行政协助行为基本要素解析*

唐 震

（浙江大学光华法学院，浙江杭州310008）

众所周知，行政协助具有实现行政职能一体化，提高行政活动效能的固有功能，从而在各国(地区)的行政执法实践中得到积极运用。如德国、西班牙、韩国以及我国台湾地区在其《行政程序法》中均设有专门的章节或条款来规范行政协助行为。随着我国节约型社会建设的深入，降低行政成本，提高行政效能已经成为建设节约型社会的内在要求。近年来，我国行政执法实践中行政协助现象逐年增多，行政协助制度的重要性日渐凸显，亟需加强相关基础理论研究，以推进行政协助的实践运用。其中，行政协助行为的主体资格、权限要求、适用要件、法律依据及法律效果等五个基本方面的内容，关系到对行政协助行为的合法性判断及其法律救济，尤其需要深入探析。

一、行政协助行为的主体资格

通常认为，行政协助发生于行政主体之间，是具有相应职权的行政主体根据其他行政主体的请求，为请求方执行行政任务提供帮助的行为。1因此，被请求的行政主体为协助行为的实施者，即行政协助的行为主体。从实定法的规定来看，行政协助的被请求主体包括行政机关、内设机构、授权行政主体和受托行政主体四种类型，2这与理论界所主张的被请求主体为行政机关和授权行政主体是不相一致的。3那么，如何看待规范文本与理论认识之间的差异呢？换言之，适格的行政协助行为主体应当符合什么样的条件呢？结合行政法学的基本理论，笔者认为，被请求主体应当具备以下条件。

（一）被请求主体对协助事项具有行政职权

行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能。4控制行政主体实施行政行为超越法律赋予其的职权范围是现代行政法的基本要求之一。如果被请求主体对协助事项没有行政职权，被请求主体就不得实施相应的协助行为。可以说，对协助事项具有行政职权是行政协助行为主体的首要特征。这一特征的明晰有以下意义。第一，将受托行政主体排除在被请求主体之外。因为受托行政主体本身不具有相应的行政职权，其所具有的行政职权来源于委托行政主体，只能在受托范围内行使职权，行为的法律效果亦归属于委托行政主体。受托行政主体并无权限接受其他行政主体之请求而实施相应的行政协助行为，所以，不在被请求主体之列。第二，使得行政协助与社会协助得以区分。所谓社会协助，也称协助行政，是指不行使行政职权的组织或者个人基于主动或者被动，对行政主体行使行政职权所提供的帮助或者方便。5因为在行政协助中也存在着某些被授予一定行政职权的社会组织协助行政主体的事例，比如，全国性保安服务行业协会被赋予保安服务企业资质认证的权限，并可以协助公安部门组织保安员考试。这种情形与社会协助中社会组织协助行政主体的情形在外在表现形式上是相同的，但两者实质的区别点在于社会组织是否基于行政职权对行政主体进行了协助。社会组织通过行使行政职权对行政主体进行协助的行为即为行政协助；社会组织通过自身权利能力对行政主体进行协助的行为即为社会协助、协助行政。

（二）被请求主体必须具有独立的法律地位

行政协助被请求主体必须具有独立的法律地位。其表现为被请求主体能够以自己的名义行使行政职权和参加行政诉讼，以及被请求主体能够独立地承受行为所引起的法律效果和行政诉讼的效果。6事实上，如果被请求主体不具有独立的法律地位，不能对自己的行为负责，那么，其他行政主体向其提出协助请求是毫无意义的。因为被请求主体无法直接对外作出产生法律效果的意思表示，其首先要向行为能够直接对外发生法律效果的上级主管机关请示；并且，经上级主管机关同意其实施协助行为，该行为的法律效果最终会由该上级主管机关承担。在此情况下，其他行政主体直接向该上级主管机关提出协助请求更符合行政效能的要求。明确这一特征，就会将不具有独立法律地位的被请求主体实施的协助行为排除在行政协助行为之外，包括同一机关内不具有独立法律地位的不同机构之间、同一机构内不同部门之间发生的行政协助现象。例如，国家环境保护部内设的环境监测司协助环境监察司维护管理自动监控系统联网运行的行为。7

