新加坡宗教事务的法律治理*

冯玉军

(中国人民大学法学院，北京 100872)

新加坡宗教事务的法律治理*

冯玉军

(中国人民大学法学院，北京 100872)

新加坡是东西方文明的交汇之地，妥善处理不同种族、宗教之间的关系至关重要。在对本国多元宗教、多元民族的基本国情充分认知的基础上，新加坡政府采取了务实的宗教政策。通过宪法和宗教自由法确立了政教分离、宗教自由和平等保护原则，制定了维护宗教和谐法，实现了宗教间的和谐与容忍，为世界各国宗教事务的法律治理树立了典范。

新加坡 政教分离 维护宗教和谐法 法律治理经验

一、新加坡宗教事务概况

新加坡是全世界绝无仅有的东西方文明汇聚之地，也是一个典型的移民国家，其国民主要是由过去一百多年来自东亚、南亚、欧洲等地移民的后裔组成。不同的民族带来了不同的语言、文化、生活方式，自然也就带来不同的宗教信仰与实践。

一般人很难想象，在新加坡这样一个蕞尔小岛上竟然汇集着世界上绝大多数宗教。世界三大宗教的佛教、伊斯兰教、基督教(天主教、基督新教)，以及道教、印度教、锡克教、巴哈伊等宗教都能在这里找到踪影，各宗教教派都有稳定的市场空间。根据2000年新加坡人口普查统计，在全国15岁以上的249万人中，共有207万人即83.1%的人口信仰佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教、印度教、锡克教等宗教。这其中，基督新教、天主教信徒为36万，占总数的14.6%；佛教信徒106万，占总数的42.5%；道教信徒约21万，占总数的8.5%；穆斯林37万，占总数的14.9%；印度教信徒9万多，占总数的4%；其他宗教信徒1万多人，占总数的0.6%。①[1]P58在这样一个近乎全民信教的国家，按信仰人数多寡排列的宗教市场排行榜上，依次是佛教、道教、伊斯兰教、基督教、印度教五大宗教。

(一)佛教

佛教是全国第一大宗教，主要由华人传入新加坡。早在19世纪初，大批华人到新加坡定居，从事开垦和经商活动的同时，就把儒家学说、佛教、道教等古代中国的主流意识形态和广东、福建等地的民间秘密宗教传进了新加坡。由于各教混在一起、任由教徒膜拜，便出现了广大信徒们在虔信佛陀的同时，又拜玉皇大帝、观音菩萨、妈祖以及孔子、老子神像的奇怪现象。新加坡境内寺庙林立，其中属于北传佛教的寺院超过一百五十所，南传上座部佛教寺院约有二十余所。上世纪五六十年代，随着佛教的传播与发展，新加坡逐渐建立起多个佛教自治组织，包括佛教僧伽联合会、佛教青年联合会、世界佛学会、佛教联盟、佛教青年联合会、锡兰佛教会、佛教居士林等。这些佛教组织及其代表性人物以往同台湾地区佛教界有密切联系，常常出席在台湾地区召开的国际佛教会议，而台湾地区的佛教上层人士也到新加坡传教。九十年代以来，随着中新两国正式建交，新加坡佛教界同中国大陆佛教界的关系也得以改善并日益紧密起来。

近年来，这些佛教组织努力使其组织结构和宗教仪式趋于现代化，以满足日益复杂和多元的社会需求。例如，新加坡佛教上层人士特别注重在青年中的“弘法”活动，开展了“新加坡佛教青年运动”，创办各种佛教星期学校，编写各种佛教教材，组织了“新加坡佛教青年研究会”。同时，还在大学里建立佛教组织，鼓励青年从事佛学研究，其中主要有南洋大学佛教会、新加坡大学佛教会、工艺学院佛教会等。

(二)道教

道教随着闯南洋的华人移民而传入新加坡，早期潮侨和闽帮所创建的粤海清庙和天福宫还曾获赐清朝皇帝的御笔题匾。由于历史与文化的原因，道教并不崇拜专一教主，而是崇拜众多神灵，新加坡的道教徒崇奉的神灵以大伯公、妈祖、关上圣母、关帝君最为普遍。由于新加坡是一个海港，一向以海运为生，故此尊崇海上保护神——妈祖的神庙特别多。新加坡道教过去始终没有统一的组织，1979年才成立新加坡三清教会，1990年成立新加坡道教总会等。

(三)伊斯兰教

伊斯兰教由阿拉伯商人于公元12世纪传入新加坡。十九世纪初英国侵占前，新加坡属马来亚柔佛王国苏丹管辖，当地居民大多信仰伊斯兰教。20世纪初，随着马来西亚、印度尼西亚、印度、巴基斯坦穆斯林人群的大批移入，伊斯兰教的影响力迅速扩大。到1981年时，新加坡已有80多座伊斯兰教教堂和清真寺。马来或巴基斯坦血统的信徒基本上属于伊斯兰教的逊尼派，另外也有少部分印度人和华人信奉伊斯兰教。新加坡设有多个穆斯林组织，其中成立于1968年的新加坡伊斯兰教理事会，是新加坡伊斯兰教的最高领导组织，也是新加坡管理伊斯兰教事务的机关。

(四)天主教、基督教

基督宗教是随着英国殖民者的到来而传入新加坡的。1819年，英国人莱弗士发现新加坡不久，一名英国传教士便进入新加坡，开始在新加坡传教。1822年，新加坡建立了第一座英国教会教堂圣安德烈教堂。19世纪30年代，罗马天主教、美国新教相继进入新加坡，一些华人开始皈依基督教。第二次世界大战后，新加坡基督教徒明显增加。据1980年的统计，罗马天主教有9.1042万人，新教徒有11.2475万人，全国共有260多座基督教堂，同时也拥有众多教会组织，主要有全国基督教理事会、新马基督教联合会、中华基督教联合会、亚洲基督教协会、新加坡天主教总主教公署等。教会通过开办学校、医院、老人院和儿童收容所等慈善组织，在照顾弱势族群利益的同时也实现了传教目的。

