我国政府性基金法律问题探讨*

2013-01-30陈融

政治与法律 2013年1期

陈融

（华东师范大学法律系，上海200062）

我国财政法框架中的政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施和公共事业的发展，向公民、法人和其他社会组织无偿征收的具有专项通途的财政资金。1政府性基金产生于20世纪80年代，是为了应对国家在经济体制改革之初的基础设施落后以及财政资金不足的现实困境而开征的。以财政部公布的2011年全国政府性基金项目目录为例，截至2011年12月31日，2011年按规定程序经国务院或财政部批准向社会征收的全国政府性基金项目有29项，其中，需缴入中央国库的有三峡水库库区基金、南水北调工程基金等10项，缴入地方国库的有地方教育附加、城镇公用事业附加等10项，由中央国库和地方国库分享的有港口建设费、文化事业建设费等9项。

政府性基金的筹集方式多样，是我国一项数额庞大的非税收入，2其使用领域包括了工业、农业、交通、教育、城市建设等众多领域。目前，我国政府性基金的概念和含义不明确，存在以收费名义变相设立政府性基金的现象；越权设立政府性基金问题屡禁不止，加重了社会有关方面的负担；政府性基金征收使用管理不尽规范。3本文将以上述三个方面为切入点探讨政府性基金的法律问题。

一、政府性基金法律属性的厘定及基金项目的分流归位

现有的规范性文件及学者们对于政府性基金的定义都强调了它的三大特点：政府及其所属部门征收、专项用途、财政资金，但其都不足以阐明政府性基金与税收、行政事业性收费之间的区别与联系，导致了政府性基金内涵及外延的模糊。

（一）政府性基金与税、费的区别与联系

税收是国家为实现其公共职能而凭借其政治权力，依法强制、无偿地取得财政收入的一种活动或手段。4狭义层面上的收费，则是指基于受益负担理论，以现实和潜在的对待给付为要件，在政府与公民之间形成的价格关系和债权债务关系，具体而言，一般包括规费和受益费。前者是指政府为社会成员提供了一定的服务或进行了特定的行政管理活动而收取的工本费和手续费，如工本费；后者则是指政府对使用公共设施的社会成员按照一定标准而收取的费用，如高速公路使用费。5税与费都是现代国家重要的财政收入形式，征税和收费是重要的行政行为，但二者有重要区别：其一，税收不具有对特别给付的反给付性质，国家与纳税人之间不存在交换关系，纳税人交税的多少与其可能消耗的公共物品数量无直接对等关系，在特定时空内，征税是无偿的。公共收费的有偿性则表现为受益与支出的对应，缴费人通过交费得到政府的某种服务、资源或资格。其二，税收是提供公共产品的主要资金来源，费则是对国家提供的受益范围确定、受益水平差异明显的准公共物品的成本补偿。其三，税收强调量能课税原则，收费则遵循受益负担原则。其四，税收相对稳定，必须基于法律才能征收,即税收法定主义。在我国，费的收取相对灵活，政府及其相关部门根据实际情况变更费的项目和标准。此外，二者在征收主体、使用范围等方面也有差异。

通常意义上说，基金就是具有特定目的和用途的资金。政府和事业单位只要按照法律规定和出资者的意愿把资金用在指定用途上，就形成了基金。政府性基金与税的共同性是其具有的资金财政性、征收的强制性和无偿性。二者之间的最大区别在其用途上，税收用来满足一般公共产品需要，而政府性基金是为确保专项事业或特定产业的发展。不过，政府性基金也不使缴费人直接受益，所以其具有“准税收”性质。我国近年来推行的“费改税”，主要是将政府性基金改变为特定目的税。例如，燃油税是以养路费等公路收费为基础的，车辆购置费被改为车辆购置税。所以，政府性基金与税并非不可能相互转化。

政府性基金与行政收费的内在沟通性很强，都属于政府的非税收收入。在很长一段时间内，政府性基金也被作为广义的收费来对待，二者在适用中存在交叉领域。但政府性基金与行政事业性收费有以下不同：其一，前者不与被征收主体发生直接管理或服务关系，后者与提供具体服务或形式管理职责相联系；其二，前者是无偿、强制的，后者是对准公共物品的成本补偿；其三，前者收入来源和形式多样，后者只来源于被管理和被服务的对象；其四，前者数额较大，严格实行专款专用，后者数额相对较小，用于相关管理和服务；其五，前者具有政府支持重大项目建设的特别目的，后者并无此种特别目的性。6

