落实社会主义协商民主制度的思考

□吴 辉 袁为海

(中共中央党校 党建教研部，北京 100091)

健全社会主义协商民主制度，是我国政治体制改革的一项重要内容。党的十八大报告首次对“健全社会主义协商民主制度”进行了规划和部署，这必将对发展中国特色社会主义民主政治产生深远影响。落实好社会主义协商民主制度，需要进一步提高对这一制度重要性的认识，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。

一、协商民主是我国人民民主的重要形式

(一)协商民主的内涵要义

“协商民主”的概念源自西方。20世纪八九十年代，西方学者为了破解选举民主的困境、弥补选举民主的缺陷，提出了一种新的民主理论，即协商民主(deliberativedemocracy，又称审议性民主)理论。它的提出表明了“民主理论的一种新发展”［1］P1。在西方协商民主理论家看来，所谓协商民主，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，从而赋予立法和决策以合法性和合理性的一种治理模式。［2］他们认为，要实现公民的民主权利，自由选举固然重要，但决策过程中的利益表达和协商更关键;选举民主有缺陷，需要用协商民主来弥补选举民主。

西方协商民主理论的价值在于，它突破了以往把民主限定在选举环节的理念，将民主扩展到决策环节，从而拓宽了人们对民主过程的理解，有利于促进现代民主向实质民主转化。民主包含一系列过程，选举民主关注管理者(统治者)的产生，协商民主关注决策过程。前者关心谁统治，后者关心如何统治。前者属于精英民主，后者属于大众民主。强调以公开讨论的形式产生公共政策，而不仅仅是通过选举把公共决策权力交给精英人物，是协商民主与选举民主的最大区别。

中国共产党的协商民主理论，借鉴了西方学术界的研究成果，包括借用了这一概念。但中国的协商民主理论有自己的特征:其一，西方的协商民主，由于面临诸多现实困境，如财产占有关系的不平等，至今仍停留在学术探讨层面，而中国的协商民主已通过人民政协等平台，积累了丰富的实践经验;其二，中国的协商民主在实践中形成了多种实现形式，如政治协商、社会协商、基层协商等，而西方的协商民主基于个人主义传统，往往更多强调的是受到决策影响的普通民众参与到协商过程。

(二)中国探索协商民主的历程

中国的协商民主作为一种理论形态晚于西方，但作为一种政治实践却已有半个多世纪的历史，是中国共产党贯穿于革命、建设和改革各个时期的一贯主张。正如李瑞环指出的:“这种协商，已经成为我们发扬社会主义民主的一种重要方式，成为我国政治体制的一个特点和优势。”［3］P621

早在新民主主义革命时期，中国共产党就十分重视民主问题的研究，在根据地的民主政权建设中主要用的是选举民主，而在统一战线中主要用的是协商民主。毛泽东曾告诫全党，“共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。”［4］P8091946年1月，中国共产党与中国国民党、中国青年党、中国民主同盟和无党派社会贤达五方共38人，在重庆召开旧政协，就改组政府、整编军队等问题达成五项决议，开启了中国政治协商的先河。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。1954年全国人民代表大会制度建立后，中国人民政治协商会议作为政治协商机构继续在国家政治生活中发挥作用。毛泽东明确指出:“有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要”，“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”［5］P633－634从而形成了中国独特的选举与协商两种民主形式相辅相成的社会主义民主政治的基本模式。

2006年2月，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，首次明确提出了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”的重要论断。这一论断的突出贡献，就是强调协商民主是与选举民主并列的民主形式。2007年11月，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了选举民主和协商民主的概念，强调“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。在以上基础上，党的十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度”，标志着中国共产党对人民民主形式的认识达到一个新高度。

(三)中国特色协商民主制度的政治优势

中国特色的协商民主制度，是指在中国共产党的领导下，社会各政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当方式进行协商，形成各方均可接受的方案，作出决策或决定，以实现整体发展的一项国家民主制度。［6］P204

中国特色的协商民主制度深深植根于中国文化的土壤，符合社会主义民主政治的本质要求，具有巨大的优越性和强大的生命力。

协商民主体现了社会主义民主的真实性、广泛性、包容性。协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，拓宽了民主的深度，使人民民主的形式更加真实、有效。协商民主的主体涵盖广泛，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，可以最大程度地实现最广大人民的民主权利。协商民主坚持求同存异、体谅包容的原则，蕴含了合作、参与、协商的精神。有利于包容各种诉求，体现包容性。

协商民主促进党和政府决策的科学化民主化。参与公共决策，促进决策的科学化民主化是协商民主的固有属性。通过协商，能够广开言路、广集众智、广求良策，把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，听到各种真知灼见、各种真招实招，使党和政府决策更加符合实际、顺应民意。

发展协商民主，有利于巩固中国共产党的领导。奥地利学者凯尔森指出:“现代民主完全是建立在政党之上的;民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”［7］P155发展协商民主，建立健全中国共产党与各党派团体的协商机制，构建社会多元力量有序政治参与的平台，将不同社会阶层、群体的利益诉求联接、吸收于政治体系之中，可以提高中国共产党在全社会的影响力和凝聚力，使其能够有效地主导社会发展变化，把握社会发展方向。

