国家出版基金管理制度功能分析与完善

文/邹 彬

一、国家出版基金管理制度概述

国家出版基金是我国文化体制改革与创新的产物，也是我国新闻出版公共服务体系的重要组成部分。国家出版基金由原新闻出版总署、中宣部、财政部、教育部、科技部等部门联合组成的国家出版基金管理委员会全面负责管理，由隶属于原新闻出版总署的国家出版基金规划管理办公室负责日常工作。作为经国务院批准、继哲学社会科学基金和自然科学基金之后的第三个国家级文化基金，其经费主要来源于中央财政预算拨款，基金规模从2008年的每年2亿元提高到2012年的3亿元，主要用于对体现国家意志、传承中华文明、弘扬时代精神，真正能够造福当代，惠及后世的出版精品给予资助。

制度是一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，是要求成员共同遵守的规程或行为准则。国家出版基金自2007年设立，一直秉承“用制度管人，用制度管事，用制度管钱”的管理理念，经过几年的探索和运行，逐步建立了一套从基金委、基金办、省级主管部门、一直到项目承担单位的高效统一和日趋科学规范的管理制度。国家出版基金管理制度包含基金的管理体制和运行机制，主要依照《国家出版基金资助项目管理办法》《国家出版基金财务管理办法》等一系列规范性文件来进行。

二、国家出版基金管理的制度功能分析

制度功能是指制度的内在机制以及它对经济发展的效应。制度功能分析是制度分析的深化，旨在进一步认识制度的内在功能、机制及其对经济发展的具体效应。[1]作为规则的制度能够规范调节人的行为和关系得益于自身具有的功能。国家出版基金管理制度承载着规范和调节基金项目参与者的行为和关系的功能，其功能效应对于保证国家出版基金的价值取向，实现其鼓励支持优秀公益性出版物出版，繁荣发展社会主义文化事业的主旨起着决定性的作用。新制度经济学派认为, 制度的功能即制度发挥作用的主要机制, 主要包含约束机制、信息机制和激励机制。[2]下文据此对国家出版基金管理的制度功能进行考察和分析。

1.国家出版基金管理制度的约束机制

通俗的说，制度即“游戏规则”，作为规则的制度具有自身的权威性和强制性，能对游戏的参与者和游戏过程进行有效的约束和控制。国家出版基金管理制度是项目参与者必须遵循的游戏规则，其约束机制主要表现其对制度管理对象的控制功能，目的在于降低出版基金项目申报的不确定性，抑制项目申报者和项目执行的任意性和投机性，从而促使基金管理目标的实现。

国家出版基金管理制度对项目的控制主要体现在：①对项目申报主体的控制。《国家出版基金资助项目管理办法》明确规定：国家出版基金资助项目的申报主体只限于经国务院新闻出版行政部门正式批准的合法出版机构。除此其他组织机构还未取得申报的资格。②对项目选题的控制。原新闻出版总署基金办在每年下发的《××年度国家出版基金项目申报指南》中对下一年度资助项目的选题方向、选题类型和申报数量都有详细的说明和规定，但对各种类型选题的结构和比例还没有统筹性的规划和精细化的设计。③对项目过程的控制。国家出版基金通过《国家出版基金项目评审暂行办法》《国家出版基金评审专家管理暂行办法》《国家出版基金资助项目绩效管理暂行办法》对项目评审过程、项目实施过程、项目质量、项目结果进行有效的监管和控制，其要旨在于通过规范项目申报、评审、监管机制，促成项目计划的实现。④对经费资助的控制。《国家出版基金资助项目管理办法》《国家出版基金财务管理办法》对基金的性质、资助定额、经费使用作出明确的规定。国家出版基金仅限于对生产环节的直接成本进行资助，且对经费的使用有着严格的限制和要求，以此确保基金的规范使用。

