987级、1988级5000余名自学视听生通过参加自学考试解决学历问题。这一阶段全国出现了青年要上学、干部要学历、国家要人才的需求；考生构成以干部、工人、农民、军人为主；其主要特征为以专科学历教育主。对“文革”以来被耽误的一代人提供学历“补偿教育”是自学考试20世纪80年代最突出的贡献。

第二阶段，即1992—2002年为学历教育规模扩张阶段。1992年开始，从考生结构看，仍然是在职人员为多数，一部分高考落榜生进入自考行列。20世纪90年代中期，由于甘肃省高等教育资源严重匮乏（当时普通高校数量不足20所），大量的高中毕业生无法进入高校接受高等教育，选择了参加自学考试；普通高校在坚持“教考职责分离”的前提下，充分利用学校教育教学资源，举办自学考试辅导班，进行全日制助学辅导。此外，相继与农业、公安、机械等行业部门合作，开辟委托开考形式；1993年，与原甘肃教育学院联合举办“三沟通”卫星电视高等师范教育考试模式，面向中学教师开展在职进修培训和学历提高教育，开考12个专业，1.7万人参加学习考试。至2002年，全省学历考试年报考达25.75万人次，是1984年首次报考人次的18倍，充分显示了自学考试制度旺盛的生命力。自学考试专业设置逐渐摆脱了以文理科为主的模式，形成了文史、理工、农医、财经、政法、师范、管理、艺术等门类较为齐全的专业体系，专业层次逐渐从专科层次为主转向本、专科层次并重，涵盖了普通高等教育大多数学科门类，开考专业数量达150余个。此外，自学考试开始向农村延伸推进。这一时期，自学考试在甘肃省的发展是本着开放灵活的原则，以数量增长与规模扩张为主要特征，仍然发挥着以学历“补充教育”为主的功能。

第三阶段，即2002年至现在为功能拓展阶段，也可以称为改革转型阶段。1999年，中共中央、国务院在《关于深化教育改革，全面推行素质教育的决定》中进一步明确提出，要“完善高等教育自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式教育需求开辟更为广阔的途径，逐步完善终身学习体系”，标志着自学考试按照构建终身学习体系的要求，进入了拓展功能、深化改革的阶段，将其定位于拓展阶段比较合理。2002年，全国考委五届二次会议明确“要积极发展本科学历教育、大力发展非学历证书考试、积极推进自学考试向农村延伸”的改革指导思想。经过几年的实践，自学考试呈现出新的特征。就学历教育而言，2002年开始，本科层次报考规模达到18.2万人次，首次超过专科层次报考规模的7.6万人次；本科层次开考专业数量超过了专科层次，考生群体中参加自学考试前的学历层次主要以专科为主，有些研究生也参加自考，自学考试制度继续教育的功能开始显现。这一阶段，非学历证书考试快速发展。1995年开始，全国计算机等级考试（NCRE）、全国公共英语等级考试（PETS）、全国计算机应用技术证书考试（NIT）、剑桥少儿英语考试（CYLE）等“非学历证书考试”逐步开考。截至目前，考试项目包括全国大学英语四六级考试（CET）、全国高校英语应用能力（A、B级）考试、甘肃省中小学教师资格证书课程考试、中英合作项目管理证书考试、统计分析师考试等共计17项。2009年开始，受甘肃省人力资源与社会保障厅委托，连续四年举行甘肃省普通高校毕业生就业选拔考试，年报考规模保持在10万～13万人次。2012年，各类非学历考试年报考规模达72.4万人次。说明自学考试制度的内涵在不断丰富，功能在不断拓宽，自学考试已从单一的学历考试发展成为多层次、多规格、多功能的教育考试制度，逐渐成为终身教育的重要组成部分。转型与变革是自学考试这一时期的主旋律。

2 自学考试取得的基本成就

甘肃省自学考试的发展是一个不断改革和推进的过程，为推动甘肃省经济、教育发展和现代化建设发挥了重要作用。

2.1 培养了大批留得住、用得上的高素质人才

据统计，截至2012年年底，参加自学考试学历教育累计有400多万人次，累计培养中专和本、专科毕业生30.74万人，其中本科11.16万人，专科16.74万人，中专2.84万人，在籍考生近38万人；参加非学历教育累计250多万人次，有50多万人次获得各类非学历证书。近30年来，参加自学考试的考生广泛分布在社会各个行业、阶层和年龄段，他们通过自学考试掌握了知识，成为留得住、用得上的人才，在各自的岗位上发挥了重要作用，有些成为单位的骨干。