（二）对政府性基金项目的分流归位

现代国家的财政收入,除了税收外，一般还包括以下形式：（1）来自公有土地、矿产、河流、股权等公有财产的收入；（2）来自公营企业的盈利收入；（3）规费，如公共部门为当事人提供特定服务而收取的手续费、工本费等；（4）公共设施使用费，如公路使用费；（5）特别课征，即公共部门根据新建设施受益区域内的受益者的受益程度征收的工程费用；（6）特许权费，即公共部门给个人获得从事某种行为的特别权利而收取的费用；（7）罚没收入；（8）捐赠收入。我国特有的政府性基金不能简单归属于上述某一种类型。该项财政收入在名称上“五花八门”，有的叫基金，有的叫费，有的叫资金，还有的叫附加。笔者认为，正是政府性基金法律属性的模糊和宽泛，导致了政府性基金规模的扩张以及征收的随意。

根据经济学理论，公共产品是指政府向公众提供的各种服务的总称。7它在消费上具有非排他性和非竞争性，应由政府提供，并以税收来补偿政府的支出成本。私人产品具有较强的竞争性和排他性，应由市场来有效供给。而准公共物品兼具公共产品和私人产品的属性，即非竞争性和一定的排他性。提高准公共物品的分配效率和实现社会福利最大化，常常成为政府除税收以外的各种收费的理论根据。那么，经济学中的产品理论也可以成为我们考察各类政府性基金收费项目的合理性及必要性的参考。同时，须结合该项目是否越权设立等具体情况，对政府性基金这一特殊的财政收入种类进行清理，或取消，或保留，或归并，或上升为税。笔者认为，这是解决前述政府性基金法律规制问题的起点性工作。

剔除那些已经超过征收期限和其他违法征收的基金项目之后，对政府性基金进行分流归位的主要标准是基金用途与征收基础。例如，如果某项政府性基金被用于教育、环保等纯公共物品领域，它就应该被转化为税收。如果某项基金是基于对特定公共物品的使用，它应该被视为公有财产使用费。政府性基金只限于国家为支持特定公用事业发展而征收的具有专门用途的财政资金，在内涵上类似于域外的特别课征（如德国、我国台湾地区的“特别公课”）。按照这样的思路，我国目前各级政府部门征收的政府性基金项目因其征收基础和基金用途的不同，可分解为政府性基金（特别课征）类、附加税类、资源税类、环境税类、使用费类、公有财产收入类、公营企业收入类、捐赠收入类和规费等类型。8比如，三峡水库库区基金可保留为政府性基金（特别课征），民航发展基金可归为使用费，散装水泥专项资金可归为环境税，国有土地使用权出让金可归为公有财产收入，彩票公益金可归为捐赠收入，而地方教育附加等可归为附加税类。尤其重要的是，在对政府性基金进行分流归位的过程中，须按照“正税清费”原则，清理到期的基金项目，结合资源税改革，依法从严审批设立新的基金项目，严格控制基金规模。这不仅是为了减少社会主体的财政负担、促进社会和谐，也是为了优化国家的财政收入构成。在社会资源和经济发展水平特定的情况下，过多的非税收入必然侵蚀国家税基。我国《企业所得税法》也规定，企业缴纳的行政事业性收费和政府性基金不属于征税范围的收入。以税收作为主体地位的财政来源，是市场经济及法治发达国家的通例，也是我国财政收入结构的发展方向。

二、关于政府性基金的设定与审批权限

我国的政府性基金产生于经济体制改革之初，它对于缓解当时加工制造业迅猛发展带来的能源短缺、基础设施落后以及财力不足确有历史贡献。直到现在，由于我国经济发展的特殊性，政府性基金还是不可能整体退出历史舞台，它甚至是很多地方政府运作的重要资金来源。9所以，在对政府性基金分流归位的前提下，研究政府性基金的法律规制仍有重大意义，其中的关键问题，就是政府性基金的设定权限与审批问题。

