解读农民融资难题探索金融扶贫开发新机制——基于广西富川县金融扶贫事业发展的调研分析

文/郭 威

农民融资难是我国在扶贫工作中面临的突出问题，也是长期困扰我国“三农”发展的基本难题。有效发挥金融在扶贫工作中的积极作用，对于推动我国扶贫事业发展具有重要意义。此篇文章在实地调研的基础上，阐述了广西富川县金融扶贫的经验做法，并针对目前所面临的困境，提出了化解金融扶贫困境的措施与政策建议。

扶贫工作不是单纯的生活资金救济，过去“等、靠、要”的思想不能适应新时期扶贫工作的需要，公共财政的支持是远远不够的，需要发动全社会的力量，尤其是金融的力量，共同探索消除贫困的道路。金融扶贫这种模式有效地发挥金融杠杆的作用，改变传统单一的“撒胡椒面”式扶贫模式，将生活式扶贫转变为生产式扶贫，将救济式扶贫转变为资本式扶贫，将对外争取单一式扶贫转变为对外争取和自力更生共建式扶贫。总而言之，农村金融扶贫，就是借助市场的力量，创造一种新的激励机制和金融机制，让贫困农户能够依靠自身力量，有尊严地脱贫致富，这同样对解决长期困扰我国的“三农”问题具有重要意义。此篇文章基于对广西富川县扶贫的相关调查研究，探索符合我国国情的金融扶贫开发新机制。

金融现状

伴随着我国经济体制改革，农村金融得到了迅速的发展。目前，富川县已初步形成了包括商业性、合作性金融机构在内的、以正规金融机构为主导、信用合作社为主力军的农村金融体系。

（一）金融服务体系雏形基本形成

富川县共有4家银行金融机构，商业性金融机构包括中国工商银行富川县支行、中国农业银行富川县支行以及中国邮政储蓄银行富川县支行，合作性金融机构为农村信用合作联社。截至2011年底，工商银行富川县支行所辖设有营业机构2个，自助银行1个；农业银行富川县支行在富川县县城设有营业网点4个；邮政储蓄银行富川县支行设有8个营业网点，其中自营网点1个，邮政局代理网点7个；农村信用合作联社共有营业网点15个，在县城内设有4个，其余11个分布在各乡镇。

（二）金融机构资金来源和服务领域进一步拓宽

城乡居民储蓄存款是金融机构信贷资金最主要、最稳定的来源。近年来，随着富川县经济持续发展、农业税的取消以及中央和省财政加大对“三农”的转移支付力度，城乡居民收入不断提高，居民储蓄存款规模也不断扩大。截至2011年底，富川县存款余额达到40.53亿元，比上年增加6.88亿元，增长20%。与此同时，国有商业性金融机构和政策性金融机构还纷纷扩大信贷规模，拓宽金融服务领域，比如农行针对农户所开发的可用于补贴、医保、劳保、电费等结算支付的金穗惠农卡，还可为农户提供小额资金结算、农资资金结算等服务，最大限度地为富川县广大客户提供良好的金融服务。

（三）农业贷款支持和促进县域经济发展

长期以来，富川县金融机构不断加大对农业信贷资金支持力度，有力地促进了富川县域经济的持续发展。截至2011年底，富川县贷款余额20.78亿元，比上年增加3.2亿元，增长18%；小额担保贷款余额1.67亿元，比上年增加0.53亿元，增长46%，涉农贷款余额共计14.37亿元，比年初增加了1.8亿元，增幅达14%。在支持产业发展方面，商业性金融机构除支持富川县大项目建设以外，还加大了对基础设施项目、农村农户经营生产和水果加工业的贷款；在支持民生方面，信用联社对县及乡镇医院、学校和污水处理公司发放贷款，对妇女和农村青年发放创业贴息贷款和小额贷款，使得2011年全县农村劳动力实现新增就业850人；在支持农村经济结构调整方面，农行主要引导农户从事种植、养殖业，为村镇新农村建设提供信贷支持。

