县级分类管理体制机制研究——以广东省为例

● 陈 琦

县一直是我国最为稳定、并广为认同的基层行政区。面对外部行政生态环境的变化，县级政府管理体制要随着经济、政治、文化的发展、国家形势和任务的变化不断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众的需要。本文以广东省为例，从数量众多、情况各异的县进行分类管理的角度探讨县级政府体制机制创新问题。

一、基本情况

（一）现行分类标准。

现行县级分类标准是根据1993年《中央机构编制委员会办公室关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》进行测算的，以人口、面积、工农业总产值、县财政预算内收入四项指标作为分类的依据，经过测算得出每个县的总指数。根据各县之间总指数的差异，将县分为四类：一类县、二类县、三类县、四类县。根据此标准，中央编办1995年批复广东省，将当时的50个县分为四类，一类县17个，二类县19个，三类县10个，四类县4个。1995年，《广东省市县乡镇机构改革实施意见》明确：一类县县委、县政府工作部门设35个左右，二、三类县设30个左右，四类县设25个左右。同年，《广东省编委关于重新核定我省市县乡镇机关行政编制的通知》提出按基本编制和综合指数编制两部分核定各类县编制。基本编制按照县的分类分五档核定，综合指数编制按照各县综合指数分三档按比例计算核定。

（二）各类县职能重点和机构设置。

2000年，市县乡机构改革全面启动。全国各级党政群机关行政编制总的精简比例达20%。2001年，《广东省市县乡镇机构改革实施意见》明确对各级政府分类提出不同的职能要求，规定“市辖区政府重点强化城区管理职能，搞好区内公共设施建设，发展文化教育卫生和社会福利事业，抓好人口控制，加强基层和社区建设”，“县政府要加强以农业和农村工作为中心的功能，发展区域特色经济，搞好社会管理和公共事业，依法行政，巩固和加强农村基层建设，大力发展小城镇，加强农业基础设施建设，改善生态环境，促进农业产业化、现代化”。同时，精简和规范机构设置，规定市辖区党政工作部门设24个以内，县级市设33个以内，较大的县（原一类县）设31个以内，中等县（原二、三类县)设26个以内，小县（原四类县）设21个以内。

2008年地方政府机构改革规定县政府机构限额由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按14-22个左右掌握。2009年，《广东省市县人民政府机构改革意见》明确提出改革的原则之一就是要分类指导，区别不同层级政府功能特点和不同区域经济社会发展要求，“市辖区政府要重点强化城区管理，加强区内市政、园林等公共设施建设与管理，发展文化、教育、卫生和社会福利事业，抓好人口计生管理，加强基层和社区建设。农业农村工作任务重的市辖区，还要突出抓好城乡统筹、发展现代农业和新农村建设等工作。县（市）政府要重点发展县域特色经济、优势产业；加强制度建设，推进农村改革发展；发展现代农业，提高农村综合生产能力；加快发展公共事业，促进农村社会全面进步”，规定市辖区政府工作部门设18个以内（不含广州、深圳市）；县级市设26个以内，县级市改设的区和较大的县设24个以内，中等县设20个以内，较小的县设16-18个。

（三）相关数据比较。

现行县级分类标准制定距今已近20年，2001年采用广东省统计数据重新计算分类至今也有10余年，县域经济社会发展状况已经有很大的变化，按原标准核定的机构编制数与现实情况严重不相适应。如珠海市斗门区常住人口45万，2009年GDP有165亿元，财政收入10.7亿元，行政编制（含政法专项编制）776名；而广东省面积最小的县——汕头市南澳县，常住人口只有7万，2009年GDP有8亿元，财政收入4815万元，但行政编制（含政法专项编制）756名。对比两地，虽编制数大体相当，但实际承担的管理任务却相差几十倍。又如东莞市长安镇常住人口80万，2009年GDP 208亿元，财政收入12.4亿元，但因其为科级镇建制，行政编制只有89名，行政编制与常住人口比例高达1∶5618。