二、要推进协商民主广泛、多层、制度化发展

社会主义协商民主具有主体广泛、内容多样的特点，要使社会各方面就各层面问题提出的意见和建议能够得到充分、系统、有序的反映，必须按照十八大报告关于健全社会主义协商民主制度的部署，大力推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

(一)要推进国家政权机关的立法、决策协商。

这主要指人民代表大会的立法协商和政府与社会的协商对话。“协商最适合形成和检验法律、政治原则和公共政策问题。”［1］P44近年来，越来越多的人大立法实行了开门立法，重视广泛听取、吸收社会公众的意见。《婚姻法》、《物权法》、《个人所得税法》的起草修改，都体现了人大立法践行协商民主。在政府决策方面，近年来随着政府决策民主化进程的加快，全国各地涌现了许多政府与社会协商对话的形式，其中，以决策听证会最为典型。是公民参与决策的重要一环。在实践中，立法协商和决策协商仍存在一些不足，如听证代表的遴选程序、数量、标准不透明，信息不对称，缺乏统一程序等。今后需不断总结实践经验，完善听证制度，健全立法、协商制度。要充分调动广大公众参与立法、决策协商的积极性，扩大协商范围，增强协商效果。

(二)要推进中国共产党与各党派、各团体、各族各界人士的协商。

中国共产党与各

民主党派之间的党际政治协商，是中国协商民主的重要渠道。它通过两种基本方式进行。其一，是中共与各民主党派之间的直接政治协商，在中央层面，主要有民主协商会、座谈会、情况通报会等形式。十六大以来，就事关国计民生的重大问题，中共中央、国务院及受委托的有关部门同各民主党派、无党派人士召开的民主协商会、座谈会和情况通报会多达197次。［8］其二，是中共在人民政协同各民主党派进行政治协商，主要通过全体会议、常委会议等形式。中共中央关于加强多党合作和政治协商的一系列重要文件，有力地推动了中共与各民主党派之间政治协商的制度化。在政协，中国共产党除了与各民主党派开展政治协商外，还与各人民团体、各族各界代表人士协商，后者可以通过提交提案的方式发挥参政议政作用。中共与各党派团体、各族各界人士的协商在实践中已经较为成熟，但仍需随着形势和任务的变化而不断改进。

(三)要推进基层民主协商。

中国的基层民主协商以村、社区和企业为实施单位展开。每一单位地域面积不大、人口不多。开展基层民主协商最能体现协商民主的包容性、平等性、公开性，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。基层民主协商在实际中主要表现为民主恳谈会、听证会、咨询会等形式。如浙江温岭等地创造的“民主恳谈会”，现已演变为浙江全省乡村公共事务民主决策的主要形式之一。民主恳谈会是政府决策的公开听证会，是官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会，具有可控性协商民主的性质。推进基层民主协商发展，需要提高基层干部对协商民主地位作用的认识，总结基层民主协商的实践，开辟领导与群众协商沟通的渠道，健全专家论证、群众参与的程序和机制，规范协商结果的表决及实施。

(四)要推进网络协商。

互联网的普及，使网络协商日益成为新时期协商民主的重要实现形式。目前，中国网民以网络论坛、网络社区、网络社团和网络博客等为载体，将互联网技术运用到政治生活中，对中国特色协商民主的发展产生了重大影响。［9］鉴于网络协商民主所具有的主体开放、言论自由、地位平等、互动即时等特性，公民参政的途径得以扩大，参政热情和能力得以提高，这些都有利于促进中国民主政治走向成熟。推动网络协商民主发展，国家需要加大对互联网建设的投入，扩大互联网的覆盖面，制定、完善相关的法律法规，保证公民利用网络资源参与政治的各项权利，引导网民理性讨论。

(五)要推进协商民主的制度化、规范化和程

制度化是协商民主可持续发展的保障。制度化的关键在于制度实施。改革开放以来，我国的协商民主实践有了较快发展，但民主协商的制度化程度仍然不够。为此，一方面要大力提高制度的规范化水平，尽量减小制度的模糊空间，另一方面，要强化程序建设，通过可操作的程序设计把协商形成的意见建议融入到决策当中。

三、充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用

党的十八大报告提出，要坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。实践证明，人民政协作为我国最早制度化的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度，具有其他协商民主形式所不具备的巨大优势，是我国社会主义协商民主的重要制度平台。这主要表现在，一是组织上的广泛代表性。人民政协把党派合作性和界别代表性有机结合起来，形成了包括中国共产党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34个界别，60多万政协委员的具有广泛代表性的重要政治力量。二是政治上的巨大包容性。人民政协坚持求同存异，只要认同爱国主义、社会主义这两面旗帜，都可以凝聚到一起，实现最广泛的大团结大联合。三是党派合作的真诚性和规范化。中国共产党坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，与各民主党派合作共事，彼此之间不存在对抗和竞争。党依据宪法、党的文件、政协章程规定，与各民主党派开展协商。因此，加强人民政协制度建设，对于发展社会主义协商民主具有重要意义。