(五)印度教(兴都教)

印度教是由印度移民带入新加坡的。早期英国殖民者占领新加坡后，从南印度贩运来大批泰米尔人到新加坡充当劳力，从事开辟种植园和城市建筑、清洁等繁重苦役。随着印度劳工和移民的进入，印度教传入新加坡，并建起多座印度教神庙。印度教的代表性组织有：1917年成立的印度教咨询委员会，它是一个旨在督促政府关心印度裔的宗教、生活习俗和各种涉及印度裔公共福利事务的组织；1968年根据《印度教徒布施法案》成立的印度教布施基金会，负责一些主要的印度寺庙的管理和布施财产分配工作。此外，还成立有新加坡兴都协会、北印度兴都协会、兴都中心等。[2]由于历史和传统的原因，印度教徒中仍实行严格的种姓区别制度。那些种姓意义上的“不可接触者”或贱民只能从事清洁工等所谓肮脏的工作。

(六)锡克教

新加坡共有16个注册的锡克教和锡克社团组织以及7座锡克教神庙，教徒主要是锡克族警察和保安人员。锡克人咨询委员会负责向政府提供有关锡克教习俗以及锡克社区一般福利的意见。

(七)其他宗教

新加坡推行宗教自由、宽容与和睦政策，各种宗教信仰追随者都可在这里立足。犹太教在新加坡有两个会堂；此外还有少数的袄教徒及耆那教徒，但没有庙宇。

二、宗教信仰自由原则和政教关系

认识和处理好宗教与政治的关系，坚持各宗教信仰一律平等和政教分离原则是新加坡宗教政策的核心。1963年，摆脱了英国殖民统治的新加坡、马来亚联合邦、沙捞越、沙巴等共同成立了马来西亚联邦。1957年颁布的马来亚宪法继续沿用，并改名为《马来西亚联邦宪法》。该宪法规定伊斯兰教为国教(第三条)②，同时规定最高元首为国家首脑、伊斯兰教领袖兼武装部队统帅，由统治者会议选举产生，任期5年。最高元首拥有立法、司法和行政的最高权力，以及任命首相、拒绝解散国会等权力。由于在财税政策、执政理念、族群关系和政教关系等方面的巨大分歧，新加坡被迫于1965年8月9日退出马来西亚联邦，成立新加坡共和国，并采取了截然不同的政教关系模式。

新加坡领导人认为，在单一种族、单一宗教国家(如拉丁美洲一些天主教国家，中东的许多伊斯兰教国家，亚洲的某些佛教国家)实行政教合一，让宗教领袖在国家政治生活中扮演重要角色是可行的；但是，在多元宗教国家，宗教一旦参与政治，其文化特质中宽容、和平的一面就受到抑制，会影响各个宗教的和睦相处。所以，多元宗教国家的宗教和政治必须分离，不然的话，会像印度那样， 锡克教与印度教，伊斯兰教与印度教都产生过激烈冲突。缅甸的佛教成为国教之后也出现过不能容忍印度教的情况。[3]正是基于这种对国情和历史的清醒认知，《新加坡宪法》不“承认”任何官方宗教(国教)。1966年的宪法委员会明确把新加坡定位成“民主的世俗国家”。2004年颁布的《宗教和睦宣言》则进一步指出：为了增强宗教和睦，人民将自觉“承认我们国家的世俗性质”，“尊重所有他人的宗教自由”，“尊重我们的多样化的同时拓展我们共同的空间”。

新加坡的宗教事务政策主要包括两方面的内容：

(一)不设国教，坚持宗教信仰自由原则

以政府名义宣布一种宗教为国教，是历史上许多国家种族、宗教冲突的重要根源之一。在殖民统治结束后，亚洲一些国家把某一种宗教定为国教，如泰国、缅甸、巴基斯坦、阿富汗、伊朗、马来西亚等。成为国教的宗教往往会得到一定的特权，至少会得到政府的扶持和优先照顾，而不被列为国教的宗教则在一定程度上受到冷淡和歧视，其教徒有“二等公民”之感。宗教地位的不平等，不可避免地造成种族和宗教之间的冲突和摩擦。对此，新加坡领导人李光耀深有感触，他说：“我曾经在50年代到锡兰(斯里兰卡)，那是一个异常优美的国家，首都科伦坡之美比起50年代的新加坡简直令人难以置信，那儿的马路有三条车道，椰子树、棕搁树到处可见。但是，后来人民选择班达拉奈克做总理，他把佛教奉为国教，以僧伽罗语当作国语。结果如何，他的作为正如把魔鬼的大门打开，从此国家前途便断送了。那时候，要放弃佛教和僧伽罗语言，回到开始时的完美的制度己经太迟了。”鉴于这种认识，独立后的新加坡不设国教，采取了平等对待一切宗教的政策。

在新加坡政府看来，“一切宗教都是致力于实现人身上全部最好的东西——仁爱、礼貌、慈悲和谅解，这些品质不但对于个人的灵魂的超升有必要，而且对于社会的幸福也是必要的。”宗教不仅能满足人们某种精神上的需要，而且宗教中关于不说谎、不欺诈、不偷窃等美德，也是维系现代社会的重要支柱，有助于抗拒不良风气和使人产生归属感。宗教团体和宗教人士应该在弘扬宗教道德精神和为现实社会服务方面发挥重大作用，在建设精神文明及为社会服务方面做出贡献，而不是投身政治。李光耀说：“与其什么都不相信，不如有个宗教信仰，一个虔诚的回教徒或印度教徒，总比一个无所作为的无神论者可靠。”