2.2 为推进甘肃省高等教育大众化做出了重要贡献

据统计，1999年，我国的高等教育毛入学率为10.5%，自学考试占到了其中的2.3%。一些高等教育大众化较快的省市自学考试对高等教育毛入学率的贡献更高。例如，2000年，北京市高等教育毛入学率为40%，其中自学考试和学历文凭考试贡献了8%；2005年，自学考试为天津市高等教育毛入学率贡献了约8个百分点。[1]2002年，甘肃省普通高校本专科在校学生14.3万人，研究生6403人，独立设置的成人高校在校生加上普通高校的成人在校学生11.5万人，高等教育自学考试在籍考生51.5万人，甘肃省高等教育毛入学率为11%；[2]如果按照3∶1的比例折算成在校生，自学考试的贡献率为2.44%；如果按照当年自学考试学历教育报考规模25.75万人次计算，贡献率更高。2012年，全年自学考试本科毕业生1.04万人，相当于五所普通高等学校年毕业生的总和。可以说，自学考试制度已成为高等教育的重要组成部分，为甘肃省高等教育从精英走向大众提供了重要支持，也将继续为高等教育的持续发展发挥作用。

2.3 为普通高校专业设置、学科调整等方面提供了很好的经验

自学考试具有其独特的优势:在专业建设上，自学考试能够根据经济建设及行业部门对培养人才的特定需要，灵活地设置专业。如自学考试开考的农业推广、种子工程、畜牧兽医、园艺、林业生态工程专业，就是为适应甘肃省农林经济发展开设的；为更好地为民族地区培养人才服务，先后开考了藏语言文学、蒙古语言文学、维汉双语、阿拉伯语等专业；而工业工程、计算机网络技术、电力系统及其自动化、信息安全、机车车辆、动漫与设计等专业的开考，尽量适应了高职高专毕业生和在校生参加自学考试、提高学历层次的需求。多年来，有些普通高校也借鉴自学考试的经验开办了上述专业。在教学方式上，自学考试强调应考者自主学习，培养其自学能力和自强、自律精神。这种以学生为主体的教育思想和学习方式，对高校传统的教育方式的改革，提供了有益启示。

2.4 为全面建成小康社会、和谐社会以及建立终身教育体系和学习化社会的形成奠定了基础

当今社会发展日新月异，知识更新越来越快，人们为了适应工作需要，必须不断学习新的知识。社会主义市场经济制度的建立和不断完善，使人们的职业岗位变动愈加频繁，转岗就业培训等继续教育需求也将日益增加。此外，随着生活水平的提高，人们学习各种知识的愿望越来越高，终身学习已成为当今社会发展的必然趋势。近几年，在做好全国开考的非学历证书项目的同时，根据本省实际开发新的项目：针对农村义务教育阶段心理健康教师严重短缺现象，开展心理咨询、心理健康教育非学历双证书考试；面向中职中专在校生，开展职业证书以及与中专、专科衔接沟通，提升学历层次的考试。积极发展非学历证书考试，不断开拓考试范围和功能，将逐步成为继续教育、终身教育的有效阵地。自学考试以其独特的体制的开放性、机制的灵活性和评价的客观性，可以有效地满足社会各方面日益增长的继续教育和学习的需求，成为众多求学者在职学习、转岗进修、学习新专业知识或提高自身素质、调整知识结构的有效途径。

3 自学考试制度存在的问题

反思自学考试在甘肃省近30年的改革发展，结合继续教育的发展趋势，笔者认为，无论是应对学历教育，还是满足个体对非学历职业资格教育以及个性发展的要求，自学考试制度已远远不能适应现阶段实际需要，主要体现在以下方面：

3.1 学历教育缺乏竞争优势

1999年开始，普通高校连年扩招，成人高等教育、广播电视大学、网络教育、民办高校等其他高等教育形式快速发展，与自学考试形成了强有力的竞争，使自学考试受到严重冲击，学历教育进入了数量上的“衰减期”，从全国看，2001年起自学考试连续两年每年的报考人次都以100万左右的速度递减。2003年起，甘肃省自学考试学历教育规模平均每年以10%以上的速度递减，至2010年，开始止跌趋稳。近三年学历教育年报考规模基本稳定在15万人次左右。当然，规模扩张总有一定的限度，在适龄人口总量下降的形势下，加之2012年甘肃省普通高考录取率已达到74%，自学考试如果还以高考落榜生为主要对象进行传统的学历教育，要走出发展的低谷而追求规模效应，显然是不现实的。

