明确任务 突出重点扎实推进地方政府职能转变和机构改革

党的十八大和十八届二中全会从党和国家事业大局的战略高度，对深化行政体制改革作了全面部署。目前，国务院机构改革和职能转变工作正在稳步推进，成效日益显现。地方政府职能转变和机构改革是行政体制改革的重要组成部分，应抓住有利时机，积极稳妥推进。中央对地方政府职能转变和机构改革已经作了全面动员部署，明确了改革要以职能转变为核心，大力简政放权，优化机构设置，严控人员编制，提高行政效能，努力建设人民满意的服务型政府。深刻领会中央改革精神，正确把握改革方向，全面贯彻落实中央改革要求，是搞好地方政府改革的关键。

一、地方政府改革对促进经济社会又好又快发展具有重要意义

11月1日，中央编委召开地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议，李克强总理出席会议并作重要讲话，刘云山同志主持会议，对地方政府职能转变和机构改革工作作了全面动员部署，充分体现了中央对这次地方政府改革的重视程度，将其作为党和国家改革开放事业大局的一项重要工作加以部署。

地方政府改革是整个行政体制改革的重要组成部分。深化行政体制改革是包括国务院和地方各级政府在内的全面改革。一方面，地方政府是国家行政体系的基础和重要组成部分，国务院部门职能转变、简政放权、机构职责整合等改革措施，很多都需要通过地方政府改革加以贯彻落实。只有地方政府改革做好做到位，中央关于改革的决策和部署才能得到全面落实，才能形成上下合力，发挥改革整体效应。可以说，地方政府改革的成效，很大程度上也影响着国务院机构改革和职能转变的成效。另一方面，地方政府管理着地方经济社会事务，直接同管理和服务对象打交道，尤其是基层政府，直接面对广大人民群众，要着力解决地方行政体制中的突出矛盾和问题，改善党和政府形象，提升党的执政能力，巩固党的执政地位。

地方政府改革是保障地方经济社会持续健康发展的必然要求。当前，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，经济发展面临的困难仍然很多，经济发展方式落后、经济结构调整进展缓慢、经济增长质量和效益不高等问题依然比较突出。中央领导同志多次指出，目前可用的宏观经济政策和货币政策手段已经不多，需要通过改革，大力简政放权，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，形成发展的新动力，这是落实中央关于“稳增长、调结构、促改革”的政策举措。很多地方已经认识到，通过短期刺激政策推高经济增速的做法已经无法持续，必须走出一条新路。这次地方政府改革，就是要着力推动地方政府进一步转变职能，减少对微观经济的干预，为企业松绑减负，为地方经济社会发展注入新动力，推动地方经济加快转型升级。

地方政府改革是加强地方政府自身建设的客观需要。实现全面建成小康社会的目标，对地方政府自身建设提出了更新更高的要求。目前地方政府仍存在职能转变不到位、机构设置过细、财政供养人员规模大、行政效率不高等问题，与中央要求和群众期盼还有较大距离，迫切需要通过这次改革加以解决。地方政府处在管理和服务的前沿，管理和服务水平如何，直接关系到人民群众能否充分感受到改革带来的实惠。有必要通过深化改革，切实强化地方政府的社会管理和公共服务职能，把更多资源用到保障和改善民生上，为人民群众提供更多更优质的服务。现在政府部门手中仍然掌握着过多资源，审批事项多，自由裁量权大，客观上为各种腐败提供了便利条件。这次改革，就是要从体制机制方面，着力于解决一些社会关注、群众期盼的重点难点问题，如大力推进行政审批制度改革、减少规范行政审批事项等，回应人民群众的期待和呼声。