主要经验

农村金融扶贫模式有效地发挥了金融杠杆作用，不仅造福农民，也能让农村金融机构赢利，达到双赢效果。因此，总结和吸收先进发展经验，探索适合自身的金融扶贫机制，从而最大限度地发挥金融杠杆作用，对于贫困地区早日脱贫致富具有重要意义。

（一）积极金融创新是长期动力

我国农村金融体系“二元化”特征显著，金融市场发育不完善，金融抑制问题尤为突出。在开展金融扶贫工作的过程中，金融机构传统的业务模式难以适应农村的金融需求，需要拓展更广阔的发展空间，提供特色化、差异化的服务。而要顺利完成这样的转型，需要银行创新管理理念，创新服务流程，创新产品体系，也就是需要不断的金融创新来促进扶贫工作的发展。创新是金融发展的原始动力和长久动力。

首先，贷款审批程序方面。富川对农户小额贷款的审批开通了“绿色通道”，在担保方面积极采用多户联保、“公司+农户”、自然人担保、林权抵押、房地产抵押等担保方式，创新贷款担保模式。

其次，贷款模式方面。富川县在原来青年多户联保的基础上，实行了“温氏集团+共青团组织+农信社”的贷款模式，对与温氏集团签订了养殖合同的创业青年，不要求任何担保或联保，在建栏到投入养殖过程中给予5-10万元的贷款扶持，打破了“农村青年创业小额信用贷款额度原则上控制在3万元以内，最高不超过5万元”的贷款瓶颈，也进一步促进了农村青年规模化、产业化养殖。同时，按照“公司+妇女+信用社”的信贷模式，积极支持妇女创业，2011年累计发放妇女创业贷款1081万元。

最后，贷款贴息偿还方面。养猪专业户在结清银行贷款本息后，可到乡镇财政申请贷款贴息。之所以让贫困户负责部分的利息，是要让贫困户意识到贷款并不是无偿的扶贫款，培养贫困户承担责任、定期付息的信贷习惯，较快形成“放得出、有效益、能致富、收得回”的良好局面。

富川县的实践证明，信贷资金投入到贫困的农村地区，只有探索出有效的金融产品作为载体，才能保证贷款的安全性，才能提高金融扶贫的效率。

（二）加强风险控制是关键手段

一般来说，风险越大，相应的收益应该越高，农村扶贫贷款面临较大风险，贷款利率应高于相应城市贷款，但由于国家政策导向，利率被限制在较低水平，银行无法获得与风险水平相对应的利差来弥补其可能形成的损失。如果没有科学合理的信贷风险控制机制，农村扶贫贷款带来的损失增加使得其更不愿意贷款给农民和中小企业，加剧了农民和农村中小企业贷款难的问题，给金融扶贫工作的顺利开展也造成了阻碍。

（1）转变风险控制理念，注重信用建设

富川县金融机构根据当地的实际发展情况将自身定位为主要为当地服务的“区域银行”，与区域内的农户以及农村中小企业形成一种良性的、紧密的、基于各种“软信息”的互动关系。“软信息”的利用，意味着银行在评价区域内的中小企业的信用风险和业绩的时候，不以个人的信用记录和企业报送的各种硬性的财务数据为导向，而是以客户为导向来评价个人和企业，通过各种紧密型的信息搜集手段，来印证客户的财务指标，为个人和企业的信用等级进行科学的评价。这样，在客户的信用评估和风险评价方面，就会减少信息失真的概率。比如，在受理调查前期，加强对借款人信用意识的培育，增强借款人按时还款意识，密切关注借款人经营情况并通过当地政府、村委的协助，防范风险于前期和萌芽状态。

（2）完善风险控制制度，加强贷款管理

富川县金融机构为保证金融扶贫工作中贷款的安全性，降低信贷风险，积极采取相应措施，从完善管理制度入手增强合法合规经营意识，严格贯彻落实有关政策，严格执行规章制度，落实贷前调查、贷中审查和贷后检查各项要求，有效防范农户和农村中小企业贷款风险。工行的做法主要包括：一是严格贷款准入，对不符合该行贷款条件的申请不予受理；二是加强贷前调查和贷中审查，确保贷款安全发放；三是加强贷后管理和服务，放款后3天内电话回访贷款客户，3周内做实地贷后检查，以便及时掌握贷款客户的经营情况，督促客户按时还款，保持良好的信用记录，确保资金安全使用，降低贷款资金风险。