（三）被请求主体与请求主体应无隶属关系

就请求主体与被请求主体而言，两者应当无隶属关系。其原因在于：如果存在着隶属关系，则在职权配置上具有重叠覆盖之关系，在履行职权中具有命令服从之义务，不产生弥补行政职权空白之需求或可予拒绝协助之情形，故不存在行政协助的适用空间。不然，存在隶属关系的行政主体也会产生相互拒绝协助的可能。比如，下级行政机关拒绝上级行政机关要求其派员执行某一行政任务的命令或者上级行政机关拒绝派员指导协助下级行政机关解决某一工作难题，而此类拒绝行为无疑会破坏行政隶属关系，影响行政职权的有效履行。由此还应当演绎出一种特殊的行政协助形式，即上级政府中某一具有独立法律地位的机关与下级政府之间实施的协助行为，因为两者之间也无隶属关系。事实上，已存在相关实例。例如，在乡村道路规划工作中，县级政府的交通主管部门对乡镇政府实施行政协助行为。8

二、行政协助主体的权限要求

（一）被请求主体对整个行政任务不具有行政权限

行政权限系指行政主体行使行政职权时所不能逾越的法定范围和界限。行政主体行使职权超越该“限度”，便构成行政越权，视为无效。9基于职权法定的基本原则，被请求主体对协助事项具有行政职权是毋庸置疑的。因此，在行政权限方面，主要涉及到被请求主体对请求主体执行的整个行政任务是否应当具有权限的问题。根据叶必丰教授的定义，“职务协助（行政协助）是指对某一事务无管辖权的行政主体，基于有管辖权的行政主体的请求，依法运用职权予以协助的行为”，这就意味着被请求主体对该整个行政任务是无管辖权的。10而黄学贤教授等学者则认为，被请求主体对某一具体环节的需要协助的事项必须有相应的职权，但对请求主体大的行政事务不一定要有职权。11意即，被请求主体对整个行政任务可以有职权，也可以没有职权。笔者赞同叶必丰教授的观点，即被请求主体对于整个行政任务应当是没有权限的。理由在于两个方面。第一，被请求主体与请求主体两者之间无隶属关系，如果两者对同一个行政任务都具有行政权限，则会导致行政权限的冲突。而消除行政主体权限的冲突本身就是推进行政法治的基本目标之一。在这一方面，亦有实定法作为依据。较为典型的如《行政处罚法》第21条规定：“对管辖权发生争议的，提请共同的上一级行政机关指定管辖。”再如，《非居民享受税收协定待遇管理办法（试行）》第26条第3款规定：“如不同主管税务机关或有权审批的税务机关涉及同一非居民享受税收协定待遇同一事项的处理，应力求协调一致；不能协调一致的，报共同的上级税务机关裁定。”第二，被请求主体实施的是从行为，针对的是整个行政任务中的某一具体事项；而请求主体实施的是主行为，针对的是整个行政任务。假若被请求主体对整个行政任务也具有行政权限，则意味着请求主体可以请求被请求主体执行整个行政任务。在这种情况下，行政委托制度相对行政协助制度而言，无疑更能符合请求主体的需求。换言之，行政协助制度将无用武之地。由此可见，被请求主体对整个行政任务应当没有行政权限。如果被请求主体与请求主体就同一行政任务发生管辖权争议的，则首先要解决权限冲突问题。只有明确了整个行政任务的管辖权之后，才可能涉及到被请求主体和请求主体之间行政协助制度的适用。