当前区域发展很不平衡，欠发达地区县比不上发达地区镇的现象很普遍。2008年，广东省GDP超过100亿元的乡镇有28个，但67个县中GDP不到100亿元的县还有47个；财政收入超过2亿元的乡镇有58个，但同时财政收入不到2亿元的县还有37个。一方面是欠发达地区的弱县，基础差、底子薄、发展慢、社会事业欠账多，“责大权小”、“事多财寡”、“人多才少”；另一方面是珠三角地区的经济发达镇，发展迅速，经济总量大、人口规模大、社会事业体量大、城市化水平高、管理任务繁重，“身大衣小”、“脚大鞋小”、“财大权小”，政府管理的重心要求由原来传统的相对单一的对农业的管理转向对现代城镇经济社会文化等事务的综合管理。

二、主要问题

（一）现有权责结构与新的制度环境变化不相适应。

随着市场逐步成为社会资源配置的主要机制、城市化进程的加快，市管县体制的制度环境发生了变化，其弊端和局限性日益突出。

一是经济强县对权力扩张的内在要求强烈。经济强县自身经济社会的迅速发展，市场权力逐渐强大，需要与之相适应的政府权力来推进经济社会更好更快发展。

二是普遍存在市“刮”县、市“卡”县、市“挤”县现象。地级市往往通过截留指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等手段侵占县（市）利益，使中心城市自身发展受益更大。县级财政支配权限小而支出任务重，地方可支配财力不足，市县矛盾突出。

三是现代城镇经济社会管理任务剧增，导致出现大量新的管理执法职能要求，本该由县统管、镇统一履行的管理和执法职能被国家、省、市以派出机构的形式“分割”，导致权责失衡，“权在部门，事在基层”。

（二）现行机构设置和编制配备与管理任务的实际要求不相适应。

一是现行配备标准与实际要求不相适应。现行的县镇机构设置、编制配备虽有分类标准，但已远不适应实际发展需要，且未全面考虑现实中不同地区发展的情况差异，配备标准区别不大。珠三角地区县（市、区）辖经济发达镇按与一般乡镇大体相当的水平设置10个左右的综合性办公室和配备几十名行政编制的情况，已远不能满足实际要求。

二是机构编制管理方式与实际要求不相适应。随着经济社会发展变化，传统的自上而下、核一次管几十年的机构核编制管理方式已难以适应实际需要，亟待创新。

三是政府管理规范化与实际不适应。为解决机构编制方面的突出矛盾，各县（市、区）或经济发达镇政府都自定了一些政策，在机构设置和级别确定、编制核定和人员聘用等方面很不规范。如经济发达镇尽管已高度城市化，但仍维持科级规格的建制，干部的最高级别是科级，晋升空间很小，极大降低了对人才的吸引力。加上行政编制不足，人才引进只能采取聘用合同制，造成编外人数大大超过在编人数，有的地方甚至在二三倍以上，但“同工不同酬”，公务员的工资待遇是雇员的三倍左右，雇员制度与公务员制度不衔接、流通渠道不畅，很难吸引和长期留住人才。

（三）政府职能和管理方式转变滞后与市场经济发展的要求不相适应。

第一，政企分开、政社分开、政府与市场中介组织分开远不到位。在纵向上，上级对下级政府的简政放权未有实质性进展。第二，政府社会管理和公共服务能力不足。面对经济结构的深刻变化、管理对象的根本转变、管理事务的巨幅增加，政府管理方式和手段没有相应调整和变革，对微观经济活动直接干预过多。

三、进一步深化改革的意见建议

（一）修订分类标准，建立动态调整机制。

现行分类标准亟待修订，应借鉴其中的合理成分，剔除或修正已不合时宜的指标，重新抽样测算确定。人口、工农业总产值、财政收入三项指标与1993年的水平已有很大不同。以广东省为例，按现行标准测算，原三、四类县目前相当部分都应归入一类县。即使重新确定分类标准，也要保持相对的稳定性。且修订标准的工作量很大，建议除按修订后的标准重新核定各省县级行政编制总额外，还应建立编制的动态调整机制，如每三年重新核定一次编制，每十年重新调整一次标准，以适应不同地区经济社会发展的客观要求。