（三）探索担保方式是有力保障

由于担保方式的制约，现行的管理模式使得部分农户很难得到信贷支持，成为金融支持扶贫开发的重要瓶颈。为扩大银行资金满足农户信贷需求的覆盖面，打破传统观念和传统模式的束缚，引入多种担保方式成为从根本上解决农民贷款难问题的有力保障措施。工行富川支行在发放小额贷款中，对借款个人采取由公务员提供担保或房屋抵押担保的方式；对中小企业采取由广西中小企业信用担保公司、贺州广泰担保有限公司等担保公司担保的方式。富川在开展农村妇女创业就业小额贴息贷款工作中，主要采用抵押担保、个人保证担保、多户联保和“公司+农户”等运作模式；在开展金融扶贫贷款的业务中主要以有固定工资收入企事单位、国家公务人员提供担保和多户联保为主，支持有发展情景的农业产业项目；在小额贷款上采取两种担保方式：一是保证人担保，保证人要求是信用观念强、资信良好、有固定职业和稳定收入的国家公务员、事业单位正式职工、大型企业正式职工、公办学校教师和公办医院医生等；二是贷款户担保方式，比如，农户三至五户、商户三户以不同经营主体提出贷款申请，相互承担连带保证责任。

面临困境

尽管富川县在解决“三农”贷款方面取得了一定成效，但由于基础差、起点低，与先进地区比较还有较大的差距，资金需求、监管标准等因素仍严重制约着当地的发展。

（一）金融机构发展难以满足资金需求日益扩大

首先，县域金融机构数量有缩减趋势。随着以农业银行为代表的国有商业银行实行股份制改造，走上商业化道路以来，经营策略和经营目标发生了重大变化。一是撤并县及县以下分支机构和经营网点，打击了农业贷款积极性；二是全面上收县域金融机构贷款权，许多分支机构多存少贷，压缩了县域信贷量投放，使得资金缺口在短期内难以弥补。同时，随着富川县大量重点项目相继开工建设，经济蓬勃发展，全社会信贷资金需求日益旺盛，而之前提供信贷支持的工商银行存款增长相对缓慢，存款波动较大，存贷比例倒挂，严重影响了资金的正常运用。

其次，小额信贷难以满足农户经营需要。小额信贷无法满足农户发展种植业、养殖业和农产品加工等规模化、产业化经营所带来的资金需求。这些生产经营具有所需资金量较大、生产周期也较长、初期投入多、风险大以及见效慢等特点，而小额信贷具有还款周期短、放贷与回收成本高、额度小等特点，和农户的生产经营特点正好形成强烈的反差。

最后，农村信用社有待发挥金融扶贫主力作用。一是农村信用社历史包袱重，资产质量差，潜在风险较大，其产权明晰、法人治理结构完善、经营机制和内控制度健全等一系列改革的任务还极其艰巨，同时在改组为农村商业银行的过程中也可能会增加其向中小农户、企业发放贷款的成本，导致业务出现“非农化”倾向；二是农村信用社为发挥其积极作用，将管理权交由地方政府的同时也产生了地方“官办”色彩浓、行政干预强而导致的贷款控制过严、基层农村信用社发放贷款的自主性较小和贷款投放速度较慢等问题，极易产生呆坏账。三是农信社具有的资金有限，信贷员责任大，能获得的收益和承担的风险不相匹配等特点导致信贷员工作积极性不高，富川县其他金融机构同样存在类似的问题。

阶梯法是一种结构访谈法，有硬阶梯法与软阶梯法两种形式。本文采用硬阶梯法，即通过编辑结构式问卷，通过特定的指令，让受访者选择产品属性再选择这些属性所能带来的结果，并进一步获得被访问者使用产品的最终目的，即个人价值观，形成“由下而上”的阶梯。

