论“又多又好”执法办案工作体系建设的深化和完善

□叶寒冰

（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

去年笔者曾两次撰文，提出了在全省公安机关建设“又多又好”执法办案工作体系，概括为“想办案、多办案、办好案、能办案”四个方面内容，①并对“又多又好”执法办案工作体系的本质、内涵和外延进行了阐述，②从而推动全省公安机关初步形成了一个紧密围绕公安中心工作的新的公安法制工作实践和理论体系。

现在，“又多又好”执法办案工作体系经过一年多的实践，在全省公安机关和各警种各部门的共同努力下，取得了显著成效：全省公安机关刑事案件破案数、破案率、抓获刑事案件作案成员数同比都有较大幅度的上升，严厉打击经济犯罪“破案会战”等专项行动均取得重大战果，人民群众满意度和安全感进一步增强；刑拘准确率、提请逮捕准确率和移送起诉退查率同比呈现“两升一降”良好势态，整体执法质量继续保持较高的水准，公安机关执法公信力进一步提升；宁海县公安局等20 个单位被公安部命名为新一轮“全国公安机关执法示范单位”，省公安厅连续多年被评为“法治浙江”建设和依法行政先进单位，执法规范化水平进一步提高。省委常委、省公安厅厅长刘力伟指出，“‘又多又好’执法办案工作体系建设已经成为浙江公安执法规范化建设的品牌。我们要不断创新发展，坚持不懈地抓下去”。可以说，“又多又好”执法办案工作体系建设在去年开了个好头、迈出了大步，是一个“起步年”，今年要往纵深推进，进一步深化完善，是一个“深化年”，明年还要进一步提升。

笔者认为，坚持并不断深化“又多又好”执法办案工作体系建设，首要的是深刻领会党的十八大和习近平同志提出的有关社会主义法治建设的新目标、新要求。党的十八大提出了“法治小康”的重大目标，强调法治思维、法治方式，明确法治是治国理政的基本方式。习近平同志作出了“法治中国”的重要指示，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在第十二届全国人大一次会议上，习近平主席、张德江委员长都特别强调坚持依法治国，维护法律权威。李克强总理在答中外记者问时也指出，建设法治政府，尤为根本，要把法律放在神圣位置。为此，坚持并不断深化“又多又好”执法办案工作体系建设，必须牢牢把握“法治”内核，始终坚持“法之必行”、始终坚持“有案必办”、始终坚持“办案必公”，切实做到严格公正文明执法，全力维护社会公平正义。

一、始终坚持“法之必行”

“徒法不足以自行”，法律的生命在于实施，法律的权威来自执行。党的十八大要求“保证有法必依、执法必严、违法必究”，提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国法治建设的主要任务，已经由解决“无法可依”的问题，向实现“有法必依、执法必严、违法必究”要求，确保法律全面、有效实施转变。

法治之难不难于立法，而难于法之必信、法之必行。党的十八大特别强调法治思维，但是法治思维的形成，法治理念的确立，不是一朝一夕的事情，特别是在我国这样一个人治传统非常浓重的国家，与法治思维相对，“人治思维”依然还很有市场，领导思维、管理思维、行政思维根深蒂固，“以言代法、以权压法、徇私枉法”的问题还相当突出。比如，为什么群众“信访”不“信法”，其中一个很重要的原因就是一些地方领导面对信访问题，为了眼前“摆平”，而置法律规范于不顾，存在“乱开口子”、“以言代法”的情况。再如地方保护、部门保护问题，也就是一些地方领导简单地以行政命令代替法律，以权压法所致。前些年发生在浙江一个县的《经济观察报》记者被“通缉”事件，就是当地党委、政府搞地方保护强行指令公安机关办案，干预执法引发的。还有，每年我们都有民警因为玩忽职守、滥用职权被追究刑事责任，主要的原因也就是有法不依、执法不严，办关系案、人情案、金钱案，甚至颠倒黑白、胡乱作为造成的。

