创新纪检监察信访举报集约办理机制的实践探索与思考*——以江苏沭阳为例

赵　峰　马建珍

(1.江苏省宿迁市纪委信访室　江苏　宿迁　223800； 2.中共南京市委党校　江苏　南京　210001)

随着改革开放向纵深发展，社会深层次的矛盾将越来越突显，在一个地方、一个系统、一个单位相同或相似的纷繁复杂的问题通过信访举报渠道不断涌现，群众上访、集访、越访等现象层出不穷，严重影响和制约地方社会经济发展及和谐社会的构建。如何从各地实际出发，以改革与创新精神不断探索并形成一套富有特色和实际效果的集约化办理信访举报工作机制，及时化解社会矛盾纠纷、切实维护人民群众合法权益，真正达到社会稳定的目的，已成为纪检监察信访部门面临的一项重要课题。本文以江苏省沭阳县纪检监察信访举报集约办理机制创新实践为案例，对此进行探究。

一、纪检监察信访举报集约办理机制的构成要素

按照《现代汉语词典》的释义，集约是“泛指采用现代化管理方法和科学技术，加强分工、协作，提高资金、资源使用效率的经营方式”，机制是“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。”纪检监察信访举报集约办理机制就是以科学发展观为指导，以维护人民群众的合法权益为宗旨，集中整合纪检监察机关诸多资源，理顺领导体制、组织体系、规章制度、技术设施和责任追究等关系，采用政治、经济、法律等手段，充分发挥纪检监察机关的组织协调作用、直查快办职能，减少中间环节，提高信访问题的处置效率，达到信息共享、资源共用、降低成本、高效处理的过程和方式，其构成要素主要包括以下四个方面：

(一)组织体系要有力，有明确的职责分工

在推进集约办理机制落实过程中，关键是建立健全组织体系架构，以县域为例，县纪委、监察局成立三个层级的联办机构体系:第一层为县纪委、监察局机关各室；第二层为各纪检监察工作室和各派驻出纪委(纪检组)；第三层为各乡镇纪委书记、村居信访联络员，村居信访联络员一般由村居处事公道、作风正派、有威信的人员担任。各层级人员分工明确、职责清晰，为纪检监察信访举报集约办理提供坚强有力的组织保证。

(二)办理程序要简洁，有明确的时效要求

信访举报集约办理机制最大的作用在于简化办理程序，减少中间环节，直接交办到具体责任单位和个人，各承办单位在接到重点信访交办件后，一般情况下要在二个工作日内派员调查或处理；对人民群众反映的热点、难点信访问题，应在十五个工作日内调查处理完毕；对人民群众反映的复杂疑难信访问题，应在三十个工作日内调查处理完毕(有特别批示要求的，按批示要求办理；情况特殊的，可以申请延期)，并及时将调查结果和处理意见向反映人反馈，确保办理效果。

(三)结果要区别对待，有明确的职能定位

纪检监察信访举报集约办理机制按照“事事有落实、件件有回音”的要求，都实行要结果件。该项机制对处理结果区别对待，有明确的职能定位，对信访举报案件不是“堵、打、截”，而是“导、引、疏”，有利于各相关职能部门对人民群众反映的合理诉求给予充分满足；对无政策依据的信访诉求，则努力做好信访人的思想工作，落实相关措施，确保息访。

(四)责任要严格追究，有明确的推进措施

为确保各种信访问题得到及时有效、妥善处理，需要建立强有力的问责制作保障，对处理信访问题的相关部门应该作为而不作为、慢作为、乱作为或因承办人推诿扯皮、工作方法简单、态度粗暴、以上压下、执纪执法不公等原因造成信访人重复(越级)信访的，依法追究相关责任人及相关领导的责任，确保人民群众反映的问题按时报结。

二、创新纪检监察信访举报集约办理机制的必要性和紧迫性

新时期信访举报工作面临的严峻现实需要纪检监察信访部门从实际工作出发，认真研究信访举报工作的规律，不断创新各种工作机制，切实找到新形势下破解信访举报问题的新路径。

(一)纪检监察信访举报的形势倒逼创新办理机制

随着改革开放的持续深入，势必关涉更多方面利益的调整，信访举报问题更加纷繁复杂，存在多发、频发、突发的态势，当前突出表现在：纪检监察信访举报工作涉及范围越来越广，边界越来越模糊；群众利用网络、媒体进行举报意识在不断增强，影响逐渐加大；涉及群众切身利益的检举控告越来越多，处理难度越来越大；信访突发性、偶然性、对抗性大大增加，导致纪检监察信访举报传统办理方法在领导、力量、手段、技术等方面均存在相对不足，这就需要纪检监察信访举报部门主动适应形势的发展变化，创造性地开展工作，集约、高效做好新时期的信访举报工作，更好地发挥信访举报桥梁纽带作用。

