推动城乡发展一体化的理论基点*

方辉振

（中共南京市委党校工商管理教研部 江苏 南京 210001）

推动城乡发展一体化是所有争取实现现代化的国家所必须面对的重大的理论和实践问题，也是我国发展战略中的首要问题。它既是经济层面的战略性命题，也是社会层面的战略性命题，更是地方治理层面的战略性命题。党的十八大更是明确提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要加快推动城乡发展一体化。推动城乡发展一体化有着厚重的理论渊源，本文拟就推动城乡发展一体化的主要理论基点作一些梳理。

一、城乡融合论是推动城乡发展一体化的重要理论基石

马恩认为，在人类发展历史的长河中，城市与乡村要经历三个辩证发展的阶段:城乡依存;城乡分离和对立;城乡融合，也就是通过新技术的应用，逐步地消灭城乡差别，带来城市与乡村同等的生活条件，实现城乡发展一体化。马恩关于城乡统筹融合的思想，不仅指明了城乡之间从分离、对立走向融合的历史根据和客观条件，而且还探讨了推动城乡发展一体化的主要路径，是推动城乡发展一体化的重要理论基石。

首先，走向城乡融合的历史根据:“消灭城乡间的对立是社会统一的首要条件”（《马克思恩格斯全集》第3卷，第57页），只要“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第157页）。马恩的总体思路是:从古代社会浑然一体、无城乡之间差别→私有制社会由于社会分工的加深而导致城乡之间的分离与对抗→废除私有制后，城乡之间由对立转为差别。随着社会主义迈向共产主义，人类逐步消灭这种差别，从而使城乡成为兼容两者之优势而又避免两者之缺陷的新的社会统一体。马克思关于城乡“同一—对立—融合”的历史辩证法，既体现了人类对理想社会目标的价值追求，也符合社会演进的历史规律。［1］从马恩对城乡关系发展演变的趋势规律分析可以看出，城乡对立是一个历史范畴，城乡融合才是未来社会的重要特征。从我国当前存在的城乡分割的二元结构来看，消除城乡分割，在更高层次上实现城乡融合，也是我国经济社会协调发展的必然选择。

其次，走向城乡融合的客观条件:一是物质条件，即生产力的高度发展，特别是大工业的发展和协调安排。“大工业在全国的尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村的分离的条件”（《马克思恩格斯全集》第3卷，第647页），“资本主义生产方式同时为一种新的更高级的综合，即农业和工业在它们对立发展的形式的基础上的联合，创造了物质前提”（《马克思恩格斯全集》第23卷，第552页）。二是社会条件，即消灭资本主义私有制，建立社会主义公有制。“彻底消灭阶级和阶级对立，通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以便城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面地发展——这一切都将是废除私有制的最主要的结果。”（《马克思恩格斯全集》第4卷，第371页）。从马恩对城乡关系变革的客观条件分析可以看出，城乡的分离、对立是生产力发展水平不高的表现，要消除城乡的分离与对立，就必须调整和完善生产关系，大力发展生产力。因此，当今我国推动城乡发展一体化，就要加快农村综合改革，创新农村组织制度及经营体制，进一步解放和发展农村生产力。

第三，推动城乡发展一体化的主要路径:一是大力推进农业现代化和技术化。农业的现代化首先意味着农业中的商品经济取代自然经济的过程，促使农业成为市场和交换而进行生产的商品化农业，不断提高农业在商品经济中的贡献率;还加速了小农经济的解体，并将大量农业人口从封建宗法关系和土地的束缚中解放出来而进入城市成为产业工人或农业工人，从而促进了城乡社会关系的大调整和大转变。当今我国就要加大对农村生产力要素的投入，发展高新农业技术，使农业科技进步对农业的推动力不断加强。二是充分发挥中心城市的历史先导作用和文明辐射扩散功能。实现城乡融合，决不是要毁灭城市、中断城市文明以至强制拉平城乡区别、达到城乡之间无差别的绝对同一，而是在“扬弃”的基础上实现城乡之间“更高级的综合”;走向城市化是城乡关系变革的路径选择，城市在这里应该起着引领和示范的作用。它在提高劳动者的素质、摆脱乡村的愚昧落后状态、促进农业和农村现代化等方面都具有积极的带动作用和反哺作用。当今我国发挥城市带动农村发展的作用，就应鼓励城市中的企业向农村和农业进行生产性投资，探索城市对农村和农业进行多渠道的科学技术帮助，促进城镇化的健康发展。三是要合理布局城乡生产力和产业结构，使城乡之间的文化和生活条件日益接近起来。当今我国实现城乡产业融合发展，就要统筹制定城乡产业发展规划，实现城乡产业空间上的融合，探索城乡产业紧密结合的产业组织形式。