法律是否拥有至上的地位，区分着一个国家究竟是人治还是法治；而法律的实施水平，则检验着一个国家的法治成色。公安机关作为国家重要的刑事司法和治安行政力量，是实施法律法规的重要主体，既是法律规定的执行者，也是法律权威的捍卫者，在依法治国中有着重要的示范作用。各级公安机关领导和广大民警，必须始终坚持法治之路，忠实于法律，做到思想上真正信仰法律，行动上严格执行法律。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”这是“法之必行”的动力之源。公安机关及其民警要始终对法律“心有所敬、心有所畏”，努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到自己的头脑之中，提高运用法治思维和法治方式管理社会、服务群众、化解矛盾、维护稳定的能力，做到心有法度，以执法办案的具体实践向社会公众传递法治理念和法治信心。

“执法必严”是法治建设的重中之重，也是“法之必行”的关键一环。严格执法主要体现在三个方面：一是依法。公安机关的执法要以事实为依据，以法律为准绳，做到目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法，每个执法环节都符合法律的要求，每个行为都不超越法律的底线。比如现行劳教制度，虽然在特殊历史时期的确对维护社会秩序发挥了重要作用，然而，随着中国社会和法制的进步，弊端也越来越明显。刘力伟厅长在全省公安工作会议上就劳教工作指出，根据中央政法委文件的精神，经研究我省原则上不再适用劳教措施。对此，我们要深刻理解，准确把握。劳教问题，从目前归类的情况看，共有四大问题。第一个是法律依据问题。它与《立法法》、《宪法》存在一定冲突，这是问题的根源之一。第二是实践适用中扩大化，甚至有滥用问题。前段时间，媒体就有较为集中的报道。第三是程序问题。认为这一措施实际上仅由公安一家决定，不符合程序公正的要求。第四是执行方式问题。认为劳教对象的执行类似于人犯管理不妥。劳教制度改革是今年中央政法委明确的“四项改革”之一，③在改革决定出台前，再次明确全省所有的执法民警，尤其是县级公安机关的领导和负责审批工作的法制民警，一定要慎重对待，严格把握，原则上不再适用劳教措施。二是尽责。每位公安民警都必须尽职尽责，做到全面、充分、及时履职，切实担负起法律赋予的重任。三是公正。就是要坚持法律面前人人平等，不搞“态度执法”、“关系执法”、“人情执法”，既要实体公正，又要程序公正，既要公正，又要效率。比如修改后的刑事诉讼法写入了“尊重和保障人权”的宪法原则，并增加了完善刑事辩护制度等一系列配套规定，做到惩治犯罪与保障人权并重，不只是保护受害人的权益，也保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，从而在规则上保障了公正。再如对证据制度的修改中规定了“证据确实充分”条件，增加了“排除合理怀疑”的证明标准，进一步确立了疑罪从无和无罪推定的原则，从而更能在个体上、个案中体现公正。

严格执法的上述三个方面，直白地讲就是要求公安机关勤执法、不懈怠，多办案、办好案，这也是“又多又好”执法办案工作体系建设的本质和内容。不断完善和深化“又多又好”执法办案工作体系建设，是公安机关推进法治建设、建设法治中国的有效载体，是“法之必行”的有力抓手；反过来，“法之必行”的理念和要求，又对“又多又好”执法办案工作体系建设提供了支撑和牵引，并为其注塑了“法治”的内核。

二、始终坚持“有案必办”

“有案必办”是对严格执法的“尽责”要求的具体化，要求公安机关对人民群众的报警，有警必接、及时处置，案件“应受尽受、应立尽立、应办尽办”。提出这样一个要求，首先是基于现实办案情况。破案是硬道理。一方面，案件破不了，犯罪分子就得不到惩治，人民群众的利益就得不到保护，和谐稳定的社会秩序就无从谈起。这是显而易见的道理。那我们的现实办案情况如何呢？ 可以说，有的问题已严重到让我们感到汗颜的程度。比如电信（网络）诈骗犯罪案件，破案率明显低于平均水平，虽然确实现在许多案件本身的破案办案难度越来越大，但也说明办案任务还很重，压力很大，远未能达到合格履职的要求，一定要加大努力，咬定目标，争取多破案，把犯罪势头遏制下来。没有一定的量，也就是不多办案，就做不到“有案必办”，就不存在应有的质，这是“办好案”的前提和基础。另一方面，“有案必办”也是顺应人民群众对美好生活的新期待新要求。平安稳定是人民幸福安康的基本要求。“群众利益无小事”。无论案件大小，对人民群众而言，都事关切身利益，事关安全感，都是大事。即便仅是1%的案件未办好，对具体当事人来讲，就是100%的受伤害或受侵害。所以，我们既要管大案，又要管小案，既要集中精力破大案，又要坚持不懈办小案。