基于此，新加坡政府鼓励人们信仰宗教，给予人们宗教信仰的自由。新加坡国家宪法的第十五条规定：“人人享有信仰、践行和传播宗教的权利”。在新加坡，信仰不同宗教的公民在权利、义务上完全平等。新加坡各宗教团体都可自主办理教务，开办宗教院校、印发宗教经典、出版各种宗教刊物，举办各种社会公益服务事业。目前，新加坡佛教、基督教、伊斯兰教、印度教等各教派都有自己的宗教组织，信仰人数较少的小宗教也设立了自己的宗教组织，如拜火教有新加坡波斯人协会，锡克教注册的宗教团体更达16个之多。新加坡政府对这些宗教团体开展的正常宗教活动，都给予法律保护。我们从新加坡法定的全国公共假日安排当中便可以窥见政府是如何平等地对待各种宗教的。新加坡在1961年至1968年间所制定的16个公共假日中，宗教节日竟占9项之多。那就是基督教的受难节、复活节、圣诞节，伊斯兰教的禁食节、朝圣节、穆罕默德诞辰，印度教的大宝森节、屠妖节，佛教的卫塞节，等等。

在坚持各宗教信仰平等的前提下，新加坡政府还对少数民族的宗教信仰给予相应照顾。宪法第89条明确规定：“始终不渝地保护新加坡少数民族和少数宗教集团的利益，应是政府的职责。”因此，1968年为“协助新加坡的伊斯兰教组织规范他们的宗教事务和管理伊斯兰教教法”，新加坡政府成立了伊斯兰教理事会(The Council of Muslim Religion)。为确保伊斯兰教团体的利益，1970年新加坡政府又成立了隶属总统的“少数民族团体权力委员会”。根据宪法补充条款规定，该委员会的主要职责是检查政府或国会有无任何侵犯民族或宗教团体利益的情形。

在提倡宗教信仰自由的同时，新加坡政府也清醒地认识到，在种族、宗教多元化的现代社会，毫无节制的宗教自由是不可想象的。所以，新加坡宪法第15条规定，宗教自由“并未授权任何人，可以以任何行为触犯有关公共秩序、公共福利或社会道德的一般法律”。③在新加坡，政府给予公民宗教信仰的自由，但是这种自由是以遵纪守法和对别人信仰的尊重为前提的。1989年发表的《维持宗教和谐白皮书》(White Paper on Maintenance of Religion Harmony)对此做了说明：“新加坡人民，不论他们信仰哪一种宗教，不能在不同宗教信仰者或非宗教群体间制造不和、怨恨与敌意。尤其是宗教团体，在行使宗教信仰自由权力时，应该认识到我们社会多元种族和多元宗教的特点，以及别的宗教团体的敏感性，强调各种信仰的共同伦理价值(The Normal Value)，尊重个人保持自己宗教信仰及接受或不接受某种宗教的权力。”

(二)政教分离，反对宗教干预政治

新加坡多元宗教政策的另一个主要内容就是反对宗教干涉和介入政治，严格执行政教分离。长期以来，新加坡政府允许宗教团体和个人在教育、社会与慈善事业方面活动，并充分肯定宗教在这方面对国家和人民做出的贡献。但是，新加坡政府在宪法和其他的法律中又再三强调“宗教与政治必须有严格的区分”，“宗教团体不应该卷入政治”。1959年9月17日，李光耀在对伊斯兰教团体的讲话中就指出：“一旦宗教信条与个别的政治运动结合，那么每一个正常合理的政治冲突也就立即会转变成为宗教的冲突。我们应该谨防这种危险现象，因为存在有政客利用宗教感情作为政治上博得人心的捷径。”

一方面，政府与各宗教团体在许多问题的看法和处理上会有原则性分歧。例如，新加坡政府规定堕胎自由，而许多基督教信徒，尤其是天主教信徒认为堕胎是不道德行为；新加坡政府规定，每个公民必须履行国民服役的义务，拒绝服役，在法律上被认为是一种犯罪行为，而基督教的“耶和华见证人”教派却反对任何形式的服役。诸如此类的问题，从政府的立场看，上述禁令和义务要求是合情合理、照顾大众的公共政策，但从宗教的立场看则成了有碍人伦的大事。如果允许宗教团体干预政治，就会在这类问题上造成政府与宗教团体间的摩擦，形成二者间的紧张局势，甚至引发政治危机。另一方面，宗教可能成为国际势力干涉本国内政的工具。新加坡是个民族、宗教多元化的国家，如果允许宗教干预政治，允许宗教团体介入政治或影响政府的决定，其结果不仅是社会结构受到破坏，甚至会导致政治动乱和国家的分裂。80年代，新加坡发生的宗教干预政治、扰乱社会安定团结的事件证实了政府的担忧。

80年代中期，一些天主教团体和传教士以压力集团自居，出版政治小册子，针对种种非宗教问题批评政府，通过包括《天主教新闻》(Catholic News)在内的刊物来评论工会和全国工资理事会的作用、工人权利、《公民法》(Citizenship Laws)、《新闻出版法》(Newspaper and Printing Press Act)的修订等社会问题。1985年8月，又发表文章指控政府剥削工会和制定劳工法，剥夺工人权利，攻击“全国工资理事会”(National Wage Council)的作用只是压制工资，企图呼吁群众认识到他们是“非正义、谎言和假话的受害者”。这些传教士认为，参与社会问题的争议和在信徒中激起社会意识并积极参与政治是他们的责任。

对宗教团体及教徒干预和介入政治活动的问题，李光耀领导下的新加坡政府坚决予以回击。李光耀在参加新加坡佛教总会开戒典礼时指出：“宗教是一个民族文化中最重要的一环，它教导信徒们道德价值和规范，也照顾信徒们的精神、道德和社会福利。但是，宗教团体必须把人民的经济和政治需要留给非宗教团体，如政党去处理。这是因为如果任何一个宗教团体设法确定我国人民的社会经济议程，并通过‘社会行动纲领’来动员基层的话，其他宗教团体也会纷纷效法。一旦人民基于对宗教的虔诚而在社会经济上被动员起来，结果对大家都没有好处。”