二、二元结构论是推动城乡发展一体化的主要理论模型

上世纪50年代以来，世界发展经济学家、现代化理论家，开始注重研究经济增长模式和现代化道路，特别是发展中国家或地区的经济增长模式和现代化道路，从而提出二元结构的概念和理论。最初提出的二元结构，主要是二元社会结构和经济结构，后来研究的重点完全转向了二元经济结构，取得了一系列重大成果，诸如工业化带动论、产业结构转变论、现代要素引入论、诱导技术变迁论、核心—边缘关系论等，成为发展中国家或地区推动城乡发展一体化的主要理论模型。［2］

第一，工业化带动论。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者W·刘易斯，集中地研究了二元经济结构问题，提出了工业化带动论。他认为发展中国家存在两大经济部门:一是工业发展的现代部门，一是维护生计的传统部门。二元经济发展的核心问题，是传统部门的剩余劳动力向现代工业部门和其他部门转移。现代部门扩张，通过提供就业机会、分享物质设施、传播现代思想和制度、相互贸易等途径，既使传统部门剩余劳动力转移，又使传统部门获益并且得以改造更新而转化为现代部门，也使现代部门促成再生产性资本的进一步增长、生产规模的进一步扩大、生产率和收入水平的进一步提高。以现代部门扩张为主，现代部门和传统部门互联互动并且循环往复，不仅推动和促进了二元经济转变为一元经济，而且推动和促进了不发达经济转变为发达经济。

第二，产业结构转变论。美国经济学家、世界银行经济顾问H·钱纳里，调查研究了101个发达国家和发展中国家或地区的二元经济结构问题，提出了产业结构转变论。他认为，经济发展就是经济结构的成功转变，经济结构成功转变的基本内容就是传统农业主导的经济结构，由于市场需要的变化，在城市工业化和农村工业化的工业化过程中，发生资金投入、生产技术、资源配置的变化，从而转变为现代工业主导的经济结构，进而二元经济结构就转变为一元经济结构，经济不发达状态转变为经济发达状态。在钱纳里看来，发展中国家的资源转移和再配置，同发达国家相比是更加重要的增长因素。因为发展中国家二元经济结构更加突出，市场需要和要素市场的变化幅度更大，产业结构和经济结构的转变余地也就更大。

第三，现代要素引入论。美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者T·舒尔茨比较研究了发达国家和发展中国家的工业化和现代化进程及其现代生产要素的引人和配置，提出了现代要素引人论。他认为，二元经济结构的转变，关键在于传统农业的现代化。传统农业的现代化，关键在于增加农业的"现代生产要素引人，并且合理地配置。农业的现代生产要素，就是适合贫穷农村和落后农业的既有利又有效的现代农业科技。合理配置农业的现代生产要素，就是农民不仅愿意接受和采用现代生产要素，而且必须懂得如何最好地使用现代生产要素，必须学习新的有用知识和新的有用技能。正是这种学习构成了作为现代农业特征的生产率提高的基础。所以，这种现代农业的知识和技能，在本质上是向农民的一种投资。增加人力资本的投人，促使农民通过教育、培训、健康、迁移、信息获得等方面的投资而形成驾驭现代农业生产要素的能力，是农业经济增长的主要源泉。在舒尔茨看来，教育是人力资本投资的主要形式，农村初等教育是非常有利的农业人力资本投资。这是因为教育的投人产出有两大显著特征。一是长期性，长期投人而长期产出。二是广溢性，比增加物质资本存量更能加速经济增长，降低现代生产要素投入成本，提高人的劳动生产率和工资收入。