“有案必办”，对应的是“又多又好”执法办案工作体系的“多办案”、“想办案”两方面的内容。关于“多办案”，去年我们重点针对警种办案不平衡的问题提出了要求，在执法责任书中对各业务警种都规定了办案任务和指标。从落实情况看，各警种的执法办案数都有了不少提高。但我们也发现了一些误区：为了完成指标，有的是找简单的案件办，敷衍了事；有的是将案件分拆，或者换个罪名凑数；有的甚至无案找案，做假案。这些做法都是非常错误的，有违“多办案”的初衷，没有把警种的可利用资源用在缓解派出所办案任务重的问题上，没有把有限的警力用在老百姓反映强烈的案件上。今年全省公安工作会议上有个统计，我省公安机关“以全国2.7%的警力破了全国10%的刑事案件，捕了全国9%的犯罪嫌疑人”，这是相当难能可贵的成绩，同时也反映了我们“案多人少”的突出状况。案件多，必须多办案。在警力不可能大量增加的情况下，必须要求每个地方、每个警种一定要以大局为重，合理布警、科学用警，每一位民警一定要以人民群众为念，克服困难，落实责任，努力做到“有案必办”。

为此，一方面要进一步明晰落实执法责任。主要是要落实好《执法责任书》，还要重点结合贯彻刑法修正案（八）和新刑事诉讼法，对公安机关刑事案件管辖分工作进一步梳理，特别是对派出所和其他业务警种的职责划分进一步明确，进一步强化对业务警种办案任务的落实，引导其“多办案”。另一方面要进一步完善执法考评。执法考评一直是公安工作目标考核体系中的重要组成部分，也是基层公安机关公认的一项考核。打防控考核取消了，执法考评则要更加优化，特别是要围绕深化“又多又好”执法办案工作体系建设的要求，进一步改革完善考评指标体系，发挥正导向功能。

坚持“有案必办”，还要进一步解决部分民警“不想为”、“不敢为”的问题。尽管去年围绕“想办案”，全省各地出台了不少激励措施，取得了积极效果，但是在执法办案积分量化的科学性上还需要深入推敲，在绩效考核结果的运用上还需要大力加强，在兑现奖惩上还需要进一步落实。为此，激励措施必须强化和硬化，比如执法办案积分制，是不是可以在各市公安局层面，对所属各县（市、区）推行办案积分制情况进行一个摸底调研，总结出一个能在全市推行的制度，科学地测算执法办案包括行政管理、行政许可等各类执法工作的数量和质量，作为民警工作绩效评估的重要内容，成为民警提拔任用、职务晋升和立功评奖的主要依据，让民警真正感受到“多办案、办好案、能办案”是有甜头、有奔头的事情。还有，省公安厅将修订民警岗位执法资格等级化认证管理办法，核心的修改内容也在于执法资格等级的结果运用方面，要真正把执法资格等级与政治、经济等待遇挂起钩来，增加其含金量，促使民警“想办案”、“多办案”。

三、始终坚持“办案必公”