(二)纪检监察信访举报的工作实践倒逼创新办理机制

近年来，信访总体形势持续趋好，但也存在诸多不足，如信访责任制度落实不到位、信访协调机制乏力、处理程序不规范、信访处置手段、方法陈旧、信访干部依法依纪做好信访举报工作的能力与水平不足等，这些问题制约了信访举报案件调查处理的力度、时效、质量，也是影响群众满意度的关键点。加强信访举报集约化创新工作，就是产生于不断变化的信访举报工作新秩序的规范需求，及时、高效发现与化解矛盾纠纷和突出信访问题的过程需要，维护好人民群众的切身利益、社会和谐稳定和公平正义的结果要求。

(三)地域经济社会发展的具体实际倒逼创新办理机制

作为地方政府，面临着加快推进经济发展和维护社会和谐稳定的双重任务。近年来，因经济发展、城市建设、拆迁安置、农村补贴、计划生育等问题引发矛盾纠纷和重点信访问题居高不下，如何让各基层组织在自己的职责范围内及时高效地解决经济发展过程中出现的矛盾纠纷和重点信访问题，让具体承担这一任务的工作主体和责任主体更加清晰明了，用制度的强制力促使他们在尽可能短的时限内充分满足人民群众的信访诉求，推动和实现地域经济社会又好又快发展和社会和谐稳定的“双赢”就显得尤为迫切和重要。为适应这一新形势，就需要把规范各工作主体和责任主体作为出发点，以第一时间妥善解决人民群众信访问题为终极目标，加大探索研究力度，加强纪检监察重点信访问题集约办理，让不同性质的信访举报问题按照设计划定的工作程序进入各相关责任主体，形成权责统一、利益共享的良性工作机制，推动纪检监察重点信访问题的妥善解决。

三、江苏沭阳创新纪检监察信访举报集约办理机制的实践探索

江苏省沭阳县纪委、监察局发挥主动意识和首创精神，在创新信访举报集约办理机制方面进行了积极探索，2011年不仅使纪检监察信访举报案件办理时间平均缩短15%，按期办结率达到100%，越级访和重复访与上年同比分别下降了75%和86%，取得了明显效果，并且积累了许多行之有效的经验，其基本做法如下：

(一)加大领导力度，构建齐抓共管的信访集约办理组织体系

集约办理工作由于涉及人员复杂、内容多样等特性，必然要求集约处理的主体也要多样性、全面性，因此形成较为全面的工作组织是保证集约办理工作能否实现的关键，而部门、人员、设备、制度等又是构成集约办理信访举报工作组织的必要因素。在构建纪检监察信访举报集约办理组织体系、网络体系中，要充分发挥党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责的信访举报工作大格局作用。一是建立集约办理工作领导小组。沭阳县成立由纪检监察、公安、检察、法院、民政、信访等部门组成的纪检监察信访集约办理工作领导小组，全面推行“一个(类)问题、一名领导、一班人马、一抓到底”的工作模式，形成人人有担子、集体抓信访的工作格局，这是统一高效集约处理信访举报问题的前提和基础。二是配齐人员。沭阳县建立纪检监察派驻工作机制，在各部门配备派驻纪委(检)书记(组长)，在辖区建立纪检监察工作室，配齐配强镇、村(居)纪检监察干部和信访联络员、信访信息员，着力构建横向到边、纵向到底的纪检监察信访举报工作网络，使得信访信息得到快速传递，集约处理工作机制快速建立。三是畅通渠道。畅通纪检监察信访举报渠道，24小时开通纪检监察12388举报电话，开通政(行)风热线，推行纪检监察信访举报绿色邮政通道，在村(居)设立信访举报箱，开通网上举报信箱、手机短信举报，公开县级领导手机号码等，方便群众举报。四是明确分工。由镇、村(居)纪检监察干部和信访联络员负责了解本乡镇、本村(居)出现的苗头性、倾向性问题，定期排查矛盾纠纷，及时分析研究并上报本单位的信访形势；纪检监察工作室和各单位派驻纪委(检)书记(组长)负责了解掌握本辖区(本单位)出现的苗头性、倾向性问题，对其进行分析研究；县纪委信访室负责对全县纪检监察信访举报工作进行分析研究，对影响区域社会稳定的复杂信访问题，县纪委则及时梳理上报县委、县政府，有利于县委、县政府快速牵头集约会办解决。五是落实制度。沭阳县扎实开展县级领导走访、下访、接访活动，面对面听取群众呼声，及时化解矛盾纠纷和信访难题；开展“民情日记”制度，全体党员干部通过走访调研把“民之所想，民之所忧，民之所难”记入民情日记，并视情解决；推行“村情定期发布”制度，把村级重大事项、村级财务收支、涉农资金补助以及为民办实事项目等方面的内容定期召开村民代表大会公开发布，确保村民的知情权、参与权、监督权；加强社会管理服务中心建设，在县建立行政服务中心，把全县所有具有审批职能的单位全部安排进入中心办公，实行审批事项、收费标准、服务承诺“五公开”，把“一条龙服务”和“一卡清收费”等规章制度落到实处。在乡镇成立社会管理服务中心，把财政、民政、信访、政法等16个部门集中办公，设立业务咨询、信访接待、业务受理三大平台，推行信访接待、涉农资金补助等基层事务办理“一条龙”服务，做到符合条件立即办、材料不齐指导办、外来投资优先办、多头处理并联办、跟踪服务主动办。同时，根据村(居)留守老人和儿童较多的实际情况，在全县473个村(居)设立便民服务室，实现乡镇、村(居)联动，对不方便到乡镇社会管理服务中心办理的留守老人和残疾人等，由村(居)服务人员将群众的办事材料收集起来，定期到乡镇社会管理服务中心统一办理，达到及时高效为民服务的目的。

