学术前沿

◎ 中 民

我国城市低保制度的问题及政策选择

陈玲玲，刘敏在《中南林业科技大学学报》2013年6月上撰文认为，城市低保制度历经二十年的发展已经硕果累累，但在取得巨大成就的同时，还是存在许多问题：一是家庭经济情况核实难，城市与农村低保制度缺乏有效的衔接，导致人均收入水平高于农村低保的保障标准而低于所在城市低保标准的进城务工人员被排除在低保制度体系外。二是保障标准偏低，标准统一固定，没有考虑到家庭规模、结构，缺乏弹性。三是现行法律法规没有规定各级人民政府分担城市低保保障资金的比例，导致各地低保资金投入随意，地区间存在一定差异，不同地区贫困人群享受相差悬殊的城市居民低保待遇。四是退出难问题突出，专业化队伍建设落后以及低保管理部门权力受限。针对低保制度存在的问题，提出如下政策建议：第一，规范低保申请人资格审核制度。完善信息网络平台，使得低保申请者和受助者的信息一目了然。建立城市低保准入制度法律规范，规范城市低保申请者的行为和授予低保工作者强制核实低保申请者的家庭财产和收入状况的权力，以及对这种权力进行监督。第二，科学设计城市低保标准。纠正对“基本生活”和“最低生活”在理解上的偏差。加快分类救助进程，实现城市低保标准弹性化。第三，完善低保资金筹集机制。通过中央财政补助地方制度化，市、区两级财政分担比例规范化来合理分担城市低保保障资金。以重视慈善事业的发展和通过优惠政策吸引更多企业参与到低保资金筹措中来。第四，积极推进有劳动能力的低保人群就业。改变对有劳动能力低保对象的救助方式，在支付方式上减少现金或物质手段，代之以劳动技能培训。延长有劳动能力的低保对象享受待遇的时间。第五，完善低保管理工作能力建设。除政府出资培训专业的低保从业人员外，借鉴外国经验，将社会工作引入社会管理。

政府与社会组织协同供给农村养老服务的推进思路

朱汉平，贾海薇 在《广东农业科学》2013年第10期上撰文认为，在农村老年人口老龄化加剧、家庭（子女）养老服务日渐弱化的背景下，传统养老方式已不能满足需求，因此，需要政府协同社会组织来共同应对。协同治理强调合作主体间资源与能力等要素的协调互补，并将此作为形成协同治理关系的前提基础，还强调合作主体间共同利益、共同目标以及集体行动的一致性。在此理论指导下，针对我国农村的养老服务供给现状，在以政府为核心主导的同时，可以不断加强社会组织与政府间的协同合作，以充分发挥社会组织的优势来提升我国农村养老服务供给的质量和效率。目前，政府和社会组织协同供给农村养老服务的现状是，社会组织参与农村养老服务供给力度不断加强，政策工具为政府与社会组织协同提供多种选择，多选择的网络类型便于政府和社会组织的合作，协同增效、服务替代和拾遗补缺三种模式供选择。但同时，政府与社会组织间的协同合作面临着社会组织整体服务供给能力不强、如何对社会组织进行监管以及服务绩效考核等挑战。政府与社会组织协同供给农村养老服务的推进思路：一是政府从社会组织购买农村养老服务。明确政府的角色定位，大力培育社会组织，政府要在立法、资金、政策等方面支持和鼓励社会组织的发展，以更开放的态度鼓励社会组织尝试参与农村养老服务供给，再从中挑选一些有实力及有品质保证的社会组织，加以重点培育。打通政府与社会组织间的合作网络，使政府不能继续垄断公共权力，而是与社会组织建立起平等合作与利益互补的新型关系。二是形成契合政府及社会组织各自特点的新合作模式。政府加强综合管理能力，积极协调；社会组织对等平衡的与政府共同参与农村养老服务的供给。通过政府与社会组织双方的共同努力来实现协同合作的效用。

国内近五年基本公共服务均等化研究

郭小聪，代凯在《中国人民大学学报》2013年第1期上撰文认为，实现基本公共服务均等化是我国未来社会发展的重要政策目标。笔者通过对2007—2012年以“基本公共服务均等化”为主题的一些代表性文献进行研究，认为对基本公共服务均等化的理论基础的探讨主要集中在福利经济学和社会公平正义理论两种视角，其制度演化经历了计划经济体制下的公共服务供给制度、有计划商品经济时期的公共服务供给制度、市场经济培育期的公共服务供给制度、市场经济完善期的公共服务供给制度四个阶段。总体来看，当前我国的基本公共服务供给总量不足，区域之间、城乡之间和不同群体之间享有的基本公共服务差异显著。中西部地区基本公共服务均等化水平低于东部地区，某一省份内不同地区之间的基本公共服务供给也有较大差异，城乡之间基本公共服务均等化水平差异显著，农村地区居民享有的基本公共服务水平远低于城市地区居民。