2.国家出版基金管理的信息机制

制度的信息机制表现为信息导向功能，促使一定的行为选择。国家出版基金的整个管理制度和运行机制通过其信息机制对国家出版基金项目的参与者的项目决策及项目执行发生重要的导向作用。制度作为一种“广义上形式的博弈”，是各种主体之间的寻求利益最大化的理性安排[3]。目前国家出版基金制度的显性利益相关方主要涉及国家新闻出版主管部门、地方新闻出版行政管理部门、各出版单位。还有一个隐性利益相关者就是社会公众，国家出版基金的价值依归是让社会受益，让公众受益。具体分析，主管部门的利益指向为通过财政支持的手段创造高质量的能体现国家水平、意志的精神文化产品，为社会公众提供优质的公共文化服务。地方新闻出版行政部门的利益指向为通过组织、指导辖区各出版单位尽可能多地获取基金的资助，创造良好的地方政府工作绩效。出版单位的利益指向为通过组织高质量的选题尽可能多的获取国家出版基金的资助，以谋取良好的社会效益和经济效益。

国家出版基金管理制度的信息机制效能在于通过创设一种尽可能满足政府、出版单位、社会公众等各方利益最优的制度安排，引导各方协同努力实现国家出版基金的管理目标。国家出版基金管理通过不断完善的制度建设和规范运行，其导向作用日趋显著，影响越来越大，地方新闻出版行政管理部门和出版单位也越来越重视基金项目的策划和申报。基金对资助项目的低定价要求以及将部分项目成果免费向相关公共服务机构赠送的举措即在于照顾社会公众的利益诉求。但目前国家出版基金只用于项目生产的直接成本补助；资助项目的实施和经费使用受到严格的监管和控制，从一定程度上会影响出版单位和地方出版行政管理部门的能动性，容易产生“搭便车”现象的出现。美国经济学家曼瑟尔·奥尔森（Mancur Lloyd Olson, Jr）认为：任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外， 就没有动力为共同的利益作贡献，而只会选择搭便车。[4]

在国家文化体制改革的背景下，出版单位经历了转企改制的变革后成为独立的市场主体，同时也具备了追求利益最大化自然属性。出版单位改制后对员工的经济绩效考核也成为一种常态机制。出版基金项目的完全公益性以及现行拨款机制对出版单位及项目承担者可能会产生“项目不好拿，钱不好用，费力不赚钱”的导向，这在客观上会强化出版者对于出版基金项目申报和实施的风险意识，从而可能使出版单位和编辑策划人员对基金项目的申报采取“搭便车”的策略。“搭便车的诱惑如果支配了决策的进程，最终的结局将是任何人都不希望的。另一种情况是，有些人可能提供集体物品而另一些人搭便车，这会导致集体利益的供给达不到最优水平。”[5]如果出版者被这种对国家出版基金项目的申报和组织采取搭便车的策略所支配，最终会使国家出版基金项目传承文化、服务当代、惠及后世的公共利益诉求遭受损害。

3.国家出版基金管理的激励机制

制度最重要的功能是激励。制度的激励功能体现为，通过有效的激励机制，激发经济主体的潜能和创造力，使社会资源及其潜力得到充分释放。制度激励的实质就是通过一种有效的制度安排、一定的利益机制，充分激发社会组织与成员的积极性和创造性，并将这种动机转化为经济发展的动力。[6]图书出版业是典型的创意产业，一般的图书生产包含策划、选题论证、写作、审读、编辑加工、整体设计、印制、发行等诸多环节。国家出版基金项目相对一般图书来说在选题水平、书稿质量及生产控制上有着更高的要求，需要地方出版行政部门和出版者更大更多的成本投入，这种成本投入既包含编辑、作者等相关人员的人力资源投入，还包含出版者的生产成本、管理成本、机会成本。当前国家出版基金管理制度的激励对象仅限于出版单位，而对相关编辑、作者等项目主创人员未有涉及；出版基金资助的环节仅限于直接生产阶段，而对前期投入和后期成果传播未有涉及；国家出版基金的经费使用办法对项目实施单位降低生产成本未产生积极性的影响；国家出版基金制度体系对鼓励地方新闻出版部门和出版单位出台配套的鼓励性政策未有明确的指导意见。这在一定程度上影响到出版基金项目参与者的积极性和基金管理实施的绩效以及基金管理目标的实现。强化国家出版基金管理制度的激励功能，需要进一步完善基金管理体系的顶层设计。出版基金“国家级”的制度层级为基金顶层设计的完善提供了有利条件。如何建立涵盖作者、策划编辑、出版者、地方新闻出版行政管理部门等项目参与者和项目前期创意投入与后期成果传播的综合激励体系，是基金管理面临的重大课题。

