本案如何确定处罚对象

案情回顾

《中国质量技术监督》2013年第3期“抛砖引玉”栏目刊登的《承租未进行使用登记的起重机械怎样处理》介绍了这样一起案例：2012年8月3日，A市质监局特种设备安全监察人员对B公司在A市C县承建的高速公路A8合同段使用的特种设备进行检查，发现使用的两台汽车起重机未办理注册登记，当场下达了特种设备安全监察指令书，责令于8月31日前改正。9月5日，A市质监局对该项目经理部8月28日提供的整改报告进行复查，发现这两台汽车起重机仍未办理注册登记。经调查，该项目经理部负责人承认汽车起重机是从外省租用的，车牌挂的也是外省牌照，项目部与这两台汽车起重机产权所有人丁某签定了租赁合同，从2012年5月份开始承租用于高速公路架桥，项目部在A市质监局检查后有告之丁某汽车起重机要办理注册登记。随后，执法人员又对丁某进行调查，丁某承认有收到指令书，但因高速公路工期紧，尚没有办法回到外省去办理注册登记。在案审会上，对此案如何进行处罚，执法人员存在三种不同观点。本案到底该如何处理呢？

文章刊登后，各地读者纷纷来信来电阐述自己的观点和看法，其中许多观点都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

同意第一种意见

新疆伊宁县质监局范娜娜、孟庆香、张成荣、河北省石家庄市质监局郑丽娟、新疆巩留县质监局李贤、张志新、吐拉江、拉茨燕、浙江省新昌县质监局方建英、新疆霍尔果斯口岸质监局周英姿、湖北省孝感市产品质量监督检验所王碧波认为：

我们赞同第一种意见，理由是：

1.后法优于前法，上位法优于下位法。新修改的《特种设备安全监察条例》是2009年5月1日起施行的，而《起重机械安全监察规定》是2007年6月1日起施行的；《特种设备安全监察条例》是行政法规，而《起重机械安全监察规定》是部门规章。根据后法优于前法，上位法优于下位法的原则，该案在法律适用方面应适用《特种设备安全监察条例》。

2.违法主体只有使用单位。《特种设备安全监察条例》第二十五条、第八十三条和《起重机械安全监察规定》第十七条、第二十四条、第三十八条所指的违法主体都是指特种设备使用单位。对产权单位进行处罚无法律依据。无论是自有，还是承租的起重机械，使用单位都应确保起重机械在投入使用前或者投入使用后30日内办理注册登记。该案中特种设备安全监察指令书责令使用单位于8月31日前改正，然而使用单位到9月5日仍未改正，符合《特种设备安全监察条例》第八十三条的违法要件，可适用该条对B公司进行处罚。

同意第二种意见

新疆霍尔果斯口岸质监局贾三文、河北省正定县质监局曹莉娜、新疆巩留县质监局刘振辉、浙江省新昌县质监局王中林、周德明、新疆伊犁州奎屯市质监局韩玲、福建省漳平市质监局刘佛保认为：

我们比较赞同第二种处罚方案，理由如下：

其一、《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”全国人大法工委在《中国人民共和国行政处罚法》释义中说明：行政处罚以违法行为发生地的行政机关管辖为一般原则，即违法行为发生在何处，就由当地享有行政处罚权的行政机关管辖。其他文件并没有特别做出过说明。在《特种设备安全监察条例》第四条也规定：“国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。”《起重机械安全监察规定》第十七条规定：“流动作业的起重机械，使用单位应当到产权单位所在地的登记部门办理使用登记。”丁某是起重机的产权所有者，牌照是外省的，汽车起重机未办理注册登记行为，其行为发生地应为当地，由当地质监部门管辖，所以文中这种情况，根据《条例》第八十三条进行处罚为不妥，应当函告当地的质监部门。

其二、《起重机械安全监察规定》第二十四条规定：“起重机械承租使用单位应当按照本规定第二十条第（五）项规定，在承租使用期间对起重机械进行日常维护保养并记录，对承租起重机械的使用安全负责。禁止承租使用下列起重机械：（一）没有在登记部门进行使用登记的；（二）没有完整安全技术档案的；（三）监督检验或者定期检验不合格的。”应当根据该规定第三十八条进行处罚。

结合上述两点，我们赞同第二种处罚方案。

同意第三种意见

福建省尤溪县质监局吴方扬、新疆巩留县质监局葛少颖、姜星、福建省连江县质监局林庆景、新疆伊宁县质监局韩金涛、胡新忠、福建省宁化县质监局曾麟、山西省安泽县质监局张爱廷、福建省清流县质监局李根基认为：

我们认同第三种观点。但A市质监局在执法中存在瑕疵，因为该案中B公司是承租单位，丁某是产权单位，存在两个不同的违法行为，执法中应该对B公司和丁某分别下达特种设备安全监察指令书，并区别追究责任。应该依据《起重机械安全监察规定》对B公司责令改正并直接处罚，依据《特种设备安全监察条例》对丁某责令限期整改，逾期未改正，再进行处罚。其理由如下：

B公司是起重机械承租使用单位，其承租的起重机械未办理注册登记，已违反《起重机械安全监察规定》第十七条规定，执法人员应立即责令B公司租用已办理使用登记证的流动起重机械，并按照《起重机械安全监察规定》第三十八条规定直接进行处罚。

丁某是起重机的产权所有人，A市执法人员应该下达特种设备安全监察指令书责令限期回产权所在地办理使用登记，逾期未改，依据《特种设备安全监察条例》第八十三条第一项规定进行处罚。

三种意见均不妥

福建省建宁县质监局陈永远认为：

笔者认为三种意见皆不妥，理由如下：

一是弄清A市质监局对B公司下达特种设备安全监察指令书（A市质监特令2012第8号），是否符合《特种设备安全监察条例》规定。根据A市质监局对B公司的调查情况和《起重机械安全监察规定》（以下简称该规定），本案2台汽车起重机申请注册登记主体是产权所有人丁某，所以A市质监局对B公司下达特种设备安全监察指令书是不正确的，应该对丁某下达特种设备安全监察指令书。

二是B公司有何违法行为。B公司只是作为起重机械承租使用单位，违反该规定第二十四条第二款“禁止承租使用下列起重机械：（一）没有在登记部门进行使用登记的；”依据该规定第三十八条直接进行处罚，“违反本规定第二十四条第二款规定的，责令改正，处以2千元以上2万元以下罚款。”不需要下达特种设备安全监察指令书，可以直接进行处罚，并没有违反上位法《特种设备安全监察条例》的规定。

三是本案三种观点都不正确。B公司不是2台汽车起重机的使用单位，而是承租使用单位。第二种观点认为，只注意到B公司的违法行为，没有同时注意到丁某也有违法行为。第三种观点认为，本案有二个违法行为，应该分别处罚丁某和B公司，但笔者认为处罚丁某证据不足，因为A市质监局在查清丁某作为这2台汽车起重机的所有人（使用单位）情况下，却对B公司下达特种设备安全监察指令书，指令书针对的当事人主体错误，虽然丁某也知道2台汽车起重机要进行注册登记的事情，但没有对丁某下达特种设备安全监察指令书，责令这2台汽车起重机进行注册登记且丁某逾期未改的情况下，是不能直接进行处罚的。