（二）请求主体对请求协助事项可以具有行政权限

尽管请求主体是整个行政任务的行为主体，而非协助行为的行为主体，但是，请求主体对请求事项是否具有权限仍是探讨行政协助中主体权限问题不容回避的一项内容。根据叶必丰教授的定义，请求主体对整个行政任务是有管辖权的。12根据职权法定的基本要求，这一点应当是毫无疑义的。然而，该定义中对请求主体是否对需要协助执行的行政任务有管辖权没有作出说明。黄学贤教授等学者则认为，请求主体对大的行政事务需要有职权，但对某一具体环节的需要协助的事项不一定要有相应职权。13意即，请求主体对需要协助的事项可以有管辖权，也可以没有管辖权。笔者同意这种观点。理由是：大致而言，行政主体寻求协助主要基于以下情形：（1）因法定原因，公务不能亲自完成的；（2）因事实原因，尤其缺少所必需的人力和设备而不能完成公务的；（3）不具备且不能调查获得为完成某一任务所需的对一事实的知识；（4）完成公务所需的书证或其他证据，由被请求机关拥有；（5）仅在支出较被请求机关所需者更高的费用的情况下，方能完成公务。14其中，第1种情形在实践中往往表现为缺乏相应行政职权。比如，监察机关在办理案件时，请求公安机关出入境管理部门阻止涉案人员出境。15而第2、3、4、5种情形在实践中大多属于请求主体具有相应行政职权，但因执法资源、专业知识、材料缺失、行政成本等原因而由被请求机关执行相应的协助事项。较为典型的如请求异地机关协助调查相关事实。16在此需要指出的是，这一行为表明在行政协助过程中，请求主体对某一事实具有行政调查的职权，而被请求主体对该事实也具有行政调查的职权。那么，两个行政主体都可以对该事实进行调查，会不会引起行政权限冲突呢？笔者认为不会，因为请求主体要求协助进行的事实调查是请求主体作出行政决定的一个阶段性行为，而非一个独立的行政行为；而被请求主体依据申请依法实施的事实调查行为是一个行政调查行为，是一个独立的行政行为，两者实施事实调查的职权依据并不相同，不构成冲突。

三、行政协助行为的适用要件

如前述，行政协助行为是基于请求主体的请求而提供帮助的行为。据此，行政协助行为的适用应当以下列要件为前提。

（一）请求主体应当提出协助请求

学术界普遍认为，被动性是行政协助行为的一个基本特征。17质言之，行政协助行为的适用必须以请求主体提出请求为启动要件。理由如下。第一，实施协助行为是为了帮助请求主体执行行政任务。如果并非出于帮助他方的目的，而是执行自身的行政任务，则显然不成立行政协助。第二，帮助请求主体执行行政任务，存在两种意愿形态：一是主动帮助；二是被动帮助。进而言之，主动实施的帮助行为构成公法意义上的无因管理。所谓公法上的无因管理，即符合民法无因管理特征（管理行为、为他人、未经委托）的公法法律关系，包括三种情况：行政机关为行政机关，行政机关为公民或者公民为行政机关从事有关活动。如果没有特殊法律规定，则相应适用民法的无因管理规定；18只有基于请求被动实施的帮助行为才成立行政协助。对此，有学者强调：“行政协助，恒以请求协助为前提，若无请求协助而是主动的帮助并非是行政协助行为。”19

（二）请求主体实施的行为是主行为

主行政行为和从行政行为是基于行为之间的依赖关系对行政行为所作的一种分类。其中，主行政行为是一种独立的行政行为，不以其他行政行为的存在而存在；而从行政行为则依附于主行政行为而存在。没有主行政行为，则无从行政行为。20在行政协助行为过程中，请求主体和被请求主体实施的行为之间是主行为和从行为的关系。没有请求主体主行为的存在，也就没有被请求主体的从行为。这一要件的确定体现了行政协助行为从旁辅助的特性，是行政协助制度固有功能的外在表现。同时，这一要件的把握也有利于区别行政协助行为与行政委托行为。21因为行政委托行为实施之后，委托主体就不再实施相应的行政行为，而转由受托主体具体实施，在委托主体与受托主体之间存在行为的承接关系，而无行为的主次之分。

（三）请求主体实施的主行为在先发生

请求主体实施的主行为与被请求主体实施的从行为具有先后次序之分，首先要有主行为实施在先的事实，其后才有从行为适用的可能。正如有学者指出，行政协助只能发生在公务的执行过程中，也就是行政职权行使的过程中。如果一项行政职权尚未启动，那么行政权就不会运行，也就不会有行政行为的存在，更不必说行政协助了。如果一项行政事务已经执行完毕，行政职权没有必要再发挥作用了，行政协助也无存在的意义了。22需要指出的是，由于行政行为的过程性，在行政执法实践中，这种主行为在先实施的事实应当从总体上予以把握。因为某些时候，请求主体作出行政决定以被请求主体提供相关资讯为依据，只有被请求主体提供了协助，请求主体才能进一步作出行政决定。但这并不意味着被请求主体的协助行为在先实施。比如，海关在处理进出口货物的知识产权侵权纠纷时，可以请求知识产权主管部门提供协助。知识产权主管部门提供的技术判定意见，是海关作出是否侵权决定的重要依据。但知识产权主管部门提供协助行为仅先于海关作出最终行政决定行为而发生，并未先于海关查扣侵权嫌疑货物而发生。从整体上看，知识产权主管部门提供的协助行为是海关处理进出口货物知识产权侵权纠纷的一个具体环节。