二、把握好职能转变的关键点

政府职能转变是行政体制改革的核心。这次改革将职能转变放在更加突出的位置，提出了比以往改革更多更实的改革措施，将深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，通过取消一批、下放一批、转移一批，真正向市场、社会和基层放权。在现行行政管理体制下，行政审批是行政权力最为集中的领域，也是企业和群众怨言最多、意见最大的领域。尽管各级政府早就开始推动行政审批制度改革，取消下放了多项行政审批事项，行政效率有了一定提高，但是，目前行政审批事项多、流程繁琐复杂的问题依然存在，人民群众反映强烈，必须通过简政放权，大力减少审批事项，真正达到转变职能的目标。具体工作中，需重点把握好以下四个关键点：

一是简政放权要有“真金白银”。首先，要做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作，转给市场和社会的，任何一级政府不得截留，可下放给市县政府的，要彻底下放。其次，按照国务院提出本届政府任期内大力减少行政审批事项的精神，要全面清理现有投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项。第三，对保留的行政审批事项，要明确管理层级，简化审批程序，最大限度减少预审和前置审批环节，创新审批方式，明确办理时限，公开办理流程，接受社会监督。今后，一般不再新设行政审批事项，确需设立的，必须严格遵守行政许可法的规定，切实防止行政审批事项边减边增、明减暗增。

取消下放审批事项，既要看数量，更要看质量，要把“硬骨头”啃出来。这是改革的一个重点，也是实际工作中的一个难点，要着力解决各方面反映强烈而确又不合理的审批问题，真正为企业和群众松绑减负。认真梳理分析各部门取消下放的审批事项，哪些是关键性的、企业和群众翘首以盼的，哪些是无足轻重、实际价值不大甚至长期无人申报的。着力解决好取消下放行政审批事项中含金量低、落地难、法规滞后等突出问题，确保放到位、能落地、不反弹。

二是简政放权要上下互动。地方现有行政审批事项大多是国家法律法规设定的，地方没有调整权，这在很大程度上影响了地方审批制度改革。对此，这次改革明确提出，取消和下放的事项涉及修改法律法规的，按法定程序办理。需要国务院部门进一步取消和下放审批事项的，由省级政府向国务院提出调整建议。如果地方从实际出发，认为涉及国务院部门事权的审批事项影响发展，确有必要调整，可向国务院建议调整，由国务院组织协调相关部门专门研究并按程序办理。对国务院部门行政审批制度改革来说，这也是一种倒逼机制。各地要认真研究梳理需要国务院各部门取消下放的审批事项，统一提出来，推动国务院部门职能进一步转变到位。

三是简政放权要加强监管。推进简政放权，减少行政审批等事项后，首先，各级政府要转变管理理念，改善加强管理，改进工作方式，加强事中事后监管，有效履行职责，避免管理缺位，防止“一放就乱”。其次，各地要严格执行国家法律法规、发展规划和产业政策，加强对投资活动的土地使用、能源消耗、污染排放等的管理。放和管是两个轮子，都很重要，缺一不可。从事前审批转向事中事后监管，管理任务、管理方式、管理难度都发生了很大变化，这是一个必须应对的新课题。地方要从体制和政策层面研究切实管用的方法，研究解决改革后谁来管、怎么管、如何管住管好等问题，推动形成权责明确、监管有力、公平公正的监管体系，构建起政府监管、社会协同、公众参与、企业负责的市场监管格局。在制定完善部门“三定”工作中，应通过完善体制机制、明确职能配置等途径，强化部门监管责任。第三，市场监管原则上实行属地管理，执法重心下移，由市县政府负责。省、自治区政府主要负责维护市场统一和公平竞争，加强对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导，组织查处跨区域案件或大案要案，一般不设行政执法队伍。清理整顿和整合行政执法队伍，推进跨部门、跨行业的综合执法，不能多层、多头执法。实践证明，市县政府在市场监管一线，看得见管得着，监管效果也更好，这次改革要求市场监管原则上实行属地管理，执法重心下移，日常具体的执法活动主要由市县政府承担。城市政府应根据情况确定行政执法的层级，按照权责一致原则，执法队伍设到哪一级，执法责任就要明确到哪一级，切实防止多层执法。