三、维护宗教和谐的法律治理框架

(一)宪法和其他法律对宗教事务的规定

在新加坡宪法中可以找到很多与宗教有关的内容，体现了宪法对全体国民宗教自由的保障。具体条款如：第12条(2)款：“……禁止以宗教、种族、血统或出生地为由，在法律、公共职务任命、公共当局就业或者法律执行方面歧视新加坡公民。”第15条：“(1)人人享有信仰、践行和传播宗教的权利。(2)禁止强迫任何人就专门全部或部分地分配给宗教而非个人用途的收入纳税。(3)所有宗教团体享有以下权利：管理自己的宗教事务；为宗教或慈善目的建立和维持机构；以及依法取得、拥有、持有和管理财产。(4)本条规定没有授权实施违反关于公共秩序、公共健康或公共道德的一般法律的行为。”第16条(3)款：“除他自己的宗教以外，不得要求任何人接受宗教教导、参加宗教仪式或者进行宗教崇拜活动。”第16条(4)款：“18周岁以下的个人宗教应当由其父母或监护人决定。”

宪法之外，上世纪90年代以前，新加坡政府主要援引《煽动法》和《刑事法》来对付破坏宗教和谐的轻微犯罪行为。《煽动法》规定，“不同种族或不同阶级的人民互相猜疑和敌对”的行为是有煽动性的行为。《新加坡共和国刑法典》(1985年)把涉及到宗教的犯罪行为列为刑事犯罪，并对牵涉到宗教的犯罪行为和相关处罚做了严格规定：“破坏、损害或亵渎任何宗教圣地，或被任何种类的人朝圣的物品，旨在侮辱或任何种类的人的宗教信仰；或明知任何种类的人可能会将此处破坏、损害或裹读视为对其他宗教信仰的侮辱的，处可长至2年的有期徒刑，或罚金，或两罚并处。”“故意扰乱依法举行的实践宗教信仰或宗教礼仪的任何集会的，处可长至一年的有期徒刑，或罚金，或两罚并处。”“旨在伤害任何人的感情，或侮辱任何人的宗教信仰，或明知任何的感情可能会遭受伤害，或任何人的宗教信仰可能会受到侮辱，或侵犯任何宗教信仰或任何墓地或举行葬礼留土的任何地方，或作为死者停尸场，或侮辱任何尸体，或扰乱正在举行葬礼集会的任何人的，处可长至一年的有期徒刑，或罚金，或两罚并处”、“说出任何人听得见的话或发出人听得见的声音，或做出任何人看得见的姿势，或放置任何人看得见的物品，旨在蓄意伤害他人宗教感情的，处可长至一年的有期徒刑，或罚金，或两罚并处。”

值得一提的是，在新加坡，适用《煽动法》、《刑事法》主要还是用来对付破坏宗教和谐的较为轻微的行为。而对于那些破坏宗教和谐的极端行为，如导致宗教间的互相对立，引起暴乱和流血事件，或促使宗教间产生更大裂痕和摩擦，新加坡政府将援引《内部安全法》对其采取严厉得多的措施。新加坡政府也特别注意对传播媒介的规范与管理，严禁有碍宗教和谐的言论。新加坡政府认为，“根据新加坡经验，多种种族和多种宗教混合的局面，易发生变化，因此美国的‘舆论市场’概念，不但不能产生和谐的见解，达到兼听则明的效果，相反的却时常会导致暴乱和流血。”为此，新加坡政府通过相关立法对大众传播媒介进行管理，以防有人利用宗教、语言的差异进行危及政府和社会稳定的宣传。这方面的主要法律有：《不良出版物法》、《电影法》、《新加坡广播公司法》、《新加坡广播电视节目法》和《新闻及出版法》等。其中《新加坡广播电视节目法》第四款明确规定，新加坡广播电视节目必须符合“尊重法律、宗教信仰和社会制度”的基本原则，对涉及“鼓励犯罪、破坏公共秩序，或有可能伤害社会和宗教信徒的节目一律不准播出。”对大众传播媒介的管理，有效预防了有碍宗教和谐言论的出现，对新加坡维持民族团结和宗教和谐具有重要意义。

(二)维护宗教和谐白皮书、维护宗教和谐法、宗教和谐声明

1.概述

《维护宗教和谐白皮书》、《维护宗教和谐法》、《宗教和谐声明》是新加坡通过立法促进宗教和谐的世界独创。如前所述，上世纪80年代中后期，新加坡先后发生了一些因宗教引发的社会矛盾，引起政府对宗教问题的关注。国家社会发展部委托新加坡国立大学就新教坡宗教现状开展调研，对全面考察和评估新加坡宗教的基本状况，最后形成了关于新加坡宗教和宗教复兴的六份系列研究报告。这些研究报告认为，在迅速发展的新加坡社会中，宗教固然可以满足人们的灵性需要，但另一方面，宗教在客观上也会产生一些消极作用。例如，新加坡基本上是全民信教，宗教大规模复兴的话，就只有在信仰宗教的人群中发展信徒，即基督教在伊斯兰教徒中传教，很容易引发民族、种族矛盾。加之有的宗教人士热衷于参政议政，常常批评执政党的各项政策，从而不同程度地介入了政治活动。

为最大可能地消除宗教间冲突与政教矛盾，1989年4月，时任第二国防部长的李显龙建议，用立法保持宗教和谐，得到部分宗教领袖、媒体人士以及社会各界的赞同。1989年12月，新加坡政府发布《宗教和谐白皮书》，并附有内部安全局的一份报告，列举了宗教狂热造成的种种后果。1990年11月，《维护宗教和谐法》通过，2003年7月，《宗教和谐声明》发布。