四、行政协助行为的法律依据

（一）以被请求主体适用法律规范为行为依据

基于行政权责一致的要求，行政协助行为既然由被请求主体负责实施，被请求主体适用的法律规范即该行为的法律依据。事实上，也唯有如此，被请求主体实施的行政协助行为才能符合行政合法性原则。因为多数情况下，请求主体与被请求主体的行政职权各异，法律依据并不相同，如果将请求主体适用的法律依据作为被请求主体实施协助行为的法律依据，则难免产生适法错误的结果。对此，境外亦有立法例予以明确。如《联邦德国行政程序法》（1997年）第7条之（2）就规定：“请求协助机关对所涉及措施的合法性负责，被请求机关对职务协助的实施负责。”23

（二）跨界协助行为需注重法律依据效力统一

需要注意的是，有的协助行为存在跨地域性，而地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章及地方行政规定等规范性文件亦是行政行为的法律依据，这种地方的规范性文件具有适用地域的局限性，不能作为跨地域行政协助行为的法律依据。理由在于，协助行为具有从属性，协助行为的法律效力应当在整个行政行为过程中予以一体化的评价，这就决定了主、从行为法律依据的效力应当是一体适用的。在行政执法实践中，这种法律适用的要求亦有实例予以印证。据报道，2011年10月1日起，贵州、四川、吉林、黑龙江、江苏、浙江、江西、广东、青海、新疆10个省(区)将开始跨省转递交通监控设备采集的违法记录，异地交通违法将一样受到处罚。按照公安部交通管理局要求，各地接收到本地机动车在外省的交通违法信息后，将同时更新机动车违法状态。交通违法当事人可选择在机动车登记地或交通违法发生地进行处理。据了解，省际转递的交通违法信息包括交通违法记录序号、采集单位、号牌种类、号牌号码、违法行为、违法时间、违法地点、通知方式及标记、通知日期、处理情况等。但是，依据地方性法规设定的交通违法记录不进行省际转递。24

（三）国际协助行为应体现协议效力优先原则

为国家经济发展服务是各国政府行政活动的重要内容。伴随着经济全球化进程的加剧，各国为经济发展服务的行政活动难免也存在着走出国界的需求。25但主权独立的执法原则限制了各国此类行政活动的效力。在这种情况下，通过双边或多边的协定来实施国际行政协助行为无疑成为解决需求与障碍的有效路径。26因此，对于我国实施的国际行政协助行为（包括双边或多边行政协助）而言，其法律依据除我国行政法律规范之外，还应当包括我国与他国签订的双边或多边协议。通常情况下，除我国声明保留的内容外，国际协议相关规范的效力还要优先于国内行政法律规范的效力。

五、行政协助行为的法律效果

如果行政行为产生了符合其内容的法律作用，所表示的处理（如命令、禁止令、权利形成或权利确认）取得了效力，它就具有法律效果。原则上，违法的法律行为没有法律效果，但基于行政行为的先定力，立法机关可以规定，违法的行政行为仍然有效；只有在其违法性得到权威的确认之后（比如，经过司法审查），才失去法律效果。27正是由于行政协助行为法律效果的探讨关系到对其违法形态的救济问题，因此，有必要详加分析。