（一）对现行行政审批机制的评析

我国政府性基金实行中央一级审批制度，遵循统一领导、分级管理的原则。《政府性基金管理暂行办法》关于申请和审批的权限和程序的分类如下：（1）国务院所属部门、地方各级人民政府及其所属部门申请附加在税收、价格上征收，或者按销售（营业）收入、固定资产原值等的一定比例征收的政府性基金项目，由国务院所属部门或者省级政府提出书面申请，经财政部会同有关部门审核后，报国务院批准；（2）国务院所属部门申请征收上述第一类以外的政府性基金，应当向财政部提出书面申请，由财政部审批；（3）地方各级人民政府及其所属部门申请征收上述第一类以外的政府性基金项目，应当提出书面申请，经省级政府财政部门审核后，由省级政府财政部门或者省级政府报财政部审批。另外，地方各级人民政府无权批准设立或征收政府性基金，也不得以行政事业性收费的名义变相批准设立基金项目。可见，在目前的制度框架下，各级财政部门是政府性基金管理的职能部门，财政部负责制定全国政府性基金的征收、使用、管理政策和制度，审批、管理和监管全国政府性基金，编制中央政府性基金预决算草案。实践证明，将政府性基金的设立或审批权完全赋予国务院及财政部的行政主导模式，导致了不少问题。

其一，规制依据体系中的法律缺位。《政府性基金管理暂行办法》规定，国务院所属部门（含直属机构）、地方各级人民政府及其所属部门申请征收政府性基金，必须以法律、行政法规和中共中央、国务院文件为依据。这样的规定放宽了政府性基金征收依据的法定化要求。笔者以“政府性基金”为标题关键词在法律法规数据库进行检索，检索结果43条，其效力层级全部显示为部门规章和规范性文件。10如《财政部关于清理整顿各种政府性基金的通知》（财规[2000]16号），《关于将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理的通知》（财预[2000]127号），《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》（财综字[2000]22号），《财政部、中国人民银行关于将部分政府性基金纳入预算管理的通知》（财预[2002]359号）等。规范依据的法律层级低，导致相关机制的稳定性较差、随意性较强，削弱了财税法应有的民意性和权威性。

其二，行政部门“自利性”导致政府性基金规模的膨胀。由于审批权不受代表人民意志的权力机关的控制，项目审批难免成为行政部门为了部门利益的“自我授权”，最终导致政府财政收入权的无限扩张。据不完全统计，1990年之前，全国各种政府性基金在最多时接近500项，其中只有40多项是经国务院或财政部批准的。从1990年开始，国家才把基金审批权集中到财政部。11尽管如此，到1996年，地方各级政府越权设立基金项目925个，私设收费项目2569个。而当年的收费和基金收入总额超过4000亿元，相当于当年财政总收入的50%，比美国（7%）、德国（8.1%）等市场经济国家高出40多个百分点。12虽经多次压缩，国家在2009年、2010年、2011年这三年中的全国政府性基金收入仍分别高达18335.04亿元、35781.94亿元和41359.63亿元，占当年全国财政收入的比重分别高达26.8%、43.1%和39.9%。在国家财力薄弱的改革开放初期，依靠非税收收入来加强基础设施建设尚可理解，随着国家财政收入近年来的迅速增长以及市场经济体制的普及，政府性基金项目的合理性及其规模亟需深刻反思。

其三，民意对政府性基金的参与及认同不足。政府性基金在设定权限上脱离了最高国家权力机关的约束，相当程度排斥了公众的参与，使政府性基金失去民意支持，降低了政府公信力。以机场管理建设费为例，它在1992年首次设立，先后在2002年、2006年、2007年和2010年四次延期，再到2012年4月由财政部宣布为民航发展基金，整个过程都是由财政部和民航总局在主导，其间没有受到人民代表大会的约束，也没有给予公众发表意见的机会。二十年来，人们对这种财政负担的质疑从未停止。早有全国人大代表称机场建设费是“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起反对声音最多的不合理收费，与广大人民的利益相悖”。13而机场建设费向民航发展基金的“华丽转身”，也被批评为“换汤不换药”。人们从多角度对其发起质疑。14