(二)优化力量配置，培养一支敢打硬仗的信访集约处置干部队伍

沭阳县纪委、监察局将信访室和6个纪检监察工作室的28名工作人员组成10个调查核处组，作为信访办理的一线梯队，重点解决基层组织无法解决的疑难信访问题；将机关8个职能室和20个派驻纪检组的39名工作人员组成12个精干调查组，作为办理的直属队进行二线配置，办理上级机关和领导的交办件。同时，每年选择一批信访举报事项，从办理进度、质量、停诉息访等方面，制定不同分值，半年或年终对办理结果进行评比，把评比结果纳入年度考核，与个人表彰奖励及提拔任用紧密挂钩，极力建设一支政治坚强、业务精通、作风优良、纪律严明、公正清廉的纪检监察干部队伍。具体做到：一是注重工作人员的政治坚定性。纪检监察机关的工作性质、职责和作用，决定了讲政治、讲党性是对纪检监察干部第一位要求。沭阳县纪委、监察局按照贺国强同志“四个对”的目标要求(对党和国家无限忠诚；对腐败分子和消极腐败现象坚决斗争；对广大干部和群众关心爱护；对自己和亲属严格要求)，通过集中学习、领导领学、小组讨论、个人汇报等形式，组织全体纪检监察干部深入学习中国特色社会主义理论，扎实开展“做党的忠诚卫士、当群众的贴心人”主题实践活动，努力用反腐倡廉建设最新理论成果武装纪检监察干部的头脑，促进纪检监察干部坚定服务社会主义建设的理想信念。二是注重工作人员业务素养的提升。纪检监察干部业务素质和能力的高低，直接影响着反腐倡廉建设的成效。沭阳县纪委、监察局通过上级培训、集中培训、每周一课、周末讲坛、跟班学习、研讨交流等形式，组织全体纪检监察干部学习现代财经、金融、法律、社会管理以及信息化、智能化等高科技知识，全力提升纪检监察干部综合素质；组织纪检监察干部深入实际、深入基层、深入群众，推进干部双向挂职锻炼，加大轮岗交流力度，培养锻炼干部服务大局的能力。三是注重打造优良的工作作风。“打铁还得自身硬”，纪检监察机关的作风是否过硬，直接关系到党的形象，关系到党的创造力、凝聚力、战斗力。沭阳县在纪检监察干部中深入开展责任文化建设，组织纪检监察干部重温入党誓词，开展纪检监察工作失误“登记”制度，落实工作分工负责制，促进纪检监察干部听党指挥，令行禁止。四是注重塑造严明的工作纪律。沭阳县纪委、监察局着力加强自身建设，建立健全内控制度，完善案件查办、执法纠风等业务工作制度；办文办会、财务管理、公务接待、后勤保障、安全保密等日常管理制度；督查考核和责任追究等保障制度；规范纪检监察工作程序，建立内部监督制约机制，开展纪检干部大家评等活动，自觉接受外部监督。五是注重营造公正清廉的工作环境。沭阳县纪委、监察局坚持用先进文化占领纪检干部的思想阵地，通过开展社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德专题教育，组织纪检干部参加拓展训练、军事训练，开展各类文体活动，努力培养纪检监察干部团结有为、奋发向上的工作热情和生活情趣，发扬勤俭节约和艰苦奋斗优良传统，促进纪检监察干部自我约束，做到不该去的地方不去，不该吃的饭不吃，不该玩的地方不玩，不该说的话不说，守住清贫、耐住寂寞、管住手脚、经住考验，清清白白做人，干干净净干事，塑造纪检监察干部的良好形象。