（一）根据行为类型和方式确定法律效果的归属

根据行政协助行为不同类型可以将其法律效果归属分为两种。（1）单独行政协助行为。单独行政协助行为是由被请求主体独自实施协助行为，行为的法律效果自当归属于被请求主体。需要指出的是，这种单独的协助行为必定是以被请求主体自己的名义实施的，如果被请求主体以请求主体名义实施相应行为，则这种行为不是协助行为，而是受行政委托制度规范的行为。（2）共同行政协助行为。共同行政协助行为是由请求主体和被请求主体共同实施的。这类行为往往出现在请求主体因人力、设备等事实上的原因而不能单独完成行政任务，需要被请求主体提供人力、物力帮助的情形。在这种情形下，请求主体与被请求主体会出现执法资源的混同现象，比如，被请求主体派遣人员或提供设备参与请求主体的执法行为，此时，派遣人员或技术设备既有可能临时服从于请求主体的指挥之下，也有可能仍然在被请求主体的管理之下。由此会产生协助行为效果究竟归属于请求主体还是被请求主体的问题？对此，笔者认为，可以借鉴行政人的理论来解决这一问题。行政人是指依法代表国家，并以行政主体的名义，实施行政行为，其行为效果归属于行政主体的个人。其具有两个重要特征，一是行政人实施行政行为必须也只能以行政主体的名义进行；二是行政人实施行政行为所引起的效果由所属行政主体承受。28一般情况下，行政人作为个人，隶属于各自的行政主体，其以所属组织名义执行行政任务，行为的法律效果自然归属于所属行政主体。但是，在行政协助中，行政人（即派遣人员）的执法身份和实际归属有时会发生错位，在这种情况下，出于保护行政相对人的信赖利益和外部法律关系的稳定性，行政人行为的法律效果应当归属于其执法名义上的行政主体。换言之，被请求主体派遣人员或提供设备协助请求主体执法的，29如果是以请求主体名义对外实施的，行为的法律效果归属于请求主体；如果仍以被请求主体名义对外实施的，行为的法律效果归属于被请求主体；如果以请求主体和被请求主体联合名义对外实施的，行为的法律效果归属于请求主体和被请求主体。

（二）区别行为所涉对象把握法律效果的双重性

尽管行政协助行为发生于行政主体之间，但多数情况下存在着请求主体、被请求主体、请求主体的行政相对人、被请求主体的行政相对人等几类主体。少数情况下，行政协助行为过程中不存在着行政相对人。比如，价格主管部门协助税务机关对涉税财物进行价格认定的行为。30当然，请求主体的行政相对人与被请求主体的行政相对人往往会重合，比如，公安协助海关对抗拒海关执法的行政相对人采取行政强制措施；但某些时候也会互异，比如监察机关对涉嫌违纪人员进行调查，因案情所需，请求公安机关协助外围调查。在该调查过程中，监察机关和公安机关调查行为针对的相对人并不相同。站在行为主体（即被请求主体）的视角，协助行为涉及的对象可以分为行政主体（即请求主体）和行政相对人（包括请求主体的行政相对人和被请求主体的行政相对人），由此，在通常情形下，行政协助行为所产生的法律效果也具有双重性，既对行政主体产生影响，比如，请求主体克服了因行政职权缺失而产生的执法障碍；也对行政相对人产生影响，比如，暴力抗拒海关执法的行政相对人受到行政处罚。这种效果的双重性也决定了对于违法行政协助行为的法律救济应当根据行政主体和行政相对人的不同性质因地制宜、分类设置。其中，法律效果仅存在于行政主体之间，通过上级机关裁决等行政内部程序救济；法律效果产生于行政主体与行政相对人之间，可以纳入到外部司法审查的范畴。

（三）依据行为阶段和性质分析法律效果的影响

每一个实际存在的行政行为，都呈现出一种时间上的持续过程，都包括若干程序环节和发展阶段，具有过程性。除了每一个特定的行政行为具有过程性，数个相关行政行为之间也表现出一定的过程性。31作为行政主体的一种行为方式，行政协助行为与其他行政行为类同，也存在着过程性的特点。从其实施方式来看，可能存在着请求主体执行行政任务→请求主体提出协助请求→被请求主体审查协助请求→被请求主体提供协助→请求主体完成行政任务等多个环节。由于针对请求主体的协助请求，被请求主体有同意协助或拒绝协助之可能，由此会产生两种不同的阶段情形，因此，判断行政协助行为法律效果依据被请求主体同意或拒绝协助而有所不同。