（二）基于域外经验的完善建议

1.域外关于非税收入项目设定的法制经验

美国政府对非税收入变动，必须通过议会或其政策影响范围内的全民公决来决定。政府在新设项目或对既有项目进行修改之前，首先对全体民众公示，对相关影响人详细说明征收原因、标准、未来的公共受益和可能产生的不利影响。如果未经听证程序，或未能在听证中取得公众的支持，政府不得新增项目或修改原项目。在以挪威为代表的北欧国家，不同层级政府的非税收入由各级政府管理，但对非税收入项目的设立，必须有同级议会的批准方可实施。在德国，议会对关系民生的财政收入管理严格，议会掌管着非税收入的设立和标准，没有议会许可，任何政府部门不得设立收费项目。日本对于各级非税收入项目的确立，分别由国会及各级政府决定。凡是影响全国的非税收入项目的确立和标准，都必须由国会负责。15域外发达国家对于非税收入管理的重要经验是：（1）信息公开，保证公民对于未来财政负担的知情权；（2）实施听证程序，保证民众对于财政决策的参与权；（3）确保议会对于项目设立的掌控，防止收费项目的肆意扩张；（4）以议会的立法作为政府实施非税收入项目的依据，保障公民的财产权不受公权力的侵犯。

2.以法律作为政府性基金项目的设定依据

国家财政的起点是公民对国家的财产让渡，而财产权无疑是基本人权，所以对私有财产权的保护是公共财政的宪法背景。也就是说，以对私有财产权的保障作为对政府财政收入权的控制，是宪政的内在要求在财政法上的体现。16以德国为例，尽管非税的收费占德国公共财政收入的比重很低，但是，与德国《基本法》“财政制度”专章确立的德国三级财政体制的基本框架相适应，德国在联邦、州和地区三个层次都有关于收费的立法。如德国联邦的《行政费用法》规定了收费的基本原则，各州有关于收费和开支的收费专门法，地区也制定关于为提供公共设施而收费的专门法。17

从行政法角度来看，政府收取政府性基金的行为属于行政征收，这种依职权的行政行为容易侵害相对人的合法权益，若运用不当，将产生较大负面效应。《立法法》第8条规定了只能以法律来规制的情形，其中包括：对非国有财产的征收（第6项），基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度（第8项）。此两项内容基本确立了将政府性基金的设定权限集中到人民代表大会常委会的法定原则。在中国的现实背景下，以法律确认征收项目，将突出国家权力机关在项目审批上的监控权，体现公民对于自身财产权的维护和对制度构建的参与，由此方可遏制地方政府为扩大财源而导致基金规模膨胀的非正常现象。

三、关于政府性基金在征收及管理中的法律问题

(一)现有制度缺陷及实践问题

1.征收主体多，征收标准不一

根据《政府性基金管理暂行办法》第22条，政府性基金按照规定实行国库集中收缴制度，各级财政部门可以自行征收政府性基金，也可以委托其他机构代征，其代征费用由同级财政部门通过预算予以安排。基于上述规定，实践中绝大部分基金都是财政部门委托城建、国土、农业、公交、社保等相关职能部门代收。以价格调节基金为例，有的授权地方税务部门和价格部门征收，有的地方由归口管理单位直接征收。代收导致了代收部门未将代征的基金集中实行财政专户管理，而是先通过其开设在商业银行的账户再转交财政部门的情况，进而造成政府性基金的挪用与流失。征管主体多元，还导致各地征收标准不一。以价格调节基金为例，湖南省按纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税三税的1%计征，河南省按照原煤20元/吨、洗选煤30元/吨、焦煤35元/吨的标准向煤炭企业征收。18基金的专款专用，进一步增大了财政部门的监管难度，影响政府对财力的统筹。还有的地方政府为了招商引资，擅自减免政府性基金，造成基金没有足额征收。