同时，必须看到，随着国情党情的变化，人民政协发挥协商民主作用依然面临一些挑战。如长期以来协商中存在的随意性问题、歌功颂德问题、消极参与问题、协商质量不高问题等。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，必须针对这些问题，拿出具体改进措施。

第一，要硬化人民政协协商民主制度的地位。

人民政协协商民主制度的地位须以法律作保证。党的十八大报告指出，我国政治发展和政治体制改革必须更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。这是人民政协协商民主制度层面的必然要求，是作为协商民主主体的中国共产党和各民主党派、各人民团体、各族各界代表人士，都必须依照宪法和法律给出的规则和程序来进行平等协商，保证民主协商的权威性和规范性。基于这一要求，人民政协协商民主制度的立法问题应当提上议程，以保证协商民主制度成为各方共同遵守的行为准则。

第二，要将政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中。

把政治协商纳入决策程序，对于实现 决 策 的科学化、民主化，推进政治协商的制度化、规范化，都至为重要。2006年，中共中央明确提出“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”。党的十七大、十八大重申要把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。近年来，根据中央精神，全国已有近20个省级和副省级市党委制定了政治协商的规程或意见，切实把协商纳入了党委政府的决策程序。从各地实践经验看，落实“把政治协商纳入决策程序”的要求，需要解决好两个关键问题:一是要本着“适量、重要、分层”的原则，科学确定需要进行政治协商的决策事项。所谓适量，就是要合理控制政治协商的数量，不能把所有决策事项都纳入政治协商。所谓重要，是指政治协商的决策事项应是地方经济社会发展中的重大问题、重大部署和措施。所谓分层，是指要区分协商的层次。要逐步明确各级党委政府的哪些问题要在政协全会上协商，哪些问题要在政协常委会或主席会议上协商，并大体上将其规范下来。二是要健全责任追究制度。对于重大决策事项，党政机关在决策之前或决策之中不按规定进行政治协商的，应当由相关负责人作出明确解释。对于解释理由明显不成立的，政协机关、各组成单位、各界代表人士有权要求重新进行协商。决策已经执行，但被政治协商会议明确否决的，应当建议相关责任人员引咎辞职。

第三，要丰富协商形式，创新协商方式。

人民政协的协商民主形式必然要随着实践的发展而不断完善。在长期的政治实践中，人民政协的民主协商形式一直在不断丰富。十届、十一届政协期间倡导并实施的“专题协商”，是政协发展历程中的成功探索。十届全国政协以来，已先后召开11次专题协商会，围绕“加快发展方式转变和结构调整，提高可持续发展能力”等战略性问题，政协都提出了比较成熟的意见和建议。十八大报告提出要深入进行界别协商，这为完善人民政协协商民主制度指明了方向。界别协商则侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性，可以通过界别内协商、界别间协商、组织政协界别与党政领导和职能部门协商三种形式来长远规划、稳步推进。［10］此外，顺应网络化时代的要求，人民政协的民主协商有必要采取网络协商方式，通过网络搜集民意，提高协商工作的开放性。

第四，要培育协商民主文化。

人民政协商民主制度的运行需要有与之相适应的政治文化作支持，这种政治文化，就是协商民主文化。它至少包含这样一些理念:一是平等;二是协商目的的“公共性”;三是协商决策的形成由协商过程中的各种意见或理由决定;四是每一个参与者即便不同意决策的观点和理由，也都能够理解决策是如何达成以及达成的原因。［11］这种协商民主文化，是社会主义协商民主制度的隐性结构，是人民政协协商民主制度必不可少的有机组成部分，必须予以高度重视。

第五，要加强协商主体的能力建设。

政协委员作为政治协商主体，其参政议政的能力和水平直接影响到协商民主的效果。因此，政协委员个人应努力加强学习，不断提高自身素质，负责任地代表民意参与协商。政协组织应切实担负起委员队伍建设的责任，要对委员的产生、管理等作出明确规定。在条件具备的地方，可以探索实行政协委员在界别内选举产生，以保证政协委员的代表性、质量和参政议政能力。

［1］陈家刚选编．协商民主［M］．上海:三联书店，2004．

［2］陈家刚．协商民主引论［J］．马克思主义与现实，2004(3)．

［3］李瑞环．学哲学用哲学:下［M］．北京:中国人民大学出版社，2000．

［4］毛泽东．毛泽东文集:第三卷［M］．北京:人民出版社，1996．

［5］中央文献研究室编．建国以来毛泽东文稿:第4册［M］．北京:中央文献出版社，1990．

［6］十八大报告文件起草组．十八大报告辅导读本［M］．北京:人民出版社，2012．

［7］乔·萨托利．民主新论［M］．北京:东方出版社，1993．

［8］贾庆林．健全社会主义协商民主制度，为全面建成小康社会贡献智慧和力量［J］．求是，2012(23)．

［9］李斌．论网络时代的政治参与［J］．理论导刊，2004(6)．

［10］郑万通．协商民主:我国人民民主的重要形式［EB/OL］．http://www．infzm．com/content/82925．

［11］刘学军．健全社会主义协商民主制度的几个问题［N］．人民政协报，2012－11－28．