第四，诱导技术变迁论。日本发展经济学家、东京大学教授早见雄次郎和美国发展经济学家、明尼苏达大学教授拉坦，进一步完善和发展了舒尔茨的现代要素引入论，着重研究农业技术在农业现代化拉过程中的关键作用，提出了诱导技术变迁论。他们认为，消除二元经济结构主要取决于农业现代化，农业现代化主要取决于农业技术的变迁及其诱导。在他们看来，土地和劳力现存量与相对量之间的矛盾，是农业技术变迁的基本原因，土地和劳力市场供求与价格差异之间的矛盾，是农业技术变迁的直接原因。农业技术从传统到现代变迁的诱导机制，农业要素配置从传统到现代变迁的诱导机制，实质上就是市场调节机制和市场配置机制。因此，必须健全和完善市场体制，推动和促进农业技术的变迁及其诱导。

第五，核心—边缘关系论。瑞典发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔，深刻地研究了区域之间二元经济结构的矛盾运动，提出了核心—边缘关系论。他认为，核心区域与边缘区域之间，在相互作用的发展过程中，存在着两种不同的效应:一种是回流效应;一种是扩展效应。在缪尔达尔看来，回流效应和扩展效应都具有积极和消极的双重性。重要的是，不能消极等待市场调节发生作用。政府必须制定相应的政策，通过政策调控市场，并且扶持边缘区域，充分发挥回流效应和扩展效应特别是累积性因果循环的正面效应与积极作用。因此，发展中国家或地区政府尤其要善于运用政策力量。

上述二元结构论抓住了发展中国家工业、农业之间存在生产率差异这样一个事实，论证了二元结构转换的必要性和重要性，设计了工业化、产业化、城市化和农业人口与技术的现代化等二元结构的转换路径，并引入了政府干预对完成结构转换的重要性。我国现在还是发展中国家，还处于社会主义初级阶段，二元经济结构——农业经济与工业经济并存、农村经济与城市经济并存的状况将会长期存在，因此借鉴上述二元结构论来推动城乡发展一体化就具有重要的现实意义。

三、公民身份平等论是推动城乡发展一体化的核心价值取向

现代公民身份理论以马歇尔的经典论述作为开端，他不仅开创了“公民身份”这一切合时代发展的主题，而且还对它进行了理论化和系统化。1949年，在阿尔弗雷德·马歇尔的年度纪念讲座上，马歇尔发表“公民身份与社会阶级”的演讲，把公民身份看作实质上是一项有关平等的原则，认为公民身份主要由三大要素所组成，即公民的要素、政治的要素和社会的要素。公民的要素由个人自由所必需的权利组成:包括人身自由、言论自由、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利;政治的要素指公民作为政治实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利;社会的要素指从享有某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。三大要素分别对应于三种不同的权利:公民权利（civil rights）、政治权利（political rights）和社会权利（social rights）。与此同时，马歇尔还把三种权利分别与不同的发展时期和保障机构联系在一起:公民权利主要发展于18世纪，与之直接对应的机构是法院;政治权利主要发展于19世纪，与之对应的机构是国会和地方议会;社会权利主要发展于20世纪，与之对应的机构体现为教育体制和社会公共服务体系。［3］

改革开放前，我国选择和推行的是重工业及城市优先发展战略。这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市的市民进行补贴，意图迅速达到工业化。这种主要靠农业供给建立起来的资本集约型工业化模式，不仅对资金有着持久的巨大需求，更为严重的是其运行机制不能形成对积累源泉的保护和培养。当工业化、城市建设资金需求与农业积累能力之间的矛盾扩大后，国家就强化对农业提取积累的力量，并采取一系列强制措施，限制农业劳动力向非农业部门流动，用压低劳动机会成本的方式来保证这种机制的运行，从而形成的城乡分割的二元结构体制。它是以城乡二元户籍制度为核心，包括二元就业制度，二元福利保障制度，二元教育制度，二元公共事业投入制度在内的一系列制度体系。这种制度安排，在一个国家实行人为的城乡分隔政策，其本意是适应优先发展城市工业的需要，固定农业人口，来保证粮食供给，同时避免劳动力大规模地涌入城市。

