推进综合交通枢纽投资审批制度改革

● 宿凤鸣

（作者系国家发展和改革委员会综合运输研究所助理研究员）

近年来，社会各方面要求改革综合交通枢纽领域投资管理体制的呼声很高。进一步改革要以投资审批制度改革为突破口，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥中央和地方的积极性。

一、综合交通枢纽投资审批存在的主要问题

现行交通枢纽相关项目审批程序对政府投资起到了一定的规范作用，促进了交通枢纽的科学发展，但同时也存在着一些需要解决的问题。

第一，相关部门分别负责不同运输方式场站枢纽的审批，缺乏衔接统筹。目前，综合交通枢纽越来越多，其构成要素的涵盖面广，涉及交通运输部、铁路局、民航局以及城乡建设部等多个行业主管部门。但长期以来，我国的公路、水运、铁路和航空的枢纽规划建设审批多是由各个部门独立进行，一般以一种方式为主导，在每一类的规划和建设管理中适当考虑其他交通方式的需求。铁路运输枢纽与铁路线路作为一个整体归原铁道部统一规划、建设与经营；公路运输枢纽和港口主要由交通运输部负责规划和建设监督，以企业为主建设、运营；机场主要由民航局负责规划和建设；城市公交枢纽由交通主管部门负责建设管理；城市轨道交通枢纽建设归城建部门。虽然近些年来民航局、铁路局先后调整为交通运输部管理的国家局，相关职能也进行了整合，但这种分头审批的状况并未改变。由于不同管理主体的发展目标和代表的利益不同，在进行综合交通枢纽建设时，这种分方式规划、审批、建设的模式缺乏统一性，分别按照各自的运输生产要求分头规划、独立建设、自成体系，导致条块分割、重复建设甚至互相冲突。

第二，审批权集中在上级行业部门，城市政府发言权小。交通枢纽是城市基础设施的组成部分，对交通枢纽规划、建设与管理，城市政府有发言权。但是按照现行审批体制，各种运输方式的行业主管部门居于主导地位，城市政府的意志很难有体现。交通枢纽站场在城市中的具体位置及布局对城市的整体发展具有直接影响，配套的交通设施也由城市提供。城市政府在交通枢纽审批中的发言权小，不利于从城市整体系统角度统筹，这对于集约节约利用土地，更好地促进集疏运体系与城市交通衔接，实现交通运输与城市社会经济协调发展，相当不利。在综合交通枢纽场站建设时，与城市政府比较而言，主管部门考虑其它方式和行业的问题较少，不利于综合交通枢纽的发展。

第三，审批程序复杂，影响决策效率。通过审批的枢纽规划中包含的单独场站项目还需要经过新的审批。在各地的综合交通运输规划、综合交通枢纽规划中都有很多具体的枢纽场站项目，而这些枢纽场站投资仍需经过审批。交通枢纽项目审批（核准）程序复杂，涉及的相关部门和单位多，包括政府投资主管部门和环境保护、国土资源、城市规划及相关行业等主管部门，还涉及金融、咨询等机构。综合交通枢纽规划审批涉及的部门更多，相关的审批程序更为复杂。虽然有些程序是必要的，但过多的审批环节也容易错过最佳时间“窗口”。有的审批还设置过多前置条件，有的是变相收费。

二、相关理论

综合交通枢纽规划建设的管理涉及政府、市场、公民社会等主体，其中，政府又包括上级政府、行业主管部门和下级地方人民政府；市场主体包括国有、民营等不同所有制企业。深化综合交通枢纽投资行政审批制度改革，要正确处理不同主体之间关系，发挥好各自作用。公共产品层次性理论、公共选择理论和委托—代理等相关理论，可以为确定政策基点、把握政策取向提供一些借鉴。

公共产品层次性理论。包括枢纽场站在内的交通基础设施的属性不同，按有无收费机制，可分为非经营性、准经营性和经营性项目。相应地，这些项目从属性上可分为公共产品、准公共产品等。公共产品具有一定的非竞争性、外部经济效益、自然垄断的属性、巨大的沉没成本和所提供服务的不可分割性。同时，公共产品又具有层次性。有观点认为，公共产品可分为全国性公共产品（National Public Goods）和地方公共产品（Local Public Goods）两大类；有观点认为公共产品按受益范围或效用溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。

公共选择理论。公共选择理论认为在进行政府投资决策时，应高度重视市场经济条件下政府投资、干预的限度，合理确定政府投资的范围和内容，在公共部门投资中引入竞争机制。

委托—代理理论。委托—代理理论认为中央政府与地方政府之间呈现出委托—代理关系。地方政府与中央政府之间的目标应是一致的，但地方政府更倾向于追求地方利益最大化，同时又由于地方政府的信息优势，容易导致中央政府与地方政府的投资行为在目标上出现偏差。政府中包括投资决策部门、财政部门、职能部门等，在政府投资中，除了中央与地方关系外，还包括横向与纵向多层次的委托代理关系。