2.《维护宗教和谐白皮书》

《维护宗教和谐白皮书》对宗教的积极意义给予充分肯定：“在新加坡社会，宗教起着积极的作用。宗教团体一直对国家做出重大贡献。新加坡人从他们的宗教信仰中得到精神上的力量和道德上的指引。许多宗教团体不遗余力地从事教育、社区和社会工作，如办学校，帮助老人及残疾人士，开设托儿所等。可以预见，他们在这方面的贡献将与日俱增。”《白皮书》还重申和强调了政教分离原则：“宗教团体不得参与政治活动。相应地，不允许任何团体利用宗教问题或控制宗教团体以激起不满或获得政治支持，无论这种行为的目的是实现宗教理想，还是达成世俗目的。在一个多元宗教的社会，任何团体违背这一原则，结果只能是混乱和冲突。”所以，在新加坡，政治是政治团体的事情，而不是任何宗教团体的权利或责任，教徒可以个人身份参与政治活动，也可以代表其他政党参与或反对政府的运动，但是绝不能代表宗教民众或团体参与政治。

3.《维护宗教和谐法》

《维护宗教和谐法》以法律形式申明了政教分离原则以及各宗教团体必须遵守的原则。其主要内容有：(1) 尊重和保持各宗教的特点，提倡各宗教的平等、互相尊重、和谐共处，使各宗教的传统文化都有自由的成长空间。(2) 在处理宗教与政治、宗教之间、宗教内部、宗教与社会等多种关系方面，该法均作了严格的规定，划定了界限。(3) 设立了权威机构——“宗教和谐总统理事会”，其职能是“考虑并向内政部长报告由内政部长或议会转给理事会并影响到新加坡宗教和谐的事务”。(4) 赋予内政部长下达限制令的权力，如果内政部长认定任何宗教团体机构中成员或神父、僧侣等具有或试图具有以下行为：“导致不同宗教团体之间的敌视、仇恨、恶意情绪；借宣传、信仰任何宗教之名进行推动政治事业或政党事业的活动；借宣传、信仰任何宗教激发对新加坡总统或政府的不满，发现有人企图利用宗教危害社会安全、种族、宗教和谐的言论”，部长有权发出限制令，限制此人的言论和行动，禁止他重复挑拨性言论。违犯限制令者，地方法院可处2 年以下的监禁，并处1 万新元以下的罚款，再犯者可处3 年以下的监禁，并处2 万新元以下的罚款。与此同时，同立法严苛和法不留情著称的旧有印象相反，《维持宗教和谐法案》还建立起一套宽容的执法机制，认定本法的实质不是惩戒性的而是警示性、预防性的。因此自该法颁布20多 年来还没有发出过一次限制令，而只是对有关人员警告过2 次。当然，其警示性、示范性作用还是有很强震慑力的。

4.《宗教和谐声明》

2002年10月，时任新加坡总理吴作栋首先提出制订宗教和谐准则的构思，嗣后由政务部长率领的工作委员会和所有主流宗教群体携手合作，集思广益拟定《宗教和谐声明》草案。经过反复修订，2003年7月20日，《宗教和谐声明》正式发布，鼓励新加坡人在每年种族和谐日的一周之内朗诵该声明。

《宗教和谐声明》全文如下：我们同为新加坡人民，谨此声明：宗教和谐是确保我国多元种族、多元宗教社会之和平、进步与繁荣的要素。我们决心通过相互容忍、信任、尊重和了解，强化宗教和谐。我们将始终如一，确认国家的世俗性，提升社会的凝聚力，尊重各人的信仰自由，既增广共同空间也尊重彼此的差异，促进各宗教间的沟通。从而确保在新加坡宗教不会被滥用来制造冲突与不和。

这一声明肯定了宗教和谐的重要性，确认宗教和谐是维护新加坡多元种族、多元宗教社会之和平、进步与繁荣的要素，必须通过相互容忍、信任、尊重与了解来强化宗教和谐。该声明是21 世纪新加坡人民的行动准则。实践中，为促进准则的实行，拟定该声明的所有宗教群体的代表们组成了跨宗教和谐圈( IRHC) 。《宗教和谐声明》的制定与实行，无疑将进一步促进新加坡的宗教和谐相处。

(三)宗教事务管理法令

在宗教事务管理上，新加坡政府对宗教事务具有管理的权限。新加坡“宗教事务由内政部、社会发展部以及专门管理伊斯兰教事务的‘回教事务局’负责。内政部社团注册局负责新加坡宗教团体、寺庙、教堂等组织、机构的注册登记，并对宗教组织、宗教活动场所的活动监督。” 这些政府机构维持着宗教团体正常运行的同时，在一定程度上也起到维护宗教和谐发展的作用。相关法律法规的具体内容有：

1.宗教团体登记与法律认可

所有(宗教或非宗教)社团均需登记为协会、公司、合伙和团体等，可以从事教育、贫困救济、宗教和社区福利(如促进体育、健康、社区关系、残疾人福利、人道主义/救灾等)等四类慈善活动。实践中，新加坡的大多数宗教社团登记为协会和慈善机构，有些宗教团体成立了从事教育、卫生、穷人与残疾人福利等慈善事业的独立分支机构。

宗教团体未在政府登记，不影响信教人员私人聚会、礼拜和在义务初级教育以外自己教育子女的自由。“慈善活动”(如帮助穷人、残疾人、病人等)也不是强制性的。不登记不影响他们作为个人拥有财产、企业等的权利。

2.宗教财产、经费与税收管理

如果慈善活动的受益人是不考虑宗教信仰的公众，可向捐赠人签发抵税收据。除非宗教团体被登记为“公共机构”，否则政府不允许抵免对这样“私人”慈善团体的捐赠的税款。所有宗教团体都可拥有财产，甚至可以成立公司从事商业。