四是简政放权要依法行事。加快政府职能转变，推进行政审批制度改革，必须遵循法治原则，严格按法定权限和程序办事。严控新增行政审批事项，对确有必要设立的，必须严格遵守行政许可法的规定，加强合法性、必要性和合理性审查论证。应认真梳理各部门的行政职权，包括行政许可和非行政许可审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政裁决、行政确认等各类权力，搞清楚一个部门到底有多少项权力，明确设立依据、责任主体和运行流程，并向社会公布，晒权力清单，着力解决行政职权设置随意、依据繁杂、归属不清等问题。

三、把握好地方政府机构改革的重点

这次地方政府机构调整的任务不重，改革总的要求是总体稳定、局部调整、重在深化。通过大力推进职能和职责整合，最大限度地解决层级政府之间权责不清、政府部门间职责交叉分散的问题。推进地方各级政府向权责一致、正确履行职责方向发展，推进政府部门向大部门方向发展，加快建立精干高效的地方政府组织体系的步伐，为实现建立中国特色社会主义行政体制目标奠定基础。深化地方政府机构改革，重点把握好以下三个方面：

一是搞好衔接，确保中央政令畅通。主要包括三个方面。其一，在食品药品监管体制改革方面，主要是尽快完成市县体制调整工作。各地应按照中央规定的时间节点，抓紧组建新的食品药品监管机构、划转人员编制，2013年年底前完成改革任务，把中央这项惠民生、得民心的举措落到实处。其二，在卫生计生机构改革方面，要注重整合基层服务资源。乡镇卫生院和乡镇计生站分设，造成资源浪费。各地要加大这方面的资源整合，解决好这一地方呼吁多年的问题。其三，在整合文化领域管理机构方面，要加快形成大文化体制。对广电和新闻出版机构进行整合，已经将文化与广电或新闻出版等合设的，可以再往前走一步。

二是规范管理，严格在限额内设置机构。对地方政府工作部门进行限额管理是一项重要管理制度，必须严格遵守。考虑到地方政府机构需保持总体稳定，并体现精简的要求，这次改革对机构限额未作大的调整，但要求更加刚性，将以往“多少个左右”的弹性规定调整为“不超过多少个”。鉴于工商、质监两个部门实行分级管理后要计入机构数，县级政府机构限额偏紧，这次改革明确县级政府机构限额仍为14-22个左右，具体设置数量由省级政府结合实际确定。多年来，地方在限额外自行设立机构的问题较为严重，这次改革要对限额外的机构，通过撤并整合等途径予以规范。对长期遗留的问题，要采取措施尽快消化。

三是因地制宜，加大机构职责整合力度。我国各地情况差异较大，应体现不同地区发展和管理的需要，科学合理设置机构，不要求上下对口。各级政府要从实际工作出发，大胆创新，在更大范围、更多领域综合设置机构。特别是在市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域，加大机构和职责的整合力度。按照同一件事情由一个部门负责的原则，最大限度地解决部门间职责交叉和分散问题。依托现有政务服务平台，整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。在过去的改革中已经进行综合设置机构的地方和部门，重点在于总结经验，探索完善综合设置机构的有效运行机制，注意解决好大部门制运行中的内设机构、领导职数、上下工作协调等问题，推进大部门由“物理整合”向“化学融合”转变。要下力气解决部门间存在的关系不顺、职责交叉等问题，明确和强化部门责任。在加大推进机构和职责整合的同时，要规范各级政府机构设置，政府部门内设机构要综合设置，避免内设机构臃肿和职责交叉。

四是统筹谋划，协调推进相关改革。政府机构改革要与分类推进事业单位改革相协调，对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，涉及机构编制调整的，不得突破机构限额和行政编制总额，抓紧拟定人事、收入分配、养老保险、财政等配套政策，并做好与教育、科技、文化、卫生等行业体制改革的衔接。完善市县政府功能，理顺条块关系，抓紧落实完成省级以下工商、质监行政管理体制调整，实行分级管理。