（二）监管标准阻碍金融机构业务拓展

首先，监管政策与农村经济结构不相适应。一是信贷资金管理集约型与农村资金需求粗放型的矛盾，制约了金融支农力度。农业贷款普遍实行按月下达，往往使农户借款受到部门按月贷款规模的限制，导致有贷款需求的农户不能及时获得贷款。比如，对于农村信用合作联社来说，对其信贷监管政策过严，贷款规模控制严格和发挥金融扶贫主力作用的要求不相适应，无法根据农户的具体生产经营情况，及时有效地向农户提供资金。二是信贷额度及期限控制与农村发展生产对资金需求的矛盾，影响了金融支农效应。小额信用贷款额度控制与农户资金需求存在矛盾。例如，贷款期限一般都是10个月或1年期以下，而果树种植的生产周期较长，这种贷款期限与农业生产周期的不协调，已不适应现代农业经济的发展规律，使正常合理的农业发展资金得不到相应的满足，直接影响了贷款金融机构的效益和农民增收。

其次，严格的监管阻碍金融产品开发。一是金融服务品种单一，主要从事信贷业务，中间业务较少；二是计算机应用技术不发达，信用卡、“电子货币”还未起步。

（三）信用环境差降低信贷支持力度

扶贫开发离不开金融机构的大力支持，而金融支持需要有良好的信用环境。近年来，富川县开展的信用村、信用户评定活动在一定程度上使得农民诚信观念和信用意识有所提高，但部分地区农村信用环境不尽如人意。这些问题在很大程度上增加了金融信贷风险，影响了金融支农的积极性、主动性。一是部分农户提供的信息不够真实，违背了信用评价体系建设的初衷；二是农户信用档案信息系统还不够完善，缺少农民其他收入信息，例如外出务工收入、经商收入等，导致对农户的评分不够准确；三是农村征信系统推广缓慢，企业和个人征信系统尚未有效发挥在推进农村信用环境建设中的作用；四是农户个人信用意识淡薄，没有对金融机构贷款形成正确的认识。

总之，农村金融机构很难准确了解和掌握农村企业及农户的资信状况，从而给农村金融机构防范风险和债权维护带来了困难。

（四）农户抵押缺失增大信贷获取难度

农业作为弱质产业，收益率相对较低，遭受自然灾害和意外事故的频率高，风险大。为转移和分散“三农”贷款的高风险，当前涉农银行业机构一般会将合法有效的抵押担保作为必要的贷款条件。但是，根据现行担保法律规定，农村财产可作合法担保物的很少，如集体土地抵押受限，私人房屋抵押难以实施，农产品抵押难以达到防范农贷风险要求。同时当前农村抵押物交易、流转体系建设滞后，并缺乏规范的价值评估和登记制度，导致部分能够作为担保的物品或权证，像农村土地承包经营权、农产品等流转的对象、地域范围受到诸多限制，抵押物处置困难，变现成本高，难以作为第二还款来源实现担保清偿作用。

由此便产生了农户大额资金需求与有效担保难以提供之间的矛盾。一般的小额贷款远远不能满足当前农业集约化、规模化发展的需要，但农户又不能提供有效的担保。

政策建议

为了进一步推动金融扶贫工作，加大金融扶贫支持力度，使得金融机构能够更好地为富川县社会经济发展所服务，建议今后要不断加强机制设计、风险控制、金融供给以及金融政策等方面的工作。

（一）建立科学的奖惩考核机制

为进一步深化干部规范化管理，激发领导干部对扶贫开发工作的工作热情和创新活力，推动基层组织建设，可将扶贫开发工作纳入干部考核体系当中。首先，建立严密的绩效考核体系，增强绩效考核的科学性。坚持科学合理、简便易行、客观公正、权责统一、民主公开、群众公认、定量与定性相结合的原则，确保村干部绩效考核办法科学规范，具有可操作性。其次，实行严格的考核管理机制，增强考核结果的公正性。采取“县委定标准、乡镇抓实施、群众强监督”的标准化考评流程，对各级领导干部进行严格的绩效考核。最后，合理运用绩效考核结果，增强干部考核的严肃性。坚持激励与约束并重，全面加强绩效考核结果的合理运用。