三、国家出版基金管理制度的完善

国家出版基金制度从宏观方面讲是为国家的文化发展服务，从微观的角度讲是为出版单位服务。国家出版基金管理制度的完善也是一个不断探索和深化的过程。结合以上思考，笔者提出以下建议。

1.进一步优化基金的项目设计

从项目策划—论证—立项—书稿组织—项目申报，出版单位需先期投入大量的人力、物力、财力和管理成本。而策划出版重大出版项目的高成本投入与出版基金的申报成功率客观上存在着一定的经济风险。因此，国家出版基金拟资助项目整体设计的科学性和精细化对于指导出版单位如何结合自身出版资源的优势和项目实施的能力、更有针对性地申报国家出版基金产生积极而显著的影响。

《××年度国家出版基金项目申报指南》是对出版单位进行项目申报进行引导和规范的最重要的依据。纵观近三年的申报指南，当前国家出版基金管理对拟资助选题的结构、比例和投入预算还缺乏统筹性的规划和设计。建议出版基金管理机构根据出版基金“坚持面向社会、坚持扶持精品、坚持突出重点、坚持公开透明、坚持厚今薄古、坚持内外统筹、坚持鼓励创新、坚持多样性”[7]的原则，结合国家文化、教育、科技发展的实际情况和需要，对拟资助的项目范围和重点进行更细致的划分，对各类选题的比例和拟投入经费进行科学的论证和统筹，同时做好项目选题管理的年度、中期、长期规划。

2.完善评审制度，建立更加科学、微观的指标体系

评审制度的可操作性和科学性是出版基金项目能否实现主旨的关键。国家出版基金资助的目的是通过评审，对确有重大价值的图书予以资助，因此项目评审的核心是对项目价值的评判，其次是对出版单位项目组织、实施能力的评判。而对项目价值、出版单位实施能力的评判还需建立更加科学、微观的指标体系。

（1）改革评审办法。将目前实施的初评、复评、终评三个轮次变更为初评、综合评价、经费核定三个环节。初评环节只限于学术专家参加，根据国家出版基金确立的价值标准，如学术性、科学性、思想性、创新性、传承价值、社会效益等，对项目的出版价值把关；综合评价环节由学术专家和出版专家参加，主要是对项目的出版价值进行复评和对出版单位的项目承担能力进行评价。经费核定环节由基金管理机关先期制定统一的成本预算标准，然后聘请熟悉印制流程和成本的财务专家根据相关标准对项目申报单位的经费预算进行核定，并提出拟资助经费的额度，这一环节不再纳入是否立项的考量要素，同时还能有效避免由于预算不合理而导致有重大价值的优质项目的落选。

（2）建立微观评价体系。①参与评审的学术专家和出版专家应根据不同的项目类型确定相对固定的人数比例，原则上学术专家的人数须多于出版专家。②对不同环节的专家评分，对不同类别专家的评分、对不同考评内容的评分要科学测定合理的权重。③对出版单位项目组织、实施能力的评判也应从出版单位的评级、与项目相关学科的编辑力量、出版单位品牌等方面逐步建立操作性强、更加微观的评分指标体系。