四、严格控制机构编制，实现财政供养人员只减不增

确保财政供养人员只减不增，是新一届政府向全社会做出的公开承诺。实现这一目标，就能够严格控制政府规模，努力降低行政成本，把更多财力用于改善民生。实现这一目标，严格控制机构编制是重要的措施之一。具体工作中，应把握好以下三个重点：

一是严格控制人员编制。编制是刚性约束，必须严格遵守。中央核定的各级行政编制总额和各类专项编制员额不得突破，各级党政机关要在核定的行政编制数额内配备人员。通过深化事业单位改革，进一步规范事业单位机构编制管理，严格控制人员编制，地方事业编制总额以2012年底统计数为基数，由省级政府负责实行总量控制，并在总量内有所减少。严格控制参照公务员法管理事业单位和经费自理事业单位的机构编制，严格控制经费自理事业编制转为财政补助事业编制。减少领导职数，非领导职务严格按规定配备。要对各地现有机构和人员编制情况进行彻底核查。地方各级党政机关必须采取切实有效措施清理编外人员，其直属事业单位也要妥善处理编外用人问题。

二是创新机构编制管理。只有不断创新，才能在严控的局面下更好发挥机构编制资源的效应，才能为实现财政供养人员只减不增奠定良好基础。要向改革要编制，向管理要编制，向信息化技术要编制，不断提高机构编制资源效用。按照“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求，采取切实措施，核减职能减少、工作任务不饱和单位的人员编制，加强事关中心工作、全局工作和重大民生保障方面的人员力量，切实做到既“瘦身”又“健身”。要积极探索在总量内跨地区、跨部门、跨层级调剂使用编制，结合简政放权、重心下移，推动编制资源向基层和一线倾斜，防止挤占、挪用乡镇基层和一线人员编制。机构编制管理是“千人推门一人顶”，只靠一个部门是顶不住的，必须进一步完善机构编制和组织人事、财政等部门协调配合机制，全面实行机构编制实名制管理，不断提升管理水平。

三是严肃机构编制纪律。中央反复强调要严肃机构编制纪律，出台了党纪、政纪处分规定。这次改革，特别强调任何组织、单位和个人都必须严格遵守机构编制各项法律法规和政策。对超限额设置机构或者变相增设机构，违反规定增加编制或者超出编制限额进人，擅自超领导职数配备领导干部，以及“吃空饷”等其他违规违纪行为的责任人员，要按照有关党纪政纪规定严肃处理。严禁行政编制和事业编制混用。严格执行干部退休制度，不得随意或变相降低退休年龄。上级部门不得以会议、文件、领导讲话、项目经费和评比达标等形式干预下级的机构编制事项。要将机构编制政策规定执行情况纳入党委政府督查工作范围，健全机构编制监督检查协调机制，加大对机构编制违规违纪行为的查处，维护机构编制管理的严肃性和权威性。

这次改革，中央提出“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求，这是中央对机构编制管理的最新要求。在实际工作中，严控总量是目标，也是一条“红线”，不得逾越，不得突破。盘活存量是基础，只有摸清现有家底，让现有的编制资源活起来，流动起来，才能最大限度发挥现有编制资源的效用，破解单纯依靠新增编制解决人员力量不足的瓶颈。优化结构是方法，要用科学的方法管理编制。增减平衡是原则，职能增加、任务增加的部门可以增加编制，但是，职能弱化、任务减轻的部门必须消减编制，从而达到增减平衡。严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡，是这次地方政府机构改革的一条要求，也是机构编制管理的一项制度。

行政体制改革是一场革命，地方政府职能转变和机构改革的关键在落实。这次地方政府改革，由省级党委、政府负总责，采取切实有效措施，将各项改革要求落到实处，圆满完成改革任务，用改革实际成效取信于民。各级机构编制部门要充分发挥职能作用，加强协调力度，认真做好改革的相关工作。省级政府机构改革工作要在2014年一季度前完成，市县政府机构改革工作在2014年年内基本结束。