一是提供协助行为的法律效果。如前所述，由于协助行为针对对象的不同，行政协助行为的法律效果因人而异。（1）就请求主体而言，被请求主体提供协助行为，就会产生协助请求主体执行行政任务的法律效果。在此可能存在违法性问题并影响行为法律效果的，应当是被请求主体的不当协助行为，比如，超越请求范围或者超过约定时限实施的协助行为。当然，此类纠纷的救济归属行政内部程序。（2）就行政相对人而言，被请求主体实施协助行为，对其产生法律效果自无异议。只是根据协助行为的性质，其中的救济方式有所区别。理由在于：法律规范的基本结构是“事实要件——法律效果”，无论是法律行为还是事实行为，都是能产生法律效果的属于法律构成要件的事实，所不同的是，法律行为的法律效果与行为者的意思表示之间存在关联关系；而事实行为的法律效果与行为者的意思表示之间不存在关联关系。32正是由于行为者意思表示对行为法律效果的产生作用不同，对于法律行为或事实行为违法性的确认路径存在区别。针对行政法律行为的救济可以通过行政诉讼。典型的事例如公安机关协助海关处理暴力抗拒执法现象的行为（需要说明的是，根据暴力抗法程度的严重性，公安机关既可能采取行政措施，如治安行政处罚行为，也可能采取刑事措施，如刑事拘留。本处所称的协助行为仅仅是行政措施，不包括刑事措施。在公安机关根据海关请求对暴力抗法者采取治安处罚时，对行政相对人即暴力抗法者而言，产生法律效果的是公安机关的治安处罚行为，行政相对人可就该治安处罚行为提起行政诉讼）。针对行政事实行为一般不纳入行政诉讼受案范围。比如，被请求主体根据请求主体的申请，仅提供所掌握的信息资料的行为。但是，应当强调的是，如果提供的信息资料涉及公民个人隐私或者企业商业秘密的，尽管被请求主体无损害公民或企业合法权益的主观意图，但客观上产生了侵害行政相对人合法权益的后果，则这种协助行为也应当纳入到司法救济渠道。33在这一问题上，瑞士与美国之间有关国际行政协助的案例亦可提供一定的借鉴。34

二是不予协助行为的法律效果。当被请求主体拒绝请求主体的请求，不予协助时，被请求主体是没有相应实施行为的。一般情况下，这种请求协助→拒绝协助的行为过程只发生在行政主体之间，其法律效果通常也只局限于请求主体与被请求主体之间，即便请求主体对被请求主体拒绝协助的行为持有异议，亦只能通过行政内部程序解决纠纷，而不通过外部司法程序解决争议。在这一问题上，国外亦有立法例予以佐证。比如，《联邦德国行政程序法》（1997）第5条之（5）规定：被请求机关认为其本身无协助义务时，应告知请求协助机关其观点；请求协助机关坚持要求协助时，由其共同的业务监督机关决定之；无此监督机关，则由被请求协助机关的业务监督机关决定。35然而，请求主体在先采取的行政行为通常都存在着行政相对人一方，如果被请求主体拒绝协助的行为导致请求主体的行政行为无法继续实施，并因此而损害行政相对人的合法权益时，那么，这种拒绝行政协助的行为即对外产生法律效果（这种情况可谓内部行政行为的外部化。所谓内部行政行为外部化是指虽然行政机关作出的行政行为具有内部性，但是，它的效力却反射到外部的行政相对人，从而对外部行政相对人的权益产生了实际影响。在这种情况下，内部行政行为实际上已经质变成外部行政行为，应当接受法院的司法审查36）。同理，这种不予协助的行为也应当纳入司法救济渠道。比如，肇事逃逸车辆案发地公安机关请求肇事车辆逃逸方向的公安机关协助堵截逃逸车辆，被请求机关不予协助的行为。因为根据《交通肇事逃逸案件查缉工作规定》第15条的规定，协助其他地区公安机关查缉肇事逃逸案件，是各地公安机关的职责，必须全力配合。这说明，协助肇事逃逸车辆是被请求机关的法定职责，必须依法履行。拒不履行的，权益因此受损的行政相对人可以对有责行政机关提起不履行法定职责之诉。在这种情况下，事故受害方的权益会由于被请求机关不予协助的行为遭受损害（至少，由于肇事者的逃逸，受害方的损失将难以得到赔偿），应当为其提供完善的救济渠道。如果不允许行政相对人提起行政诉讼，被请求主体拒不协助或消极协助的行为将难以被追究责任：首先，被请求主体会以警力有限，出警协助损害自身职能履行为由作为抗辩。上述理由本身就是可以拒绝协助的法定事由，请求主体未必会就此将纠纷提交共同的上级机关解决；其次，即使提交共同的上级机关解决，由于其系行政体制的内部责任追究制度，审查强度也不及外部的司法审查，最终可能流于形式；最后，即使确定了被请求主体不依法履行行政协助的职责，也只限于内部责任的处理，无法弥补当事人权益的损失。因此，只有引入行政相对人的外部监督，将拒不协助行为纳入司法审查的范畴，才可能对被请求主体的失责行为进行真正的责任追究，促进行政协助行为的规范化，有效推进行政一体化的进程。