公共资金的分配不考虑宗教因素。公共资金支持的有宗教倾向的学校必须开设国家规定的课程，且不得歧视不信教人员。

3.社会责任

宗教团体有权从事仅面向信奉同一宗教的人员的“私人”慈善活动，或者面向所有人的“公共”慈善活动行为。宗教团体有权向它们自己的成员筹集自己的资金，在其私有设施内公开集资不受限制，也不被视为“公共”行为。仅在获得许可的情形下，宗教团体可以向公众集资。

所有宗教组织和宗教领袖均须遵守《维护宗教和谐法》。宗教布道时不得反对其他宗教或宗教领袖。宗教组织或者慈善机构不得参与政治和政治竞争活动，但是与宗教/种族群体有联系的独立政党则不受限制。

任何宗教团体，都禁止在不同宗教团体之间制造敌意、仇恨、恶意或者对立；禁止在传播或者践行宗教信仰的同时或者以此以幌子，从事政治活动或者政党活动；禁止以传播或者践行宗教信仰为幌子，开展颠覆破坏活动；禁止在传播或者践行宗教信仰的同时或者以此以幌子，激起对总统或政府的不满情绪。

如果立法歧视任何种族或者少数群体内容，保护少数族群总统理事会可以向总统提供相关建议，总统可以否决该项法律。如果立法破坏宗教和睦，宗教和谐理事会可以向内阁提供建议。每个选区由所有宗教和种族的代表组成的跨种族宗教信任团(IRCC)，职责是促进相互谅解。

4.政府管理宗教事务的方式

首先，政府是世俗的，政府平等对待所有宗教，即法律是“宗教中立”的。其次，政府不对所有宗教区别管理，只要慈善机构不区别对待施舍对象，政府将向所有慈善机构提供资金，且所有慈善机构均享受税收优惠。

政府承诺将与所有宗教领袖商讨国家事务并开展协作。但绝不参与宗教组织内部的人事任命。各宗教团体任命它们的领导人，无须政府批准、同意或者干预，唯有新加坡伊斯兰教长的任命须经穆斯林社会同意。[4]

四、新加坡宗教案例

(一)宗教自由实践问题

如前所述，新加坡共和国宪法第15条确保新加坡信仰自由，“人人享有信仰、践行和传播宗教的自由。”“信仰、践行、传播”三个宪法范畴不仅应该在宪法条文中理解，而且可以通过著名案例和其他法院判例来把握其确切含义。

有一个较为典型的案例，一位耶和华见证人教派的教徒彼得·威廉姆斯(Peter Williams Nappalli)先生因拒绝宣誓和唱国歌被他所在的技术教育学院解雇，之后他以错误解雇为由起诉到高等法院，最终被判败诉。一个宗教团体——耶和华见证人教派，向来反对服兵役，加之该教派成员拒绝宣誓效忠国家或向国旗致敬，1972年该教派在新加坡被取缔。威廉姆斯争辩说技术教育学院在同他签署为期十年的雇用合同时就应当知道他是不会唱国歌或宣誓的，那么在雇佣合同存续期间的解职行为非法。高等法院审查发现，作为学校生活的一部分，教师在教育中的角色很清晰地包括了使学生成为好市民的义务。但威廉姆斯先生实际上并未特别坦率地亮明自己的信仰；且他在填写申请技术教育学院职位的申请表时曾被问及是否有犯罪经历，威廉姆斯先生填写了“无”，而实际上，因为拒服兵役他还曾被军事法院宣布有罪。法官由此得出结论说，这是不可接受的。原告隐瞒个人信息表明他知道这可能导致不合格或被解雇。威廉姆斯先生对此争辩说，在技术教育学院雇佣他之后的若干年内，从来未对他的行为有过任何表示，这意味着技术教育学院是接受该事实的。但法官特别提示：直到1988年，宣誓需要右手握拳护胸的动作才使他的行为被人注意，而在学校大会的前面位置，学校管理人员一般很难注意到他是否唱国歌或宣誓。最终，高等法院驳回彼得先生解职非法的控告，同时也驳回了他认为唱国歌和宣誓并非劳动合同内容的说法。强调说因为宗教信仰而无法执行合同义务的人应当确保对方当事人同意免除他争议的义务。如果不能这样做，他就不是适格的当事人。而这样做并不影响市民宣讲、践行和传播其宗教信仰，它既不压制言论自由也不侵犯法律面前人人平等。④

事实上，在宗教传播方面，1977年印度高等法院认为个人有权通过宣讲教义来传播宗教，但无权让其他信教徒改信自己的宗教。而新加坡法院始终试图在宗教践行和世俗事实之间划清界限，认为唱国歌和国家宣誓是后一种形式。因此，教师在加入教育机构时做以上活动不应被认为是侵犯其宗教信仰权。需要特别强调的是，宪法第15条第四款限定了第15条的第一款，即宗教自由并非绝对。第十五条保障的权力不得与公共秩序、公共卫生或道德冲突。此处的“公共秩序”相当于“公共和平、福利和良好秩序”。⑤

(二)涉及宗教教义和内部纠纷问题

1964年7月，新加坡发生一起种族暴动，它不是直接因为华巫两族的宗教纷争所引起，但宗教因素在挑起马来人的情绪中却扮演着非常重要的角色。对回教徒而言，猪肉是他们最禁忌的食品。为了让马来人以为华人有意侵犯他们的宗教，种族主义极端分子故意捏造事实，在报纸上诬指华人教师强迫马来学生吃猪肉。不但如此，一些外国势力和种族主义极端分子通过歪曲可兰经上的经文和回教教义，来煽动马来人的激愤情绪，加之政治理念和党派利益的矛盾，最终导致了种族暴动的爆发。[5]P73