2.预算管理的缺陷

按照资金管理的方式，国家的财政收入可分为预算内资金和预算外资金。后者是指不纳入预算管理但用于满足政府履行其职能需要的财政资金。预算外资金常常成为非税收入的主要表现形式。作为一种重要的非税收入，政府性基金是逐渐纳入预算管理的。财政部发布的《政府性基金预算管理办法》规定从1996年起，将铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。截至2009年，纳入政府性基金预算管理的基金共43项。按收入来源划分，向社会征收的基金31项，其他收入来源的基金12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。19政府性基金预算编制与管理的法律规定尚不系统，导致政府性基金预算本身的科学合理性亟待提升。第一，预算编制不够细化，基本沿用基数加增长、列收列支的粗放方法，难以科学准确地反映政府性基金的收支状况以及支出结构和方向。第二，财政部门缺乏健全的数据库基础，无法对基金收支状况做科学、准确的预测，预算安排随意性大，由此导致政府性基金预算执行的可操作性不强。以2010年中央和地方预算执行情况为例，当年中央政府性基金收入3175.57亿元，完成预算的124.3%。地方政府性基金本级收入32606.37亿元，完成预算的201.9%。地方政府性基金支出30298.59亿元，完成预算的175%。20第三，政府性基金预算与公共财政一般预算之间的协调和衔接不够，没有形成完整的预算体系，政府性基金没有对公共预算进行有效的支持和互补，反而侵占公共财政的一般预算用于基金项目建设和基金职管部门的运转。21

3.基金使用环节的问题。

目前，政府性基金在使用环节方面法律规制不完备，问题较多。第一，基金节余较大，使用效率不高。政府性基金收入近年增长迅速，预算编制的收支预测不够准确，支出预算的执行效果不佳，造成基金的资金沉淀。第二，收支分离只是形式上的倡导，并未在实质意义上实行“收支脱钩”，执收部门仍把基金收入作为部门利益，维持着“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的格局。22第三，在支出环节，财政部门并未在支出前做审查，仅根据使用部门的请求拨付。据审计署公告显示，财政部批复给使用部门的政府性基金数额常常远远高于实际使用金额。第四，根据笔者实际调查，财政部门在商业银行开设的基金收入专户中的资金余额巨大，财政部门并未将此项资金及时划缴国库统一管理，而是暂存在专户中不定期划拨。大量的财政资金长期处于国库之外，影响了财政资金的效用。

（二）法律对策及建议

1.完善政府性基金预算法制

“预算完全性原则”是法治国家的基本要求。将政府性基金全部纳入预算，彻底消除财政收入游离于预算之外，在预算中更加全面地反映基金收支总量、结构和管理活动，是提高政府性基金管理法制化水平的首要保障。《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》对此已有回应，其第4条规定：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接。”不过，该审议稿对于政府公共预算以外的其他三类预算的编制程序和标准都规定得不够充分。

笔者认为，政府性基金的预算亟需从以下方面加以完善。第一，提高预算编制的科学性和精细化水平，在遵循“以收定支、专款专用”原则的同时，注意政府性基金预算与政府公共预算的衔接，切实提高政府性基金的使用效益，使其形成对公共财政一般预算的补充，缓解地方财政一般预算的压力。第二，强化权力机关的预算审批职责。在目前的实践中，人民代表大会只能对预算草案行使同意与否的审批权。鉴于政府性基金预算的科学性和准确性不足的问题，首先要赋予人大对预算草案的修正调整权，将权力机关的预算管理职责落到实处，对不合理的预算开支在源头加以控制。同时建议预算法规定预算审批通过的标准，比如，以全体人大代表过半数通过方为有效。与此同时，预算法还应规定预算未获通过的补救措施和编制主体的法律责任。

2.完善财政监督制度

此处的财政监督，专指国家权力机关、财政机关、审计机关对于财政预算执行单位的财政使用活动所进行的监督。上文所阐述的各级人民代表大会及其常务委员会行使的预算管理职权，就是权力机关行使财政监督的重要内容。所以，本部分重点阐述我国财政机关及审计机关的财政监督机制。在我国，财政行政部门不仅是财政管理机关也是政府内部的财政监督机关，其实施监督的主体是财政机关内设的财政监督机构，如我国财政部内设的财政监督监察局，在各省、自治区、直辖市和单列市派驻的财政监察专员办事处。财政专员可对包括政府性基金在内的中央非税收入实施就地监督管理，其方式包括：就地征收、就地监缴、专项检查。审计机关是当今世界各国普遍设立的、专业性的财政监督机构。根据我国《宪法》第91条，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财政收支，进行审计监督。2006年通过的《审计法修正案》对我国审计制度做了更为详细的规定。纵观宪法及法律的规定，我国现行的审计机构隶属于行政首脑，不符合国际通行的“审计独立”原则。这种模式没有反映出政府在财政上受托于代议制机关，最终受托于人民的财政宪法关系。这种监督模式仍然强调行政机关内部自上而下的监督，缺乏外部监督的强制性效力，有悖于我国人民代表大会制度的民主精神，也不利于各级人大及时、准确、完整地掌握政府财政状况。23