注：

1参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第96页；朱新力：《行政协助探析》，《政府法制》1997年第5期；黄学贤、周春华：《行政协助概念评析与重塑》，《法治论丛》2007年第3期；唐震：《再论行政协助概念之界定》，《东方法学》2012第4期。

2相应法例如《海关法》第12条第2款、《污染源自动监控管理办法》第8条、《公安机关实施保安服务管理条例办法》第7条、《煤炭工业节能减排工作意见》第37条。

3多数学者认为被请求主体为行政机关、法律法规授权的组织。参见黄学贤主编：《中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评》，中国政法大学出版社2007年版，第436页。

4、6、9、28胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第108页，第63页，第116页，第81页。

5、11、13、17、22参见黄学贤主编：《中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评》，中国政法大学出版社2007年版，第441页，第429页，第429页，第430-432页，第430页。

7相应法例为《污染源自动监控管理办法》第8条第3项。

8相应例子可参见《公路法》第14条。

10、12叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第96页。

14参见《联邦德国行政程序法》（1997）第5条之（1），引自应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第163-164页；台湾“行政程序法”（2005）第19条，ht tp://wenku.baidu.com/view/c00d09205901020207409cd5.html，2012年1月25日访问。

15相应例子为《行政监察法实施条例》第17条第2项。

16相应例子为《国家税务总局关于进一步加强重大税收违法案件管理工作的意见》第12条与《火灾事故调查规定》第7条。

18、27[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第747页，第240-241页。

19李震山：《行政法导论》，台北三民书局1999年版，第111页。

20、32胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第189页，第528页、第535页。

21基于行政协助与行政委托在推进行政主体有效行使职权方面的共同作用，多数学者在论及行政协助时，均会辨析两者之间的区别，但鲜有从主、从行为视角来论述区别点的。参见黄学贤主编：《中国行政程序法的理论与实践——专题研究述评》，中国政法大学出版社2007年版，第436页以下。

23、35应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第164页。

24参见《10省区互转交通违法监控记录 异地违法一样受罚》，ht tp://news.sohu.com/20110920/n319987724.shtml，2011年9月20日访问。

25如因多家在美上市的中国企业涉及财务报表造假，美国证券监管机构来华商议谋求其对中国公司和审计机构具有现场调查权，并表示愿意给予中方同样的调查权。参见《美国将彻查中国概念股丑闻》，ht tp://www.cai jing.com.cn/2011-07-07/110767625.html，2011年12月10日访问。

26如20国集团于2011年11月初在法国嘎纳商议签订有关多边税收行政协助条约，以推进发达国家与发展中国家相关税收信息的共享和利用。参见“Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters”，http://www.oecd.org/document/14/0,3746,en_2649_33767_2489998_1_1_1_1,00.html，2011年12月20日访问。

29需要指出的是，被请求主体派遣人员或提供设备协助请求主体对外执法的行为与被请求主体以自己名义直接协助请求主体对外执法的行为并非同一概念。

30相应例子见《关于开展涉税财物价格认定工作的指导意见》第2条第1款。

31参见应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社2001年版，第342-343页。

33参见江必 新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》上卷，北京大学出版社2009年版，第131页。

34 2009年初，美国司法部指控瑞银集团帮助美国客户隐瞒个人账户逃税，并限令瑞银集团与美方达成协议。瑞银集团收到函件后于2009年2月18日与美国政府达成协议，同意交出300名客户名单，并支付7.8亿美元罚款，以免遭到司法追究。瑞士联邦金监机构也于同一天下令瑞银集团向美国国内税务局提供其300名美国客户的银行信息，瑞士联邦政府当晚举行紧急会议批准了这一决定。瑞士联邦行政法院紧急禁止提供银行信息，但为时已晚。一些美国客户遂向瑞士联邦行政法院起诉金监机构。2010年1月5日，瑞士联邦行政法院作出最终判决，认为瑞士联邦金监机构2009年2月18日作出的向美国提供瑞银集团客户银行信息的决定“违反瑞士法律”。参见《瑞士司法机构制止就税务风波向美国提供行政协助》，ht tp://news.qq.com/a/20100123/001383.htm，2012年3月15日访问。

36参见章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第124页。