(三)政教分离及社会综合问题

在20世纪80 年代， 新加坡发生的宗教案件，几乎都是宗教干预政治、扰乱社会安定团结的事件。如“回教神学家反对政府案”、“回教兄弟会案”、“天主教传教士社会行动案”等都属于这一性质。有的传教士扬言要使基督教成为新加坡唯一的国教， 有的则企图在新加坡建立一个伊斯兰教国，显然这都是破坏宗教和谐、危害政治稳定的非法活动。

1978年，一个名为穆斯林兄弟会(Muslim Brotherhood)的组织被认为有颠覆国家的企图。据新加坡内部安全局的报告：“1978年，一个由毕业大学生组成的名为穆斯林兄弟会的秘密团体谋求建立一个穆斯林国家，其团体由21名成员组成，大多数是从一个长期住在新加坡的马来西亚宗教教师的宗教班上召集的。穆斯林兄弟会计划召集预科学生和在校大学生在他们各自的学校建立宗教研讨团，这些学生将被训练成传播革命思想和在穆斯林中制造不和的写作人和宗教教师。在穆斯林兄弟会的引导下，穆斯林群众将会要求政府实施类似阿拉伯和伊朗的伊斯兰教法，如果政府拒绝，穆斯林兄弟会将会发动武装暴乱。”最终，新加坡政府援引《内部安全法》(Internal Security Act)，逮捕了穆斯林兄弟会的五位领导人，并将来自马来西亚的宗教顾问驱逐出境，禁止其再次进入新加坡。⑥由此可见，作为新加坡政府对付破坏宗教和谐的秘密武器，《内部安全法》具有很强的威慑力，但也被国际社会戴上了“威权社会”的帽子。

五、新加坡宗教和谐原因的探究

在世界上许多国家和地区，多元宗教之间的纠纷和矛盾导致流血冲突事件与战争屡见不鲜，然而新加坡的情况却有很大不同。自1965年独立以来，新加坡基本上没有宗教冲突，各宗教组织和团体之间互相尊重、和睦相处，宽容与和谐是新加坡宗教关系的特征。新加坡各宗教和平共处、共同兴旺的原因主要有以下几方面：

(一)正确认识宗教问题，树立正确的宗教观

新加坡的各种宗教能够出现长期和平相处，与新加坡政府对宗教的正确认识以及基于这种认识而制定的多元宗教政策的导向、制衡作用是分不开的。众所周知，在许多国家和地区，不同宗教和教派之间存在纠纷和矛盾，由于处置不当导致流血冲突乃至宗教战争的事件在历史上屡见不鲜。即使在新加坡，也曾经存在互不兼容甚至攻讦的情形，新加坡建国前的1964年7月的“马华冲突”，令老一辈的新加坡人记忆犹新。鉴于新加坡历史上和国际上的经验教训，新加坡政府认真研究了国情和民情，形成了对宗教问题的正确认识，树立了正确的宗教观：

第一，多元民族和多元宗教是新加坡的基本国情之一，宗教问题对新加坡的社会安定和人民团结起着决定性的作用。宗教问题处理得当，各族人民就会团结，社会也会安定；处理不当，就会出现不安定因素，导致混乱局面的出现。这一点在1989 年12月新加坡国会通过的《维持宗教和谐白皮书》中可以充分体现，“新加坡有不同的种族、语言和宗教。在新加坡，世界各大宗教如佛教、道教、回教、印度教、锡克教以及各种宗派的基督教都有它们的信徒。在这种环境中， 宗教与种族的和谐， 就不仅是一个理想的目标，而且也是一个国家能否团结生存的必须条件。”

第二，宗教对社会历史和人们精神生活方面的作用显然有消极性和积极性两面。一方面，宗教作为一种社会意识形态，可以成为信教群众的精神寄托所在。它能满足人们某种精神上需要，它对一个人有一定的道德感化作用，能激发一种理想主义。比如说，当某些自然灾害、生老病死等给人们带来了肉体上、精神上的不幸和痛苦，人们不能正确解释、对待这些痛苦时，就会到宗教中去寻找庇护，求得心理平衡。新加坡政府认为，宗教宣传慈善友爱、扶贫济困，一般都带有人道主义的色彩──改善社会的不公平现象，提供教育组织，提供医药及福利服务等。李光耀曾经指出，“宗教是一个民族文化中最重要的一环，它教导信徒们道德价值和规范，也照顾信徒们的精神、道德和社会福利。”新加坡原教育部长吴庆瑞也认为，宗教是一个很好的凝聚力。另一方面，新加坡政府也认识到宗教的消极影响，尤其是多元宗教可能会导致的宗教冲突和民族矛盾。鉴于宗教的两重性，新加坡政府确立了既利用又限制的多元化的宗教政策。

第三，认识到宗教之间的和谐不是自然而然实现的。政府要加强对宗教的引导，通过制定政策，采取各种措施，以促进各宗教间的和谐、容忍。

(二)从实际出发，制定平等中立、多元化的宗教政策

第一，不设国教，平等地对待每一种宗教，公民宗教信仰自由。根据宪法，新加坡现存的各种宗教及教派都被承认是合法的，它有权招收信徒和按照教义、教规开展宗教活动；各族人民、每个人都有权选择自己的信仰；信奉任何宗教的人在社会上和供职过程中不受歧视，各宗教团体在行使自由权时不能超越一定界限，以免由于出现各种争取信徒和改变他人信仰的宗教竞争，从而妨碍信教自由和宗教团结。信仰自由政策还包括新加坡政府一视同仁地对待各种宗教，允许各宗教团体建立自己的教会组织、办学校、出刊物、成立福利机构等。

第二，促进和实现各种宗教之间的和谐、容忍与节制。新加坡的《维持宗教和谐白皮书》中规定了新加坡各宗教团体和信徒在处理与其他宗教关系时必须共同遵守的准则，包括认清新加坡是一个多元种族、多元宗教的社会， 应该特别留意避免冒犯其他宗教的感情；各宗教信仰共同的道德价值，应加以强调；尊重他人信仰的自由，也尊重他人选择或拒绝某种宗教的权利；约束本宗教的信徒、教徒、教会负责人或传教人员，不让他们对其他宗教和宗教团体有任何不敬的行为；不鼓动和煽动本教的教徒，仇视或以暴力对付其他宗教或宗教团体；等等。