“办案必公”就是办案必须公平、公正。习近平总书记最近多次强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。的确，公平正义的大概念相对抽象，但正如水滴会反射太阳之光，每一个具体的案件，会直观地反映出公平正义的实现程度。近期媒体先后报道了多年前杭州的两起刑事错案，都是涉及命案，犯罪嫌疑人被判处死缓，已经执行多年的案件。最高人民法院也通报了一起河南的类似案件。这些错案，在公安机关侦查办案环节，共同之处，都存在办案人员重口供、轻物证，主观臆断、有罪推定，没有严格坚持疑罪从无原则，责任心不强、作风不严谨，甚至违法违纪的问题。尽管事情是多年前的，放在现在也不会发生，但是教训非常深刻，必须认真吸取，采取有效措施防止类似事情的发生。虽然所幸还没有造成错杀无辜，但是当事人也已被错判死缓，被长时间地剥夺了人身自由，这对其本人及家人都造成了巨大伤害，严重影响了公安机关的执法公信力，严重影响了公众对司法公正的判断。所以“公”才是“办好案”的标准，不仅要求实体公正，而且要求程序公正，不仅要求公正，更要求“及时的正义”。

一方面，要以公开促公正。重点是推进“阳光执法”体系建设。省公安厅将出台全省公安机关“阳光执法”工作体系建设指导意见，明确各地、各警种的职责任务。“阳光执法”能够密切警民联系，改善警民关系，还能够倒逼执法素质、质量和水平的提高，有效预防和减少民警执法违法问题的发生。

另一方面，要以监督促公正。公安机关要强化接受监督的意识，习惯在严格监督下执法。比如修改后的刑事诉讼法强化了对公安机关侦查活动的监督。除了检察机关的专门监督外，增加规定当事人、辩护人等对公安机关和民警的刑事执法行为有申诉、控告权，并规定了相应程序。侦查监督的强化，有利于制约公安机关的权力，防止权力滥用，必须要自觉接受监督。同时，要加强内部的审核把关，严把案件事实关、证据关、程序关、法律适用关。这里有一个强化预审工作的问题。公安部取消预审部门后，省公安厅原有的“三统一”制度是法制部门只审核“下走”案件。实践表明，这样做还是有一定问题的，影响了办案效率和质量。那么如何来解决这个问题？有的地方刑侦部门在内部设置了预审工作机构，但这还不能解决整体问题；温州等地由法制部门在案件审核同时兼负起预审工作，这一解决路径值得积极探索。

“办案必公”对应“又多又好”执法办案工作体系，除了上面的“办好案”内容，还有“能办案”的要求。关键是要解决如何有效学法提升执法水平的问题。目前公安机关学法的氛围还不够浓，有的学法也只是走走过场，应付应付。去年底笔者到慈溪调研，慈溪每次竞争上岗的考试就考法律。考试关乎个人的升迁，每个人都自觉主动地学习研究法律，全局学法很快蔚然成风。所以，笔者提出一个“逢变必考”的想法，把学法与队伍建设结合起来，无论是新警培训、民警换岗，还是警衔晋升、提拔任用，都要把法律作为必考科目，让学法和民警的切身利益联系起来，促使民警发自内心地想学法、要学法、真懂法、会用法，学以致用，学用相长。近年来全省公安民警参加司法考试连获佳绩，今后各地还要积极予以鼓励，但要注意提高指向性。首先是要优先保障法制部门和直接执法办案的民警去参考，其次是对考试通过的民警要用到执法前沿或者案件审核把关的岗位上去，做到人尽其才。此外，前些年湖州和温州都曾推行过的“双评双促”活动，具体地说就是“评优促学、评差促改”工作，通过优质劣质案件的评选，以案例点评的形式促进学法、指导办案，对于执法工作的指导、促进作用很明显，有很强的借鉴意义。

基于“又多又好”执法办案工作体系“想办案、多办案、办好案、能办案”四方面内容，顺应新的形势，笔者又进一步强调“法之必行”、“有案必办”、“办案必公”三方面要求，目的就是要继续深化“又多又好”执法办案工作体系建设，明确工作任务和要求，不断推进公安机关法治化进程，为实现社会公平正义，为依法治国基本方略全面落实贡献力量。

注释：

①参见叶寒冰：《论构建 “又多又好” 执法办案工作体系》，载《公安学刊》2012年第 3期。

②参见叶寒冰：《论“又多又好”执法办案工作体系建设的本质、内涵和外延》，载《公安学刊》2012年第5期。

③参见陈泽伟：《新风扑面的政法工作部署》，载《瞭望》新闻周刊 2013年1月12日。