3.2 学历教育模式不适应“职业型”、“应用型”人才的培养

“面向市场，适应经济需要，开设社会急需的应用型专业”是20世纪90年代末国家发展自学考试的重要思想之一。但从10多年的实践来看，自学考试专业设置和课程体系已不适应“职业型”、“应用型”人才的培养。这里仅从自学考试专业、课程设置分析。首先，多年来自学考试专业设置受普通高校专业设置影响较大，基本上是“公共课+专业基础课+专业课”的课程体系。由于自学考试制度建立初期，只能是参照普通高校的专业标准来设置自学考试专业，“学科型”、“理论型”专业在自学考试专业体系中占有较高的比重。当前参加自学考试很大部分考生是高职高专院校在校生，按照“学科型”专业计划培养出来的人才很难适应行业、岗位的用人需求，考生所学知识和技能与岗位所需差距较大；专业计划中公共和专业基础课比例偏大；注重理论知识的考核，弱化了考生岗位能力的培养。其次，专业设置采取全国统一模式，很难体现灵活性、多样性和区域差异性。这种统一的模式忽视了不同省区社会、经济、文化和自然差异，不利于地方性人才的培养和区域经济发展对人才的需求。再次，自考单一的纸笔考试方式难以适应“职业型”教育中对考生职业能力，尤其是操作技能的考核评价。

3.3 “非学历”证书考试存在局限性，推广乏力

1995年，甘肃省首次举行NCRE考试，其后PETS、NIT、CYLE、CET等十多个考试项目相继开考。进入21世纪，教育部考试中心又推出了与行业部门合作开考的资格证书与自学考试学历证书“双证书”项目，先后开考了中国餐饮业职业经理人资格证书、劳动与社会保障岗位资格证书、调查分析师证书、机械工程师资格证书、中国物流职业经理资格证书、中英合作项目管理职业资格证书等考试，同时开考了与之相应的自学考试专、本科层次学历考试。到目前为止，非学历证书考试的年报考规模总体超过了学历考试的规模，但项目的设计和推广存在明显的局限性。

首先，非学历证书项目专业特色不明显，如NCRE考试以语言、工具性的考核内容为主；PETS考试突出语言的通用性等。其次，目前开考的项目与社会上一些行业部门推出的考试项目差异不大，缺乏竞争力，只能靠相关的政策措施，如用项目证书代替自学考试专业计划中规定的相关课程，或者高校将NCRE、PETS与计算机、英语课程教学沟通，实行以证代替课程学分等办法吸引考生。另外，“双证书”项目将职业资格证书与学历证书结合，与行业部门合作引入行业标准，在行业内推广，满足人们职业资格证书和学历证书两个方面的需要，使得学习者在提高职业能力的前提下，进而得到学历提升。这种设计思想和愿望是好的，但因大统一的考试模式和行业内部的推动乏力，始终发展不起来。

4 创新自学考试制度的对策建议

4.1 明确自学考试的定位与发展目标，走内涵式发展的道路

自学考试制度伴随着我国改革开放的步伐应运而生，是我国高等教育制度的一大创新。自学考试制度得以发展的基础不是规模，也不是学历文凭，而是个人自学、社会助学与国家考试的基本思想：首先，个人自学强调个人学习的需求与主动性，这与“终身学习”的理念不谋而合。一个人无论是因为竞争压力而学或者满足兴趣爱好而学，是为了获得学历文凭还是资格证书，自学考试制度均提供了平台。近年来，许多高校学生参加自学考试，说明这项制度仍具有强大的生命力，源源不断地吸引着人们。其次，社会助学强调了自学考试与其他教育组织的合作。从历史发展看，自学考试与社会各行各业以及其他教育组织合作与沟通，为经济与社会发展培养专业人才，是其生存与发展的重要模式。再次，国家考试强调的是权威性、公平性和公正性。自学考试质量有保证、社会信誉高，就是因为有国家考试作保障。据不完全统计，2003年承认我国自考学历的国家已达26个。然而，在经济与社会的发展中，新的行业不断出现，社会对“职业型”、“应用型”人才的需求越来越多。自学考试应该主动面向职业、面向基层、面向社区、面向农村，以培养职业型、应用型人才为主，为“培养造就数以亿计的高素质劳动者”服务，改变以学科性、专业性为基础的发展模式，紧密结合行业岗位对人才的需求，改革完善专业设置和课程体系，大力发展非学历资格证书考试，其发展前景不言而喻。