对基本公共服务非均等化的原因分析：一是财政分权影响政府财政支出结构，造成基本公共服务供给不足；由于不同地区财政能力的差异，这种供给不足又会造成基本公共服务供给不均。二是现有财政体制运行不规范。政府间基本公共服务责任分工错位，县级基层政府责任过大；政府间财力分配不均等，县和乡镇级政府财力有限；政府间转移支付的整体均等化效果微弱，不合理的转移支付结构使其偏离财力均等化目标，影响基本公共服务均等化的推进与实现。三是我国基本公共服务主要以政府为单一的供给主体，缺乏多元化的社会参与机制和公民参与机制，造成基本公共服务供给总量不足、供求结构失衡。决策者往往根据政绩和利益的需要决定基本公共服务的类型、数量和质量，热衷于投资一些易出政绩的短、平、快项目，而公众需求高却难出政绩的基本公共服务却不能得到充分供给。实现基本公共服务均等化路径研究，一是完善公共财政体制。合理划分各级政府基本公共服务均等化的事权和财权，合理确定县、乡基层政府的基本公共服务均等化职责，完善基本公共服务均等化的财政转移支付制度等。二是健全政府管理机制健全政府供给与管理机制，建立完善各级政府基本公共服务均等化绩效考核体系和问责机制，建立完善基本公共服务均等化的多元供给机制，完善基本公共服务决策过程的公众参与机制，加大对欠发达地区和农村地区基本公共服务的制度支持。

社会管理创新视域下困境儿童救助策略研究

柏文涌、黄光芬、齐芳在《云南行政学院学报》2013年第2期上撰文认为，孤儿、弃婴、流浪儿童、残疾儿童、犯罪家庭儿童、自闭症儿童等，这些困境儿童的存在格外凸显了他们的发展、保护和福利等问题。当前困境儿童的数量正随着社会结构转型、社会环境复杂化、城市化进程加速、家庭问题多样化等的变迁而逐渐增多，并极有可能在经济社会发展进程中产生新的困境儿童群体。目前，困境儿童救助工作中存在的问题有：儿童优先的理念和儿童中心原则还没有成为全社会的共识；已有的各级困境儿童救助与保护机构、设施及人员尚未能达到要求；困境儿童保护工作还面临着政策设计和执行脱节的问题，现有法律政策的可操作性需要进一步加强；困境儿童群体的权益得不到有效保护；民间救助组织自身仍存在较多不足。对此，作者提出了困境儿童救助工作应对策略：一是进一步明确政府主体责任，继续完善相关法律法规。首先出台一系列专门法规，比如儿童福利法、残疾人福利法等，在此基础上进行优化整合，完成统一的儿童福利体系的法制建设。二是国家应设立专门的儿童工作机构，明确困境儿童救助保护的基本领域和主要工作内容。有必要自上而下设立一套完整的儿童福利及儿童救助保护工作机构，并配置相应的经费和人员。三是政府主导，加大投入，逐步实现儿童福利制度由补缺型向适度普惠型转变。在基本医疗和教育等领域逐步建立政府主导的福利保障体系。同时充分发挥非政府组织的社会救助作用，积极鼓励民间慈善组织在困境儿童救助领域发挥应有的影响力，让其与政府合力共推儿童福利事业的发展。四是加快建立儿童福利工作督导制度，加强儿童福利工作督导和促进困境儿童救助。五是坚持“政府主导、社会参与”的原则，鼓励引导社会力量参与发展困境儿童福利事业，由完全的政府责任模式转变为社会福利模式，逐步推行“政府购买服”，政府由服务的直接提供者，转变为间接的管理者，进行监督和评估，而具体工作由民间组织和机构承担。六是加快专业服务队伍建设，切实提高困境儿童救助工作专业水平。大力培养医疗康复、残疾康复、心理康复、儿童社会工作和特教等方面的专业技术人才，建立和完善儿童福利专业人才职业水平评价制度，实现儿童福利工作队伍专业化、职业化。

政府职能转变与基本公共服务体系的构建

梁波在《探索》2013年第3期上撰文认为，我国经济取得巨大成就的背后，经济社会发展不均衡等一些深层次的问题逐渐显现出来，社会公共需求全面快速增长同公共物品短缺、公共服务不均等的矛盾日益突出，转变政府职能是解决基本公共服务问题的关键。政府职能在公共服务改革中面临的挑战包括：对沟通协商能力的挑战，公共服务型政府需要以更平等的姿态，更加积极主动地走进公众当中，与社会各阶层广泛地沟通对话；对危机管理能力的挑战，社会风险加大，对社会保险、商业保险、社会救助、灾害救援、心理干预、危机预防与管理、灾害善后与重建都提出了新的要求；对资源整合能力的挑战，政府相关部门要善于合作，要能将政府内部资源整合起来，为老百姓提供“整体体验”。因此，转变政府职能，构建基本公共服务体系的路径有：一是增强政府的公共管理能力。要重新定位政府在经济社会发展中的角色，坚持有所为有所不为，处理好政府与市场的关系、政府与社会的关系以及不同政府层级之间的关系。二是建立公正的利益整合机制。平衡不同社会群体之间的利益矛盾，尽力使各个社会阶层的利益都得到保障，防止改革成果仅仅落入少数人之手从而引发社会冲突。三是为均等化目标提供制度保障。消除城乡差别成为基本公共服务均等化中的核心目标之一。消除以往存在于国有与非国有部门之间、城市与农村之间的差别待遇，让公共服务的“阳光”普照包括国有和非国有部门、城市和农村在内的所有企业和居民。深化财政体制改革，建立公共服务型财政。四是建设服务型政府，法治民主和决策科学的政府。加强民主政治建设，推进政治体制改革，进一步健全和完善解决人民内部矛盾和社会纠纷的工作机制，综合运用政策、法律、经济等手段，依法及时合理地处理改革过程中出现的问题，实现决策多元化、民主化、科学化，以保证政府决策的科学性和公正性。五是加强对基本公共服务的有效监管和问责。加快解决中央与地方在公共服务方面的责任划分问题，建立中央对地方严格的公共服务问责制。采用多种方式加强对公共服务的监管，例如制定准入资格、服务标准、服务价格或者规定服务的覆盖范围等，从而力图确保政府、市场和社会都能提供适当的公共服务。