（二）正确处理金融创新和风险控制的关系

准确地把握风险控制与产品创新的关系，需要注意三个问题。第一，推出新产品时，要合理地进行投资者的定位。因为不同产品的风险不同，收益和风险是对称的，金融机构要根据创新产品的风险程度来正确地确定投资者群体。第二，由于地理环境和经济条件不同，各区县农村经济发展水平和生产经营类型有较大的差异，这就需要根据各地农村经济特点进行多样创新。创新手段包括金融服务主体创新、金融产品创新和制度创新等。第三，加快对金融创新的前瞻性研究和对金融风险的预警防范。在创新前，需要仔细研究创新的可行性和基础是否牢固。此外，在创新过程中，要加大技术投入，多角度、多方法进行创新，加大监管力度，严格控制创新过程中的风险。

（三）建立健全多层次金融扶贫供给体系

1.明确农村信用社改革方向

作为支农扶贫的主力军，农村信用社改革必须坚持以服务“三农”为方向。一是加大产权改革力度，完善法人治理结构，将农村信用合作社改建成股份制性质的农村合作银行或农村商业银行，实现商业化经营；二是全面推行小额信贷、农户联保的贷款制度，通过农户信用评级等方式强化风险管理，引导资金流向农村领域，充分发挥其金融扶贫功能；三是充分利用自身的信息优势，进一步优化农村信用社布局，提高经济效益和资产质量。

2.加强农业银行业务整合

尽快扭转商业银行特别是中国农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对富川县农业和农村经济的支持力度。首先，充分利用农村和城市两个市场改善资产负债结构，支持一定规模的农业类生产经营企业、高科技和农业实用科技公司，扶植竞争力强的农副产品加工企业的发展。其次，成立专项信贷资金，支持农业规模化和产业化发展，推进农业结构调整，贷款项目由政府担保。最后，通过优化内部业务流程，增加服务种类等措施，充分发挥信贷的杠杆作用，加大农村信贷投放力度。

3.引导并规范民间金融

在我国正规金融体系尚未健全、现代金融机构尚未惠及农村地区的情况下，为农村民间金融发展适度“松绑”，不失为一种现有条件下的次优选择。为此，一要积极鼓励正常的农村非正规活动，承认其合法性。同时，严格限制和取缔不正常的农村非正规金融组织和活动；二要对具有一定规模和管理制度的农村非正规金融组织，短期内可限定其利率浮动范围，长期内则可以放开利率以自由浮动；三要积极进行非正规金融替代品的开发和管理，引导农村居民选择新的投资渠道，开办城乡信托业务；四要广泛宣传和强调农村非正规金融行为的合法性、契约性和担保性。

4.完善农业保险制度

农业保险是农业经营者减少损失的重要风险分散制度。涉农保险既包括对农业生产经营保险、对农村居民财产人身保险，也包括对农村金融组织开展存贷款业务的保险。通过建立农业政策性保险组织或通过给予财政补贴引进商业保险机构进入农村开展保险业务，降低农村金融扶贫风险。

发展农业保险就是要增强农村经济主体抵御因各种不可抗力所造成的风险或损失的能力，分散农村金融机构因开展此类信贷业务而引发的经营风险。为此，一要大力发展农业政策性保险业务，把农业政策性保险业务从商业性保险业务中分离出来，政府按业务品种给予适当的保费补贴或免交营业税和一定比例的所得税，以调动现有的商业保险公司开展农业政策性保险业务的积极性，使保险费率降至农户可承受的范围之内；二要鼓励商业保险公司通过经营涉农商业保险来弥补政策性保险可能产生的损失，比如，通过经营涉农财产保险和责任保险、农民人身以外伤害保险来弥补种植业、养殖业可能产生的损失。