(三)实行“四办”并举，形成攻坚克难的集约办理势头

沭阳县纪检监察机关对人民群众反映的信访举报问题，认真按照“件件有着落，事事有回音”的要求，通过直办、交办、会办、督办等措施，明确纪检监察重点信访集约办理时限，确保纪检监察信访举报问题优质、高效、及时办结。一是强化直办工作。对上级纪检监察机关和省、市、县领导批办的重点信访问题，属初信初访范围的，由县纪委信访室按程序梳理报委、局主要领导批示，并依批示要求直接转给县纪委相关职能室、派驻纪检监察机构或纪检监察工作室办理，限期办结。二是注重交办工作。对涉及人民群众反映的阶段性热点、焦点问题或可能影响县域社会稳定的敏感性问题，由县纪委信访室在第一时间报呈县纪委主要领导批示，以县纪委名义直接交办给信访发生地党组织，或以主要领导交办单形式交办到相关职能部门办理，明确办理标准和办结时限。三是加强会办工作。对涉及多个部门的复杂疑难信访问题或久访不息的突出信访问题，列入县纪委常委会信访专题例会研究，由县纪委分管领导牵头召集相关职能部门集中会办，在法律、法规和政策允许范围内，综合运用政治、经济、司法等手段协调解决。四是加强督办工作。对限时报结的重点信访问题，县纪委信访室每天进行跟踪督办；对其他重点信访问题的办理，每周进行适时提醒督办，确保重点信访交办件在规定时限内实现优质办理。通过“四办”并举，形成攻坚克难的集约办理势头，切实维护人民群众的合法权益。

(四)严格工作问责，提供监督有效的集约办理保障

沭阳县纪检监察信访举报工作力求实效，采取落实责任制，加大问责力度，促进信访问题的解决。一是推行责任倒查工作制度。把能否真正解决信访问题，实现信访案件的平稳终结作为启动“责任倒查”的充要条件，把重复信访、越级信访和有争议信访案件作为责任倒查的重点，全力推进信访案件查处工作责任落实。通过推行“责任倒查”，把重复信访、越级信访和存在争议信访案件的原因症结查清楚，让事实来说话，用公正的影响力和说服力帮助信访群众实现停诉息访。二是推行未完成工作督查会议制度。县纪委信访室每月对帮助人民群众真正解决问题信访件交办情况进行梳理汇总，由县纪委书记在月底召开未完成工作任务单位“一把手”会议，由单位“一把手”对本月未完成工作说明原因，承诺完成时限，并下发通报。对无正当理由或虽有一定理由但造成重大社会影响的，一律启动问责机制，进行公开问责。三是推行领导干部信访举报工作制度执行情况公开问责制度。围绕党员领导干部不正确执行信访工作制度，不积极履行信访工作责任等问题，在落实“一责四究”(主要领导、分管领导、直接责任人和间接责任人)的基础上，突出对主要领导的问责力度，提升信访举报工作制度执行力。自2011年推行“问责制”以来，沭阳县先后有14个单位的“一把手”因信访问题被公开问责，9人被给予党纪政纪处分，5人被诫勉谈话。

四、创新纪检监察信访举报集约办理机制的几点思考

从江苏沭阳实践探索来看，纪检监察信访集约办理机制作为一项新举措，无论从其形成、运行看，还是未来发展来看，仍有很多问题值得思考。

(一)信访举报集约办理机制相关的配套制度体系建设需要一个循序渐进、不断完善的过程

信访集约办理机制是一项创新，需要有与时俱进的制度约束和管理才能适应当前不断变化了的工作形势和内容，也需要有相应配套制度才能发挥更大的作用。

1.信访举报基本制度体系有待进一步完善。创新信访举报集约办理机制需要良好的信访基本制度作保障，如复杂疑难信访听证终结制度、催办、督办和限期办结制度、信访情况报告制度、信访举报工作保密制度、领导接待群众来访制度、信访工作责任追究制度等，只有这些制度在实践中不断加以完善，才能为集约、高效处置群众举报问题起到很好的指导作用，成为群众举报问题的法理依据，确保信访举报集约办理机制的有效运行。