三、未来政策基点和取向

（一）政策基点

1. 在政府主导下充分发挥市场配置资源的基础性作用。枢纽场站具有一定的公共产品特性。不同的枢纽场站的收费机制不同，客运场站通常难以收费，货运场站的收费机制则比较完善。不同的枢纽场站，技术等级、服务功能和使用强度的不同，其经济属性也会发生相应变化。

交通枢纽作为准公益产品，政府投资的合理范围应由公共财政支出边界确定。公共选择理论，倡导由政府、市场和公众对政府投资进行协调管理，由政府和市场共同提供公共产品，交通枢纽也不例外，应以投资效率为目标选用投资方式，由政府和市场共同提供。

2. 合理划分中央与地方的权责范围。中央和地方权责要进行合理划分，相应地在投资领域也要进行有效、合理的分工。中央政府、州（省）政府及地方政府对交通基础设施都有责任。

按照公共产品层次性理论，全国性公共产品应由中央政府来提供；准全国性公共产品由于需要协调区域之间的利益和分工合作，因此由上一级政府直至中央政府统一提供，或者由某一地方政府提供，但由上一级政府直至中央政府提供某种补贴；区域性公共产品由地方政府负责提供。交通枢纽场站也具有层次性，因其服务辐射范围不同，可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。全国性公共产品和准全国性公共产品的交通枢纽由中央政府负责审批，区域性公共产品的交通枢纽由地方政府负责审批。

根据委托—代理理论，与地方政府相比，中央政府处于相对信息劣势位置，同时，由于地方政府追求利益最大化，需要进行有效的制度安排，明确中央政府和地方政府的权利、义务和职责等，并由中央政府对地方政府进行监督、激励，以实现国家利益的最大化。因此，中央应对地方政府的审批进行监督。

（二）政策取向

1. 符合项目属性要求。根据项目属性，一般分为公益性项目、准公益性项目和经营性项目三类，不同属性的项目应实行不同的投融资和运行管理方式，从而决定了投资审批制度也应有所区别。枢纽场站基本属于准公益性项目，一方面，它是交通基础设施的重要组成部分，具有较大的外部正效益，具有一定的公益性；同时它也具有经营性，有明确的直接受益者和可以量化的使用价值，存在一定的排他性。客运枢纽公益性更强，而货运枢纽的经营性更强。同时，枢纽场站初期投资规模大，回收周期长，投资回报率低，需要政府与市场共同完成，且各自在不同类型枢纽场站规划建设中发挥不同作用。根据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。以政府为投资主体的枢纽场站，应由政府进行投资决策，履行相应的审批程序；以企业为投资主体的枢纽场站，应在符合法律法规和政府规划的前提下，切实落实企业投资决策自主权。也可以由政府和市场主体合作，根据枢纽场站属性，确定投资比例和发挥作用的权重。

2. 适应枢纽发展趋势。枢纽场站建设的发展趋势是：从以单种运输方式为主向多种运输方式协调组合转变，从平面布局向立体化转变，从以运输功能为主向综合开发转变。投资决策管理的理念和方式，也要主动适应这种发展趋势，逐步改变目前由行业主管部门分散决策的方式，建立由宏观协调部门统一规划、统一审批的模式，以利于提高综合交通枢纽场站的组合效益。集中决策可以降低管理成本、提高决策效率、节约行政资源，并有效降低项目单位的前期费用。

3. 提升决策效率。交通运输体系要实现适度超前发展，交通枢纽尤其不能滞后。因此，要着力解决交通枢纽建设投资决策管理中影响效率的体制机制问题，避免错过枢纽建设的最佳时间“窗口”。枢纽建设投资决策，涉及诸多部门和环节，涉及不同层级政府，需要对现行审批程序进行梳理，在确保决策科学民主的前提下，建立跨部门以至跨层级协调联动机制，再造业务流程，缩短审批时限，提升决策效率。

四、政策建议

一是建议将综合交通枢纽总体规划纳入城市总体规划进行审批。综合交通枢纽总体规划由所在城市人民政府组织编制，建议纳入城市总体规划进行审批，或修改城市总体规划时进行审批。

二是具体枢纽场站的规划，建议根据属性、规模等因素确定审批主体。对已纳入综合交通枢纽总体规划的枢纽场站项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目外，建议由地方政府进行审批、核准或者备案。市场主导的场站项目，采取核准或备案方式；政府主导的场站项目，必须履行审批程序。

三是建议建立联合审批机制。发展改革部门负责牵头组织协调交通运输、铁道、民航、城建、国土、环保等相关部门，进行联合审批，并形成常态机制，以利于枢纽与衔接系统、枢纽与周边土地开发、各种运输方式的协调发展。对重点建设项目，应在合法合规的前提下，提供绿色通道，进行快速审批。基础审批要件实行多部门共享，总体审批时限不得超过单个审批事项最长时限，其中政府投资项目在审批同时，应经过同级财政部门审查。