3.建立鼓励编辑、著作者策划和承担国家出版基金资助项目的长效激励机制

国家出版基金的资助对象是具有重大意义和价值的项目。编辑的出版活动和作者的写作活动是重大项目实施的两大要素。充分调动项目编辑开发策划重大选题和高水平的著作者承担写作任务的积极性和主动性是项目实施的关键。因此，需要从国家出版基金管理制度的激励功能设计的角度，建立鼓励编辑、著作者策划和承担国家出版基金资助项目的长效激励机制。建议出版行政管理部门充分借鉴国家社科基金和自科基金的相关规定，加强与人事、科研、教育等相关部门的政策协调和整合，联合出台相应鼓励性政策：①将项目的选题策划和调研纳入基金的资助环节。②结合编辑和作者的个人成长和职业发展需要，对承担国家出版基金项目的编辑和作者，从职称评审、工作绩效考核、成果认定、人才培养等方面给予激励。

4.鼓励项目成果的传播和发行

国家出版基金资助项目的公益属性与转企改制后出版单位的经济属性客观上存在着一定的矛盾。因此，还需出台相应政策来鼓励出版单位积极宣传、传播、发行基金资助项目成果，既让项目成果更广泛地惠及社会公众，同时让出版者分享成果传播带来的经济利益。①利用国内国际各种大型书业展会集中展示，加大面向大众的舆论宣传力度，扩大成果影响。如利用文博会、全国图书博览会、法兰克福国际书展等。②联合相关部委尽快出台相关政策，鼓励高校图书馆和公共图书馆、科研机构优先装备获得国家出版基金资助项目的图书；鼓励农家书屋、中小学图书馆装备等政府图书采购工程中优先采购出版基金项目中知识普及型的品种。③在国家出版基金项目列支栏目中可考虑按适当比例增拨宣传费用。

5.建立与国家重点图书选题出版规划项目相结合的共评机制

重大出版项目从规划到实施需要出版单位、项目编辑、著作者长时间持续的投入。基于国家出版基金资助项目与国家重点图书选题出版规划项目在主旨上的相融性，尤其考虑到国家出版基金项目要能体现国家意志，代表国家水平的要求以及图书出版活动归属创意活动的特殊性，在国家出版基金管理中应逐步建立与国家五年规划相结合的共评机制：只有列入国家重点图书规划的项目才能取得申报国家出版基金的资格。出版单位策划的项目先期获得国家重点规划项目的立项，当项目完成了书稿写作部分后可根据国家出版基金的相关要求和条件争取资助。这样做既有利于出版单位降低申报国家级重大出版项目的前期成本和新闻出版管理部门项目评审成本、提升基金项目申报的针对性；同时能有效缓解重大出版项目的策划、出版的高成本投入与国家出版基金的申报风险之间的矛盾。自2012年开始，国家出版基金申报指南明确列入国家“十二五”规划项目的可优先申报，表明国家出版基金管理在和国家重点图书出版规划项目的衔接共评上有了实质性的举措。

客观地说，国家出版基金的运行管理，相对社科基金和自然科学基金，虽起步很晚、运行时间不长，但已快速建立起较为科学、系统、规范的管理体系。科学管理体系的构筑同时也是一个长期的过程，还需政府行政主管部门、出版单位、广大专家、出版工作者共同着力，在实践中不断完善。

[1][6]龚一萍.经济发展的制度功能效应分析[J].江西社会科学，2011(7)

[2]诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店, 1994

[3]赵海月，孙伟，周世伟.制度设计与制度功能：政治学视域下的博弈分析[J].吉林师范大学学报，2009（3）

[4][5]奥尔森.集体行动的逻辑[M]，陈郁等译.上海：上海人民出版社，1995

[7]柳斌杰.管好用好国家出版基金，为中华民族打造更多精品力作——在国家出版基金管理委员会第一次全体会议上的讲话[N].中国新闻出版报，2009-11-25