第三，坚决反对宗教干涉和介入政治，实现严格的政教分离。因为在多元宗教国家里，宗教一旦参与政治，其文化特质中宽容、和平的一面就受到抑制，会影响各个宗教之间的和睦相处。所以， 新加坡在宪法、其他法律以及政府领导人讲话中再三强调“宗教与政治必须有严格的区分”、“宗教团体不应该卷入政治”。新加坡有不少国会议员都是基督教徒和回教徒，但这并没有改变政府的非宗教性观点。新加坡政府一再强调：“部长和议员， 不论他们信仰何种宗教， 在处理选民的事务时，都必须格外意识到非宗教性的必要， 因为代表许多不同宗教信仰， 或是没宗教信仰的选民。”

(三)法律创新，颁行维护宗教和谐的法律和声明

如前所述，新加坡以立法形式确立了维护宗教和谐团结的基本原则，作为新加坡各种宗教团体与信徒在处理与其他宗教关系时必须遵守的准绳。在促进宗教和谐的法律文件之下，新加坡宗教界人士在从事宗教事务、进行各种宗教活动时，都自觉地在国家法律的范围内进行，管理严谨、运作规范。新加坡所有宗教、宗教活动场所需向内政部社团注册局申请登记注册，均按章程开展活动，迄今未发生重大社会问题。

(四)以多元一体的种族和谐政策保障宗教和谐

除了基督教之外，新加坡的其他宗教都是建立在民族种族的基础上的，因而，新加坡政府认为，多元种族导致多元宗教，种族矛盾会加深宗教隔阂，种族的和谐则可以促进宗教的和谐。为此，新加坡政府将每年的7月21日定为种族和谐日，并于1988年1月通过了《多元种族会议案》，倡导建立一个多元种族、多元文化和多元宗教的社会，并以之作为社会公正与稳定的基础。具体讲，就是新加坡政府正视和承认多元种族的存在，给每一种族以平等的地位，同时又强调大家多元统一于“新加坡民族”。长期以来，新加坡政府把促进种族和谐作为政府工作的一个重要内容和基本目标。为了实现种族和谐，新加坡政府在住房、政治、经济及教育上作了不懈的努力。在住房方面，实行种族混合居住政策，以改善各族人民之间的关系，促使他们互相了解。在政治上，保证各民族一律平等，不给任何种族以特权，并实行“集体选区”制，使少数民族在国会中有足够的代表以反映和维护他们的利益。在经济上，打破职业的种族界限，增加就业机会，实行公平分配，大力发展生产力，为各民族提供均等的参与经济建设和享受经济成果的机会；在文化上，努力培养新加坡各族人民的文化认同。和谐的种族政策取得了明显的效果，新加坡自独立以来就没有发生过民族冲突，基本上消除了种族隔阂，各种族和谐相处，多元一体化的和谐的种族政策促进了宗教和谐的实现。

注释：

① 此处数据来自新加坡统计局2000年出版的《新加坡人口统计2000》，参见其官方网站的数据报告http://www.singstat.gov.sg/pubn/popn/c2000adr/chap5.pdf。

② 参见http://baike.baidu.com/view/7009.htm，2012-1-12。

③ 宪法第14条三款赋予所有新加坡公民的自由权利，均受到其他法令的必要限制，例如(a)款公民享有言论和表达的自由权利，受到诽谤法的限制；(b)款公民享有不带武器和平集会的权利，受到非法集会法的限制；(c)款公司享有结社的权利，受到相应登记条例的限制。

④ 参见http://www.singapore-window.org/81023st1.htm.

⑤ Article 15 of the Constitution of Singapore， 参见http://en.wikipedia.org/wiki/Article_15_of_the_Constitution_of_Singapore.

⑥ 案例整理来源于http://www.rickross.com/reference/icc/ICC128.html.

[1] 潘明权，马劲.新加坡宗教印象[J].中国宗教,2002,3.

[2] 严凤明.新加坡的民族、宗教政策与和谐社会的构建[D].云南师范大学2006年世界史专业硕士论文.

[3] 王文钦.宗教和谐与民族团结——新加坡宗教文化和宗教政策刍议[EB/OL].http://www.docin.com/p-104416157.html，2012-1-12.

[4] [新]Toh See Kiat.新加坡的宗教管理方式[EB/OL]. http://www.pacilution.com/ShowArticle.asp?ArticleID=1503，2012-1-20.

[5] 刘玉玲.黑色的穆罕默德诞辰——1964年新加坡种族暴动[J].东南亚研究，2000，1.

OnSingaporeReligiousAffairsandItsLegalGovernance

FengYu-jun

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872)

Singapore is the intersection of Eastern and Western civilizations. It is very important that handle the relationship between the different races and religions properly. Based on the facts that Singapore was various races and religions, the government dealt with the religious policies relating to work. Through the Constitution established the principle of secularism, religious freedom and races equal protection, and issued the Maintenance of Religious Harmony Act. Realized harmony and tolerance inter-religious finally, and set a good example for religious affairs and its legal governance in the world.

Singapore；secularism；Maintenance of Religious Harmony Act； experiences in legal governance

1002—6274(2013)03—059—10

DF02

A

中国人民大学科学研究基金研究品牌计划(中央高校基本科研业务费专项资金资助)《中国宗教事务法制化战略与管理创新研究：现状调查、目标模式与行动方案》项目的阶段性成果。

冯玉军(1971-)，男，甘肃白银人，法学博士，中国人民大学法学院教授、博士生导师，研究方向为法经济学、法律全球化理论、区域法制问题等。

(责任编辑：黄春燕)