（二）理顺府际关系，创新管理体制和运行机制。

一是对经济强县，建议构建“省直管县（市）”扁平化管理体制。将部分经济发达、市场要素集中、对周边市县辐射能量大的县单列出来，构建“省直管县（市）”、“市县分治”的扁平化公共行政体制，减少行政层级，可以重塑地方府际关系，促进区域合作与发展。浙江省已有先行实践，实行“市管县”和“省管县”混合并存的行政体制，将县一级行政权力中最重要的人事权和财政权集中归于省一级政府，减少了管理层次，提高了资源使用效益，使有能力的县发展得更快、更好。

二是对经济发达镇，建议先行先试向城市型管理体制转变。

目前我国以聚集2000人口作为建制镇的设置标准①，这一过低的门槛严重混淆了原本作为城市型行政建制的镇与乡的区别。县域经济的快速发展，城市化进程的加快，导致县域内乡镇的进一步分化，一部分条件较好的经济强镇向小城市方向发展，其经济规模已达到许多县级市、甚至中西部很多地级市的水平，具有巨大的发展潜力。经济强镇对自身城市规划与建设、管理职能、服务水平提出了要求，同时，城区非农产业和事业的高速发展，必然导致社会管理事务的高要求，而一般镇的“适农性”体制特点及其管理模式已经越来越无法适应这种城市性社会管理事务发展的要求，迫切需要革新目前的政区体制，实行新的城市型管理体制。

由于各地情况差异较大，可分类探索不同的改革模式，如对面积较小的经济发达镇，可考虑加以归并，推进“联并升级扁平化改革”。以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区或县级市；对面积较大的经济发达镇，推行“撤镇改区（市）扁平化改革”，将符合条件的镇改为市辖区或县级市建制，打破镇建制的制约。同时，为不增加管理层次，区（市）下不再设街道办，不再保留原有各个镇建制，由区（市）政府各部门直接履行社会管理和公共服务职能；围绕加强基层党组织建设，以强化党组织服务职能为核心，深化社区自治和基层民主。

（三）对不同类型县，建议分类确定政府职能重点和考核体系。

一是探索建立县级分类科学指标体系。研究符合实际要求和当地特色的县级分类指标体系。可借鉴山东省社会主义新农村建设县级分类标准。该省在多方调研论证的基础上，建立了包括人均地方财政收入、城镇化水平、村集体可支配收入等在内的18项指标的新农村建设县级分类指标体系，研究确定了各指标量化标准及权重。以测算形成的各县（市、区）2005年新农村建设综合指数为基准，将全省县（市、区）划分为“强区强县、中等县、欠发达县”三大类②。

二是分类确定县政府职能和考核重点。强县工业化、城市化水平和城乡融合度高，县域统筹能力强，其政府职能重点要以城乡一体化为目标，加大统筹城乡力度，积极推进农村工业向园区集中、人口向县城和中心镇集中、农民居住向农村新社区集中、农地经营向农业大户集中，加快形成“体制统一、资源共享、利益共得”的城乡一体化发展新机制。中等县经济发展较快，以工补农、以城带乡的基础条件较好，其职能重点在于坚持以产业化提升农业、工业化致富农民、城镇化带动农村，大力推进新型工业化、特色城镇化、农业产业化进程，积极推动城市基础设施向农村延伸、城市文明向农村传播、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村拓展。欠发达县经济实力比较弱，要以加强农业农村基础设施建设，改善农民生活生产条件为切入点，大力发展农村生产力，不断拓宽农业增效、农民增收、财政增收渠道，加快培育特色主导产业，改善农村生活环境，加快基础设施建设，强化农村劳动力技能培训，加强农村基层组织建设。