涉外海上交通肇事现状调查与对策思考

□邬振悦，汤春晓，庄优芳

（中共舟山市委政法委员会，浙江舟山 316021）

○公安理论与实务

涉外海上交通肇事现状调查与对策思考

□邬振悦，汤春晓，庄优芳

（中共舟山市委政法委员会，浙江舟山 316021）

主持人：王玉叶

舟山海域涉外海上交通事故逐年增加之势与实际处置困境的矛盾，尤其涉外海上交通事故在主体、后果认定、刑事司法处理等方面存在侦查管辖、审判管辖和法律适用等方面的障碍，成为影响社会和谐稳定、海上交通安全的重大隐患。为此，有必要对涉外海上交通事故的处理程序重置，赋予海事法院更大的管辖权，并在保证审判统一性前提下，对海上交通肇事行为的罪行标准作出新的司法解释或设立独立罪名，以完善涉外海上交通事故的处理，保障海洋运输业的健康发展。

涉外海上交通肇事；刑事困境；处理规制；立法完善

2012年4月2日，新加坡籍商船（KOTA NBULA）途经舟山东福山海域与浙普渔75185号渔船发生碰撞后逃逸，造成渔船上4人死亡，3人失踪，渔船沉没的事故。这是近年来舟山市发生的一起典型的海上交通事故，也是国内首例涉外海上交通肇事刑事判决的案件。涉外海上交通事故多发已对沿海渔民生命、生产造成了严重危害，成为影响社会和谐稳定、海上交通安全的重大隐患。本文试图通过对舟山海域涉外交通事故现状的调查，对涉外海上交通事故处理困境的分析，提出预防和处理此类案件的对策措施，以供参考。

一、舟山海域涉外海上交通事故现状及成因分析

（一）涉外海上交通事故多发现状。近年来，舟山海区涉外海上交通事故一直居高不下，恶性事故屡有发生。据相关统计，2004年至2012年，舟山海区及其附近海域共发生重大等级以上涉外交通事故21起，造成171人死亡，21艘船舶沉没，直接经济损失3820万元。影响较大的如2007年利比里亚籍商船与浙奉渔11017号渔船在浪冈山以东70海里发生碰撞，造成19人失踪、渔船沉没的恶性后果，①等等。

（二）涉外海上交通事故特点。涉外海上交通事故因其发生在特定的区域，再加上涉及特殊主体，故有与其他类型交通事故不相同的特点。

1.案发区域相对集中性。据统计，舟山海域发生的涉外商船与国内渔船的碰撞事故地点多为商船习惯航线附近，包括嵊泗浪冈山水域、嵊山以东水域、东福山水域。发生事故的渔船则多为在其附近单独作业的拖虾船、渔运船、帆张网船和蟹笼船等，这些事故船大多通讯设备差，自救能力弱。

2.主体的特殊性。肇事船舶的船旗登记通常在国外，从事作业的海员也是外国公民，使得事故的处理涉及外事、海事、港监、公安边防、海警等多个部门。同时，肇事外轮一般是大型船只，其指挥、操纵的复杂性决定涉案人员众多，包括直接驾驶船舶的职务船员、履行瞭望职责的值班水手及船舶所有人、经营人、租赁人等。

3.逃逸的高发性。因受季节、风向、洋流以及船舶的机动性和操控性等影响，涉外海上交通事故的发生地点往往难以确定，现场难以保留。出现事故时，虽有相关的国际公约、各国的法律法规以及传统的航海职业道德对船长规定海上救助义务，但船长及船东为逃避经济赔偿和责任追究，大多选择逃逸。2004年至2012年，舟山海域涉外交通事故中，远离岸线的肇事逃逸或涉嫌肇事逃逸事故占81.1%。

4.后果的复杂性。人员的伤亡和财产的损失作为危害后果是认定交通肇事罪的重要标准。但海上交通肇事行为造成的危害后果较为复杂多样，如有死亡事实的发生，但很难找到死亡证据即受害者尸体；很难认定因碰撞而导致的人员重伤，以及包括海洋环境污染在内的财产损害等等。

（三）涉外海上交通事故多发的原因。

1.船员技能和职业素养等主观因素。据国际海事界相关权威统计，船员人为因素导致的船舶事故比例分别为：搁浅90%，火灾爆炸70%，碰撞96%，触碰70%。②发生在舟山的涉外海上交通事故也概莫能外，人为因素造成的事故占到了全部事故的80%。包括外籍船员基本航海技术的缺陷：避让操作技术差、局面判断错误、过于依赖VHF及不当使用雷达；基本航海素养缺失造成的责任心不强、当值力量配备不足、瞭望疏忽或违反国际海上避碰规则等。事故中也暴露出近海渔业船舶船员安全素质不足，包括认识能力差、预测不准、经验不足等，尤其近年来非渔劳动力数量增多也是导致海难事故多发的原因之一。