只要解决了对政府性基金项目的分流，前述政府性基金征收主体多元、征收标准不一、使用效率不高等问题就迎刃而解了。凡是被上升为税的项目，自然由税务机关征收，受税法规制。被分解为收费的项目，由主管行政机关征收。而保留的政府性基金项目，就由财政部门直接征收。当然，不论是在上述问题解决之前还是之后，我国财政机关的财政监督制度都需构建财政运行全过程的动态监管机制，加强事前监督和事中监控。在政府性基金的财政监督制度中，尤其需要解决目前政府部门财权分散、财务开支未统一的状况；要进一步降低预算执行单位对资金的支配权，推进国库集中支付制度；财政部门应在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映预算管理的财政收支活动，取消各类过渡性账户；财政收入应直接缴入国库，并根据不同的支付主体，对不同的财政支出类型分别实行财政直接支付和财政授权支付，遏制实践中支出随意的状况。

我国现行财政监督体制存在的另一问题是多头监管格局的困扰。立法监督、财政部门监督和审计监督，缺乏专业分工和协调互补，各监管部门存在争夺部门利益的倾向，在检查计划上不能相互衔接，信息不能共享，增加了监督成本，降低了监督效果。尤其突出的是，财政机关和审计机关都属于行政职能部门，二者在财政监督上的职能分工从未得到明确规定。所以，如何强化审计机关的专门监督职能以及财政部门的财政管理职能，是未来探索财政监督制度的重点之一。

3.完善财政信息披露法律制度

公开透明运行是现代财政运行的基本要求。海外国家政府不仅通过各种媒介时时向公众发布非税收入项目的设立、变更和终止信息，还常常以听证形式听取公众的意见。实践调查表明，我国公众对于政府性基金知之甚少，大多只是被动而盲目地支付。加之政府性基金实行封闭运行，相关信息不向社会公布，所以公众对其实施监督有一定难度，也纵容了政府性基金在征收和使用中的不规范。例如，根据财政部、民航局公布的财务数据以及几次全国“两会”期间相关代表提出的议案中的数据，可初步得出20年来民航机场建设费的总收入将近1000亿元。但财政部和民航总局从没有公布过关于机场建设费的使用情况。24遗憾的是，新的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》也没有规定资金的信息披露制度，只是笼统地说“财政部、民航总局负责对民航发展基金的征收、使用和管理情况进行监督检查”。鉴于公众对于政府性基金信息的匮乏，建议电视、报纸、网络等媒体加强对政府性基金等非税收入的报道，政府也应向公众免费提供相关信息，并落实听证制度，以此保证公民对于非税收入管理的知情权、参与权和监督权。

4.完善法律责任追究和法律救济制度

法律是规定权利与义务的社会规范，当权利被侵犯、义务被违反时，自然导致法律责任的追究和法律救济的实施。而我国财税法在责任制度方面的缺失尤为严重，对各种财税违法行为并未规定相应的消极法律后果，这使得财税法律规范的义务性规范、强制性规范和禁止性规范并未产生真正的拘束力。同时，对于如何追究财税法律责任以及责任的形式，现有财税法律规范也未涉及。责任规范的缺位降低了财税法律规范的刚性和强制性，不利于财税法律规范控权功能的发挥。25就政府性基金的法律规制而言，至少应当从以下几方面加强责任追究和法律救济机制。

第一，强化对预算执行的法律责任追究。鉴于目前政府性基金预算执行力度差的问题，建议严格控制预算调整，强化预算的法律效力，明确财政预算的违法责任。从财政法治的角度而言，凡是违反财政预算者，除了依据刑法应当承担刑事责任、依据行政法应当承担行政责任者外，还需要借助人大的任免权机制追究相关官员的政治责任，以维护财政预算的法定性和权威性。26但目前的立法尚无关于违反财政预算的责任追究方式的规定。