（四）切实推进县域金融政策创新

首先，从中央层面看，下放地方更多金融支配权。地方金融是地方经济的重要组成，相对于中央政府，地方政府在对地方经济的发展状况和问题有较强的信息优势，赋予地方更多的宏观调控权力，特别是一定的金融调控权对于促进金融推动地方经济发展具有重要意义。但要注意的是，地方政府的金融调控权应当限定在创办地方性金融机构、发行地方财政担保的金融债券的权力之内。

其次，从地方层面看，需要地方政府在存款业务方面，特别是财政专项资金存款业务上能继续给予大力支持与帮助。比如工商银行富川支行在财政统发工资方面的存款亟待增加，给予一定额度的财政统发工资代理及财政性存款份额的支持，对增加该行信贷资金来源、增强信贷投入能力、支持该行做大存款贷款总量有重大意义。最后，从中央和地方结合看，理顺中央政府和地方政府之间的协调机制，加强政策合作，保证中央和地方的扶贫政策的一致性和连续性对于金融机构业务开展、经营管理具有重要推动作用。比如，对农行富川支行来说，由于2011年10月份以来因政策原因暂停了妇女就业创业扶贫贴息贷款的发放，贴息金额自2011年2季度开始一直没有补贴到位，到2012年7月该行上报的贴息金额达360万元没有得到贴息。因为扶贫贴息贷款政策没有延续，影响了该行扶贫贷款业务的发展。建议对金融扶贫贷款资金给予优惠政策，在存款准备金、利税方面制定专项政策，突出金融扶贫工作的重要性；对邮政储蓄银行富川支行来说，建议地方政府将其作为中央、自治区转移支付的扶贫项目的代理行，以便该行更好地发挥支农作用；对农村信用合作联社来说，建议适时适当调整信贷监管，对支农贷款放宽贷款政策，放宽贷款规模，根据农户的生产经营情况，及时有效地向农户提供资金。

（五）大力推广互助金组织项目

贫困村互助资金组织建设项目符合国家、自治区以及富川县的发展规划。目前，互助金已经在富川县取得了初步的成效，应该及时总结宝贵经验，为下一步大力推广起到重要指导作用。

首先，正确认识互助金作用。大多数金融机构在满足低收入群体融资需求方面的局限性日益凸显。一是商业银行追求利润的本质使商业银行有远离农村的内在动力，从而无法满足低收入群体扶贫资金的需求；二是政策性银行的业务范围是特定的，并没有针对低收入群体；三是农村信用社随着自身改革的推进，也呈现出“离农脱农”的趋势。针对以上不足，农村互助金和其他金融机构相比在金融扶贫方面具有独特的优势。第一，互助资金的使用在组织内实现了盈缺调配，既不会出现资金流向问题，又降低了低收入群体的资金使用成本；第二，参与组织的农民之间有地缘、人缘和血缘等先天特征，为消除信息不对称提供了天然的监督机制，降低了违约风险，提高了资金使用效率；第三，互助资金可以形成良性循环，互助金不是一次性补偿，是可以循环往复使用的，而且随着贫困户通过互助金提高自身收入的同时还可以增加互助金，从而帮助更多的贫困户，增加扶贫受众，提高扶贫力度，形成良性循环。

其次，合理拓宽资金使用范围。针对资本金少与试点村贫困农户多的矛盾问题，可采取两种办法解决。一种是加大财政注入资本金，通过政府行政手段号召社会给予资金捐赠；另一种是进行政策调整，在行政村中选择某个或几个自然村作为试点范围建立互助社，使有限的资金覆盖合理的区域范围，集中力量办大事，坚持循序渐进的方式逐步扩大互助金的使用范围。

最后，加强业务人员专业培训。培训内容应包括思想素质和业务素质培训。思想上，牢牢树立法律意识，增强工作责任心，必须认识到互助金对于本县扶贫工作的重要意义；业务上，要在管理人员的业务水平培训方面下大工夫，坚持短期培训与长期培训相结合、脱产学习与在岗实习相结合、培养出合格的能胜任工作的业务人员。还可与高校建立合作互助关系，互助社作为高校教学实践基地，高校为互助社提供专门培训，双方达到共赢。