2.航道渔场环境等客观因素。随着经济专属区制度的生效，中日、中韩渔业协定的实施，相当一部分渔船从原作业海域退出转向舟山渔场，舟山渔场同时也是江苏、福建、上海等多省市渔民传统作业区域，舟山海域每年活动船舶达20万艘次以上，船舶密度增大使得事故隐患增加。加上近年渔业生产普遍不景气，有关渔业公司和个人船东对渔船的技术改造、修理维护资金投入不足；新的仪器设备更新、添置不及时；擅自改造船舶结构导致稳性下降、结构强度差等多种因素结合，一旦发生事故，死亡、失踪和财产损失等后果严重。

3.刑事处罚威慑不足等法律因素。目前，对已经发生的涉外交通事故处理方式主要是承担民事责任和行政责任。在民事责任方面，根据《海商法》规定，船舶碰撞责任是以过失比例、恢复原状、直接损失赔偿和尽力减少损失等原则来确定赔偿范围，肇事外轮往往通过投保的保险公司对事故造成的损失承担责任，而保险公司根据相关规定享有独立的海事赔偿责任限制，因此碰撞事故中的受害人往往不能得到足够的民事赔偿。在行政责任方面，根据《海上交通安全法》及《海上交通事故调查处理条例》，国内适用的处罚方式仅为：警告、扣留或吊销职务证书、罚款；对外籍船员则仅限于：警告、罚款或将其过失通报其所属国家的主管机关。从舟山市海事部门的实际处罚情况看，对船东和船员的处罚金额分别为1万元以下和8千元以下。这与其经营利润、个人收入相比，凸显肇事成本低廉。显然，当前的处罚方式已不能满足事后的补救要求，也达不到切实防止恶性事故发生的目的。

海上交通肇事普遍按照海商案件处理，被追究刑事责任的数量较少。从全国范围看，2002-2009年涉嫌碰撞后肇事逃逸事故高达800余宗，但追究刑事责任的仅4宗，且均未考虑逃逸情节③。民事责任的限制及转移、行政处罚力度过轻加上难以启动的刑事司法程序，对潜在的肇事人员没有产生足够的法律威慑力，在一定程度上强化了涉外肇事船舶责任人员疏忽懈怠的心理，以及发生事故后能逃则逃的侥幸心理。

二、涉外海上交通事故刑事司法处理的困境分析

涉外海上交通肇事行为符合交通肇事罪的四项犯罪构成，是可以也应当以交通肇事罪论处，但实际进行刑事处理的则是少之又少。为此，本文试图分析刑事处理过程中存在的困境，寻求有效的司法途径。

（一）刑事司法管辖的障碍。一是侦查管辖的确认。首先，根据《公安机关海上执法工作规定》和浙公边法（2007）109号《关于明确案件管辖和办案协作有关问题的通知》规定：距海岸线3海里以内海域及沿海、海岛港口、码头、滩涂养殖发生刑事案件由当地边防派出所管辖，超过3海里的由海警管辖；边防支队、海警支队对案件管辖有争议的，协商解决或由总队指定管辖。现实中，由于舟山海域岛屿众多，海岸线起算复杂，导致管辖权确定存在争议。其次，我国边防海警的行政层级设置同我国海事机构的层级并不相对应，造成海事机构发现犯罪线索后移送存在不确定性。事实上，前文提到的“4·2”案件是由浙江省边防总队指定海警二支队负责侦查此案。二是审判管辖的确认。海事诉讼过程中被撞船舶另行提起民事诉讼，是向专业法院提起还是普通法院提起，如此时检察机关提起刑事诉讼，又该如何处理？都存在难题和争议。海事的专业技术性给检察院和审理刑事责任的普通法院都带来一定的难度。同时海上运输的国际性，海上交通事故的涉外性，使得法律适用存在一定的法律冲突、政策限制以及政治风险，新刑事诉讼法规定基层法院即可受理一审涉外刑事案件，这对基层法官素质而言也是一种严峻考验。

（二）侦查取证的障碍。一是犯罪嫌疑人控制。根据交通部《关于印发涉外海事调查处理研讨会议纪要的通知》规定海事滞留外轮时间明确为“一般情况下不得超过三天”，若肇事船只按时提供担保即应放行，而海事机关一般难以在限期内作出事故责任认定。当公安部门接受海事移送再介入侦查时，往往肇事船只和肇事船员早已离开靠泊码头，甚至早已驶出我国边境，这为后续刑事调查处理增加了更多难度。二是案发现场证据的收集。海上碰撞现场基本无可保留，关键性的证据易于消失或更改，尤其是在被撞船舶沉没的情况下，很难收集和保存实物证据、原始证据和直接证据，只能依靠各种间接证据相互印证来认定事故相关问题，而要做到间接证据之间完全吻合和相互印证，工作起来非常困难。三是审讯过程的突破。由于涉外海上交通事故的当事人往往是外籍人员，有些外籍人员的母语是少见的小语种，这些都增加了审讯的难度。

