开展殡葬礼仪服务是否需要审批

◎ 吴 淳 仲维华

案 例

今年以来，江苏省大丰市政府及多个政府部门多次接到市民投诉举报电话，反映主城区三家单位和个人私设灵堂，操办丧事，严重干扰和影响居民正常的生活秩序。大丰市民政局接到群众投诉后进行了调查，发现三家单位和个人均未经民政部门批准，在居民区对外提供遗体接运、存放、冷藏、守灵等殡葬礼仪服务。为此，他们多次上门要求停止经营，但三家单位和个人拒不听从劝告，继续开展殡葬礼仪服务活动。其中，大丰市鸿福殡葬礼仪服务公司负责人王某声称自己在工商部门申请登记了“殡葬礼仪服务、殡葬用品销售”的营业执照，是合法经营。双方对开展殡葬礼仪服务是否需要民政部门审批进行了激辩。

双方焦点

一、对设立殡葬礼仪服务公司进行审批是否有法律依据？

王某：现行的法律法规都没有明确规定，申请办理殡仪服务公司需要民政部门批准这个法定职权。根据《殡葬管理条例》，只有兴建殡仪服务站、骨灰堂、公墓等殡葬设施才需要民政部门审批。依据《行政许可法》，凡没有明确规定其法定职权的，行政机关不得行使这个职权，否则，就属于越权或滥用职权。

民政部门：《殡葬管理条例》第八条规定“建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批”。 第九条规定“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施” 。民政部曾下发通知（民事发[1998]10号），对第九条规定进行解释：“兴建冠以殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等名称的单位，必须经民政部门审批；不直接冠以殡葬设施名称但从事殡葬服务项目的，该项目也必须经民政部门审批”。 王某的殡葬礼仪服务公司有固定的经营场所及举办殡葬服务活动的灵堂、冰棺等各项服务设施，符合兴建殡葬设施的特征。所谓的殡葬礼仪服务公司其实就是变相的殡仪服务站，名称上的差异只是组织形式的不同，不能改变其从事殡葬礼仪服务的本质属性。

二、殡葬礼仪服务公司开展遗体冷藏、存放、守灵等服务是否需要经过民政部门审批？

民政部门：《江苏省殡葬管理办法》第五条：“殡仪馆是专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。其他单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务”。王某未经民政部门批准，开展遗体运送、存放、冷藏服务，明显违规。

王某：2000年实施的《江苏省殡葬管理办法》与2004年实施的《行政许可法》相冲突。后者第十五条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”。《行政许可法》是上位法，实施时间又是在后，因此，前者应当服从后者。

三、工商营业执照能否证明从事殡葬礼仪服务的合法性？

王某：已经取得了开展殡葬礼仪服务的营业执照。而且在申办营业执照的过程中，工商部门并没有要求他取得民政部门同意的前置条件，这不仅说明他所开办的殡葬礼仪服务公司的合法性，也说明开展殡葬礼仪服务无需民政部门批准。

民政部门：民政部门是殡葬管理的主体，对从事殡葬礼仪服务活动的单位和个人进行审批是职责所在。《公司法》第十一条第二款规定：“公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目，应当依法经过批准”。王某经营遗体运送、冷藏属于行政法规限制的项目，须经民政部门批准。

分 析

目前，《殡葬管理条例》并没有对殡葬礼仪服务进行明确的规范，形成立法上的空白，这是本案引起双方争议的重要原因，法律法规的不健全给基层殡葬管理带来极大的困难。一些殡葬礼仪服务机构游走在这个中间地带，开展遗体冷藏、存放、接送、守灵等服务活动，民政部门只得在便民与扰民的刀尖上跳舞。笔者认为：

首先，开展殡葬礼仪服务应该经过审批。作为一个特殊的行业，兴建殡葬设施，开展殡葬服务，微观上，涉及到千家万户、攸关每个人的利益；宏观上，涉及到公共安全、社会秩序、环境卫生等公共利益。民政部门依法对社会组织或者公民从事殡葬服务活动进行审查，主要目的是控制风险，避免没有相应资质的人员从事经营带来消费者权益受损，避免无序的市场扩展带来资源配置的浪费等。

其次，严格控制需要审批的殡葬礼仪服务项目。殡葬礼仪服务项目繁多，新的殡葬法规应当明确需要审批的殡葬礼仪服务项目，并向社会公开举办殡葬礼仪服务机构、从业人员的准入条件。非经许可，不得设立。遗体接运、存放、火化和骨灰寄存等基本殡葬服务可纳入审批项目，对选择性殡葬服务，包括遗体整容、防腐、告别、骨灰安葬、丧葬用品及其他殡葬特需服务，则可交由市场运作。

第三，加强殡葬礼仪服务市场监管。目前，殡葬礼仪服务业市场鱼龙混杂，良莠不分，经营者不讲诚信、欺客宰客的现象经常发生，损害了群众的利益。因此，要健全监督机制，规范殡葬礼仪服务内容、标准和执业要求，提高从业人员素质和服务水平，净化殡葬礼仪服务市场环境，促进殡葬行业健康发展。