改革开放以来，为适应市场经济体制的建立，对其进行了一系列改革，但这些改革并没有动摇二元结构体制的根基，传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然存在。具体表现在:第一，虽然我国对户籍制度进行了改革，但这并没有动摇二元户籍的根基。即户籍仍然与就业、医疗、保险、教育等利益紧密挂钩。第二，就业方面，各级政府在促进城市就业方面制定了相对完善的就业政策，如:对重新创业的下岗人员提供了税收、信贷、职业培训等许多优惠措施，对于雇用下岗人员的企业也给予税收等方面的优惠。而对于在城市打工的农民工，不但不能得到当地政府的帮助，相反还受到一系列歧视，如:拖欠工资、同工不同酬等。第三，教育方面，政府对农村教育经费投入不足。虽然国家实行“两免一补”的义务教育。但由于农村义务教育政府财政投入是实行县乡财政负担体制，而在县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费远远不足，导致教育资源紧缺。在免征农业税后，这种状况更加突出。在这种情况下，农村义务教育在师资、教学设施等方面均较城市差。第四、社会保障方面，社会保障的功能之一在于它通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作，缩小居民间收入差距，由于计划经济体制历史原因，我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度，目前，我国城市已基本建立以社会保险为主的社会保障体系，而农村社会保障始终处于国家社会保障的边缘。［4］

这种分割式的城乡二元结构是二元经济结构与二元社会结构及二元管理体制的复合体，它既非农民自主选择的制度性结果，也非市场经济优胜劣汰的市场化结果，而是行政强制的伴生物，是为了有效阻止农民进入城市分享城市文明成果而人为设计并赋予行政强制力的历史产物，更是优先发展城市经济或工商业产业政策的必然结果。以公民身份而论，上述制度严重违背平等原则，存在偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征:其一，偏向性，不同的身份享受截然不同的社会待遇，将中国农民置于近乎二等公民的境地;其二，世袭性。农民的身份通过居住事实被拟制并定格成为一种世袭性身份，非因法定原因（升学、招干等）并经法定程序难以改观;其三，依赖性。农民作为一种社会性、经济性存在必须被组合进特定的社会或经济组织（集体经济组织），由此形成一种服从型、管理型的身份依赖;其四，强制性。上述身份约束除了世袭性、依赖性之外，尚有强制性特征。强制性特征表现为积极强制与消极强制两类，存在多年的强制遣返制度、严格的迁徙限制，无一不说明身份性约束具有积极强制力;而劳动人事制度，再分配物质供应、社会福利分配则表现为一种消极性强制。农民事实上长期处于“二等公民”的地位。

所以按照公民身份理论，推动城乡发展一体化的核心价值就是要实现城乡居民权利的一体化，让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。

四、制度变迁论是推动城乡发展一体化的理论分析框架

党的十七大报告提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十七届三中全会《决定》把这一要求进一步具体化，从深化体制改革的角度，提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，并从城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业市场和社会管理六个方面，对如何形成城乡一体化发展的体制机制，做出了具体部署。党的十八大报告进一步明确提出要加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。改革二元体制，建立和完善城乡一体化的体制机制是我国经济社会制度的一次重大变迁，其形成机理和作用机制可以纳入新制度经济学关于制度变迁理论的分析框架。

拉坦把制度变迁定义为特定组织的行为或这一组织与其环境之间的变化，或是在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。诺斯认为:制度变迁是一个制度不均衡时人们追求潜在获利机会的自发交替过程，即成本与收益的变动会使制度产生不均衡，并诱致了制度安排的变迁。当制度外的变化促成了外部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现“内在化”时，人们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会。林毅夫将制度变迁划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁，指一群（个）人在响应由制度非均衡引致的潜在获利机会时所进行的自发性变迁，是一种自下而上的变迁。强制性制度变迁是一种通过政府法令实施的自上而下的变迁。由于制度安排不能获取专利，诱致性制度变迁可能会碰到外部性和“搭便车”问题。虽然制度企业家和意识形态可以弱化它们，但不能消除它们。诱致性制度变迁不能满足一个社会中制度安排的最优供给，但是“国家干预可以补救持续的制度供给不足”。因此，林毅夫强调国家和政府在制度安排创新中的重要性，但同时他也指出由于政府的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突等方面的原因，强制性制度变迁可能出现政策失败。［5］