第二，加强针对审计结果的责任追究。每年的审计结果公告都暴露出诸多财政违法行为，包括政府性基金的违法收支等，例如，中国民用航空局2011年度的审计结果显示，其所属空管局滞留民航政府性基金3618.38万元。27虽然2006年的《审计法修正案》赋予了审计机关“责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令退还违法所得”等权限，但这些都不是最终的法律责任承担方式。只有明确财政违法主体应当承担的刑事责任、行政责任和政治责任，才能确保审计的权威和目的的实现。

第三，强化公众的监督权和法律救济渠道。以公众为主体的社会监督是法律监督的重要环节。具体到政府性基金的法律规制，从项目设立到资金的收支等信息都应该公开，以保障公民参政权和法律监督权的有效行使，保护行政相对人的程序权利。同时，在行政信息公开的前提下，完善公众基于违法征收的救济渠道。根据我国《行政复议法》，对于行政机关违法要求行政相对人履行义务的行为，包括一些政府部门和地方政府乱收费、乱摊派的行为，行政相对人有权申请行政复议。同时，行政相对人还可一并向行政复议机关提出对该具体行政行为所依据的规定的审查申请，包括对国务院部门的规定以及县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定的审查申请。《行政复议法》的上述规定，为公众对政府性基金实施法律监督开辟了新的渠道，但它在实践中的运用频率和实效还有待提高。另外，鉴于政府性基金被变相设立、越权设立、超期征收等现象，行政赔偿的请求方式有待完善，以期使公众能基于违法征收而更大程度地获得行政赔偿。

注：

1见《政府性基金管理暂行办法》（2011年1月1日施行）第2条。《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》（财综字[2000]22号）将政府性基金规定为“各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费”。

2根据财政部发布的《关于政府非税收收入管理的通知》（财政[2004]53号），我国的政府非税收收入包括行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、彩票公益金、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息等。

3《财政部就〈政府性基金管理暂行办法〉答记者问》,ht tp://money.163.com/10/0926/18/6HHC4P0100252G50.html，2012年8月2日访问。

4张守文：《税法学》，法律出版社2011年版，第6页。

5、23、26刘剑文主编：《财政法学》，北京大学出版社2009年版，第163页，第341页，第325-326页。

6徐孟洲等：《财税法律制度的改革与完善》，法律出版社2009年版，第269-270页。

7参见李琮主编：《世界经济学大辞典》，经济科学出版社2000年版，第233页。

8朱柏铭：《厘定“政府性基金”的性质》，《行政事业资产与财务》2012年第2期。

9以2011年为例，地方本级财政收入52433.86亿元,占全国公共财政收入总量的50.5%,而同年地方政府性基金本级收入38233.7亿元,占到全国政府性基金收入的92.4%。ht tp://business.sohu.com/20120506/n342470993.shtml，2012年11月9日访问。

10 ht tp://shlx.chinalawinfo.com/newlaw2002/chl/index.asp，2012年9月1日访问。

11王为民：《我国政府性基金及附加收入规范管理研究》，《改革与战略》2007年第12期。

12参见江利红：《论行政收费范围的界定》，《法学》2012年第7期。

13陈华伟提交给第十一届全国人民代表大会第五次会议的提案《关于在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费项目的建议》，ht tp://news.carnoc.com/list/216/216463.htm，2012年8月1日访问。

14参见杨婷：《民航发展基金：转正还是转身？》，《国企》2012年第5期；赵发中：《机场建设费变身，民航发展基金再遭质疑》，《中国商报》2012年4月27日第3版；乔新生：《不合逻辑的民航发展基金》，《深圳特区报》2012年4月18日A02版。

15关睿：《海外非税收入管理概况及启示》，《内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。

16、25刘剑文：《重塑半壁财产法：财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第20-21页，第96页。

17史莉莉：《德国公共收费的概况、立法和启示》，《政治与法律》2012年第8期。

18《揭开政府性基金的神秘面纱》，ht tp://news.xinhuanet.com/comments/2012-05/23/c_112016473.htm，，2012年11月3日访问。

19中华人民共和国财政部：《政府性基金预算编制情况》ht tp://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201005/t20100511_291390.html，2012年11月11日访问。

20《第十一届全国人民代表大会第四次会议关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算的决议》（2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议通过）。

21赵君：《浅议我国地方政府性基金管理存在的问题及完善建议》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150，2012年8月12日访问。