4.2 确立非学历考试的功能与地位，促进其与学历教育的紧密结合

进入21世纪，非学历证书考试成为自学考制度新的增长点，具有很强的社会适应性，其规模持续增长。随着自学考试与社会经济发展的密切结合，在坚持学历教育基础地位和作用的前提下，新的非学历证书考试项目将不断增加，两者的结合与沟通势在必行。首先，对《高等教育自学考试暂行条例》进行修改，增加非学历证书考试的内容，重新界定与规划高等教育自学考试的概念、性质、范围和功能，对现行各类考试进行理顺和规范，推进自学考试制度转型。其次，从实践的角度讲，目前非学历证书与学历教育的结合只局限在用教育部考试中心颁发的证书，如NCRE、PETS、NIT、CET等证书替代自学考试相应课程。这种替代应扩大到一些具有影响力和权威性行业部门颁发的职业资格证书。再次，“双证书”模式的开考要有行业部门的深度参与，共同设计、制定考试标准和组织实施。

4.3 创新考核与评价体系

自学考试传统的以纸笔为介质的“一考定终身”的考试方式，已经不适应新时期教育发展和考生专业技能考核的要求。目前，全国考办已经启动了自学考试综合改革项目试点工作，其目的是要逐步改造自学考试的考核与评价体系，加强考试内容与考试方式的改革，改变自学考试唯分数论的终结性评价，积极探索开展综合评价，逐步建立起“终结性评价+过程性评价+实践性评价”相结合的评价方式。[3]无疑，这种改革的思路具有创新性，但在实践中要处理好几个问题：一是过程性考核由谁去考？是主考学校还是助学机构，还是委托第三方，怎么去监督？这需要在实践中不断探索、总结。二是引入过程性考核的方式后，一定要处理好考试机构、助学机构、主考学校的责权利，防止社会上一些机构借机以谋取不当利益。三是积极总结试点过程中的经验教训，及时调整思路和方式方法，让试点沿着有利于自学考试制度的创新和切实提高考生职业素养和文化素养的方向发展。

4.4 管理体制和运行机制的问题

要使自学考试制度良性发展，必须有适宜的管理体制和运行机制。自学考试制度建立之初，其管理体制基本是政府办教育的模式，管理和决策权在政府（教育行政部门和考试机构），政府通过计划、命令、法规等手段调节考试活动，这是计划经济时期行之有效的模式。《高等教育自学考试暂行条例》确定了中央、省、市三级分级管理、各司其职的管理体制。发展实践中，政府调控和市场调节相结合，市场通过接受和检验自考毕业生，并通过各类人才需求，对自考提出质量要求，刺激自学考试不断调整专业结构和考试功能，进而形成了“宽进严出”、“以考促学”的运行机制。也正因为这种管理体制和运行机制，树立起了自学考试“公正、公平、灵活、高效、质量有保证”的社会形象。

作为一项社会公益事业，经过30余年的发展，自学考试制度不仅仅是一种国家教育制度，还涉及毕业生就业、工资待遇等制度；它不仅仅是学历教育形式，还包括非学历资格证书考试诸多职能。有学者认为，这样一种涉及面广、规模空前的公共事业，应恢复1983年5月前自学考试归国务院直接领导的管理体制。[4]显然，这种设想不符合国家规范政府职能、简政放权的总体要求。但目前全国的现状是，政府层面对自学考试管理机构不但没有加强，反而削弱了。全国31个省（市、区），有28个成立了教育考试院（考试局或考试管理中心），自学考试办公室只是考试院下设的一个处，组织和工作人员的力量大大减弱，使得大量涉及自学考试制度的工作要么疲于应付，要么束之高阁，严重阻碍了自学考试制度的发展和创新。从国家层面讲，目前全国考委制度框架下，各委员单位（部委）基本上没有办法真正履行各自的职责，也没有办法发挥各自应有的作用。也正因为如此，全国考委近10年没有召开全委会，其作用和影响明显衰减；也正因为自学考试制度顶层运作、创新不力，缺乏有效的协调机制，导致规模空前的非学历资格证书、“双证书”考试的推广、沟通与合作出现体制性的障碍，行业壁垒难以打破。当务之急是，必须对自学考试管理体制和运行机制的完善和建设引起足够重视。

[1]刘海峰，等.自学考试是中国高等教育大众化的重要途径[J].高等教育研究，1999（5）：72-75.

[2]甘肃省高等教育的基本情况.http://www.gs.xinhuanet.com/jdwt/2003-05/30/content_551734.htm.

[3]自学考试制度30年反思：在发展中明确定位，不断创新[J].考试研究，2011（4）:17-24.

[4]康乃美，等.国家治理与自学考试制度创新[J].考试研究，2011（4）：3-11.