我国的城乡二元体制的生成就是制度变迁的产物，体现了政府主导的强制性变迁的特征。如果说我国二元体制的生成主要源于强制性制度变迁，那么改革二元体制的过程则体现了自下而上的诱致性制度变迁的特点。当城乡二元结构已逐渐成为国民经济全面发展的障碍时，从根本上解决城乡二元结构的矛盾，就要从制度根源入手，借助强制性制度变迁的强制力（强制性制度创新）和诱致性制度变迁的诱导力（诱致性制度创新），通过统筹城乡发展、推进城乡一体化制度创新，打破城乡二元结构的桎梏，解决“三农”问题。

进入新世纪，党中央提出了有利于“三农”遏制城乡二元结构失衡的政策。2007年国家批准成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区。十七届三中全会明确要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。此轮城乡二元结构的制度变迁，国家在财政投入方面向农村倾斜，此外，广泛的社会支持有助于制度变迁顺利推进。这一时期的城乡二元结构开始朝统筹城乡发展的一元化路径质变。我国统筹城乡改革的特殊性在于没有太多的成功经验可以借鉴。当前改革就是一个“试错”的过程，是在反复中寻求真正适合我国国情的城乡一体化模式。总之，城乡二元体制改革发端于诱致性制度创新，在国家主导下，两种制度变迁方式往往相辅相成，共同作用于具体的制度变迁过程，最终实现城乡一体化的宏伟发展目标。［6］

五、科学发展观是推动城乡发展一体化的根本指导思想

科学发展观是中国特色社会主义理论体系最新成果，是中国共产党集体智慧的结晶，是指导党和国家全部工作的强大思想武器。深入贯彻落实科学发展观，对坚持和发展中国特色社会主义具有重大现实意义和深远历史意义，必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。我们必须更加自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义，必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法。［7］

进入新世纪，我国总体进入小康社会，但城乡之间反差拉大，“三农”问题成为全面建设小康社会和现代化建设的重点和难点。近些年来，我国农村工业化、城镇化步伐加快，农业、农村经济发展，农民收入增幅提高。但农业和农村经济的发展依然存在着突出的问题，城乡之间在经济社会发展、居民收入、基本建设、义务教育、医疗卫生、社会保障等方面存在巨大的反差。由于城乡发展差距过大不仅使农业是弱质产业、农民是贫困群体、农村为落后地区的格局得以强化，而且以牺牲社会公平为代价，必将破坏城乡协调发展机制，影响经济社会持续快速协调健康发展，最终影响全面小康社会建设与和谐社会的构建。因此，推动城乡发展一体化，就是坚持以人为本的发展观，为城乡居民创造程序公平、机会均等的环境，让发展的成果惠及全体人民，调动广大人民群众的积极性和创造性;就是坚持全面、协调、可持续的发展观，统筹城乡发展，充分调动城乡两个积极性，开发利用城乡两种资源，推进经济发展和人口、资源、环境相协调;因而就是深入贯彻落实科学发展观，适应全面建成小康社会新要求的必然选择。

推动城乡发展一体化，就要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。一是坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。二是坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。三是坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。四是着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。五是加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

［1］周志山.从分离与对立到统筹与融合［J］.哲学研究，2007，（10）.

［2］陶济.二元结构理论的由来和发展［J］.资料通讯，2001，（12）.

［3］朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一体化［J］.软科学，2008，（6）.

［4］李萍.论城乡收入差距扩大的根本原因和现实选择［J］.恩施职业技术学院学报，2008，（3）.

［5］郭忠华.当代公民身份的理论轮廓——新范式的探索［J］.公共行政评论，2008，（6）.

［6］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［EB/OL］.新华网，2012－11－19.

［7］赵长社.统筹城乡改革试验:典型模式与路径反思［J］.农业经济问题，2012，（7）.