2.信访举报问题集约处置配套机制有待进一步健全。开展信访举报问题集约办理，需要有预测准确有效的信访预警机制、涉及多个部门信访问题的组织协调机制、具有透明度和公信力的信访办事公开机制、信访高发部门的矛盾排查化解机制、与时俱进的信访监督机制等加以配套，才能有效提高处置效率。

3.信访举报集约办理制度体系有待进一步完善。纪检监察信访举报集约办理机制不是一成不变的，需要在实践中不断探索与创新，尤其需要不断完善纪检监察信访举报集约办理机制组织体系、网络体系、责任体系和制度体系建设，把事后查处与事前防范有效相结合，做好信访案件查处的后篇文章，突出成果运用，做到案结事了，停诉息访，最大限度地减少和化解各种社会矛盾。

(二)信访举报集约办理机制的落实和执行是一个长期、艰巨的过程

信访举报集约办理机制贵在创新，但关键在于落实，在此笔者认为主要做好以下二个方面工作：

1.需要有为民服务、解决民生问题长期工作的思想准备。创新纪监信访举报集约办理机制，破解各种信访举报问题，切实维护人民群众的合法权益，从某种意义上说这是一项民心工程，也是一项长期而又艰巨的工作，需要各级党政领导干部夯实信访工作的思想基础，按照党的十八大提出的“建设人民满意的公共服务型政府”要求，以化解矛盾纠纷、高效为民服务为目标，将群众所反映的问题当作大事用心、用情、用力去做，将信访举报集约办理工作模式向基层延伸，向一线拓展，推行基层事务办理“一条龙”服务，实行立即就办、无借口工作法、服务性执法等规章制度，简化办事程序，提升工作效率，切实将问题在一线发现、在一线处理、在一线解决，达到小事不出村、大事不出乡镇、及时高效为民服务的目的。

2.需要加大督查问责力度，提升制度执行力。要提升集约办理机制的执行力，必须加强和完善问责制度，进一步明确信访件办理责任主体，强化责任意识、落实意识，对辖区(系统)内信访重点人员和重点信访问题未落实包案制，相关问题未及时处理化解、对纪委交办的信访问题未按规定调查处理、对属于本级受理范围的信访问题不予受理或处理不及时、不到位引发群众到县以上部门重复信访或造成其他不良后果的实行公开问责，并且加大承办单位主要领导和具体承办人的督查问责力度，用刚性的责任制督促他们做好处理、息访工作，促进信访问题的解决。

(三)信访举报集约办理机制的高效运行需要借助现代科学技术，不断创新集约办理方式和手段

必须充分运用计算机、信息网络、通讯等现代科技手段和方法，构建纪检监察信访集约办理网络平台，提高工作效率，具体抓住以下几个关键环节：

1.健全网络举报平台。充分利用《百度吧》平台，构建《党委书记网络会客厅》和《纪委书记网上举报信箱》等网络举报平台，要求所辖各单位和各地一把手都要在《党委书记网络会客厅》实名注册，对网民在《书记网络会客厅》中跟帖反映的问题和建议，只要涉及到本地或本单位的工作，“一把手”必须在48小时内作出明确回复，用诚信和服务架起政府与人民群众沟通的桥梁。

2.推行网上全程办理。对电子信箱举报、手机短信举报和网络举报的信访举报件，直接下载到纪检监察机关信访信息受理平台；对于纸质信访举报材料和在调查中收集、形成的纸质文书材料，通过扫描上传到信访信息管理系统，使所有工作流程全部在网上完成，实行网上全程办理。

3.认真实行网上交办。利用政府网，推行网上无纸化办公，对人民群众反映的信访问题，通过网络渠道第一时间发送到领导办公平台，对领导批示交办的信访举报件，通过网络第一时间传送到相关单位和领导，减少办事程序，提高工作效率，同时，将人民群众举报的信访件查处情况及时通过网络进行公开回复，接受群众监督。

4.推行网上督查督办。把信访举报资料从受理、登记、办理到归档各个环节的信息，全部输入纪检监察机关信访信息管理系统，便于上级机关检查和监督，同时通过信访工作管理平台对交办的信访件进行催办督办，对重点信访件进行提醒督办、跟踪督办和定期通报，确保重点信访案件优质、高效、快速报结。

5.加强工作协作互通。构建纪检监察专网网上办公平台，推动纪检监察机关内部之间信访举报业务互联互通，使信访信息管理系统业务平台与其他业务平台融为一体，扩大信访举报网上办理工作一体化，达到优势互补、互通情况、促进工作任务完成的目的。