（三）法律适用的障碍。一是缺乏专门的法律依据。我国刑法没有单独设立海上交通肇事罪，从现有法律法规看，刑法第133条的交通肇事罪是处理涉外海上交通事故中可以适用的法条。同时从程序法角度看，《水上交通事故肇事逃逸处理程序》和《外国籍商船违法逃逸应急处置规定》是比较有针对性的规范性文件，但对如何界定海上交通肇事主观逃逸都未有明确规定。二是司法解释的缺位。《刑法》第133条在罪状表述时只将致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失三种后果植入其构成要件中，涉外交通肇事中最常见的“致人下落不明”的后果并没有给予明确说法。最高人民法院随后作出的《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对“人员失踪”也未有规定，造成涉外海上交通肇事在适用交通肇事罪时对主观故意和危害后果的认定都存在一定难度。

三、预防与处理涉外海上交通肇事行为的对策建议

预防和处理涉外海上交通肇事行为，涉及行政、经济、法律、教育和科技等手段，必须多管齐下，综合施策。

（一）进一步加强行政监管，提高海上作业人员安全意识。海事机关要进一步强化监管职责，积极防范涉外海上事故的发生。一是建议对途经舟山海域的过往外轮实行信息预警机制。将事故易发多发海域位置、渔业船舶作业习惯以电子数据、无线通讯等方式通告过往外轮，要求其加强瞭望、注意观察。对外轮的行进动态进行掌控，及时通告各渔业船只。二是加强对沿海渔船监管。要求按规定配备和使用通信、导航、救生、消防等设备，渔业船舶所在的社区、村合作社或所在公司应建立应变演习制度、安全检查制度、航前航后汇报制度及雾航制度等，并将其落到实处。三是严格执行渔船船员管理制度。对职务船员的培训应保证质量，注重安全知识教育，注重短期培训和晋升培训相结合，对普通船员必须经培训取得渔业船员专业基础训练合格证方可上船作业，内地农民转产渔业作业异地取得证书的，须经当地渔业主管部门安全作业专场教育培训后方可上船作业。

（二）合理配置行政机构，加强行政执法与刑事司法的对接。如前所述，海上交通事故处理入刑难的一个重要原因是行政执法和刑事司法对接存在障碍。据3月10日披露的国务院机构改革和职能改变方案，中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合后重组国家海洋局，并将以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。据此，我们建议在浙江省重新设置海洋厅及下属各海洋局的时候，对处理海上交通事故包括涉外海上交通事故成立专门内设机构，机构内人员配备包括熟悉海事航运的专业人员、熟悉刑事侦查的边防海警及熟悉外事的专业人员，侦查终结后由该组织直接移送对应检察机关。因涉外海上交通事故的特殊性，未来新设的海警局在启动案件调查的同时，应及时通报外侨、外事部门，避免引发可能的外交事件。

（三）进一步推进司法改革，科学设置专业法院与普通法院管辖权限。船舶碰撞案件一直是极具海事审判特色的案件类型，我们认为应由海事法院来审理此类刑事案件更为适宜。首先，海事法院受案范围本身就是一个逐渐突破的过程。其次，海事法院已经拥有一支成熟的具有专业技能和经验的海事法官队伍，并已形成海事特有的审理模式。如上海海事法院采用船模演示方式辅助查明船舶碰撞的全过程，青岛海事法院应用墨卡托海事绘算电子图软件解决船舶碰撞等涉及海图作业的案件。再次，海事法院受理，既可以避免诉累，又有助于审判一致性，提高司法公信力。

（四）进一步完善立法，形成单独司法解释和专项罪名。一是建议对海上交通肇事行为的罪刑标准作出单独司法解释。首先对有较大争议的“人员失踪”入刑进行单独解释，我们认为海事中的“人员失踪”不宜引用民法中的宣告死亡制度，因为这种以推定事实为依据的引用违反刑法“罪刑法定”及“疑罪从无”原则，会产生对肇事者人身自由和生命的剥夺或限制的后果，且无法回转和救济。其次对于无能力赔偿金额的入罪标准进行单独解释。海上交通肇事中船舶的价值几倍于机动车辆价值，海上环境污染一旦发生损失数以亿计，因此对无能力赔偿金额的数额应视情重新考量，以增加司法可操作性。二是设立单独的“重大航行事故罪”。建议在适当时候修订刑法，参考刑法第131条 “重大飞行事故罪”，制定新的罪名“重大航行事故罪”来规制海上船舶碰撞事故的肇事者，立法技巧上可以效仿该罪，内容可包括对主观故意的认定、事故造成严重后果的列举、加重情节的设置等等。

注释：

①统计数据和案例由浙江省舟山海事局侦查指挥中心提供。

②丁天明，胡波华，蒋琅：《浙江省渔船海上交通事故隐患因子的调查研究》，载《浙江海洋学院学报》2002年第2期，第141页。

③施海平：《海上交通肇事逃逸原因及法律问题探讨》，载《海事法苑》2010年第12期，第30页。

（责任编辑：庄 稼）

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1674-3040（2013）04-0037-04

2013-04-25

邬振悦，中共浙江省舟山市委副秘书长、市委政法委专职副书记；汤春晓，该市委政法委维稳处处长；庄优芳，该市委政法委执法监督处副处长。