试论我国矿产资源法律制度的现况和缺陷

2013-01-29李德进

中国矿业 2013年7期

李德进

（1.武汉理工大学，湖北武汉430070；2.广西师范大学，广西桂林541004）

现阶段，我国矿产资源的法律制度正随实践的深化而不断完善、发展中，同时，矿产资源法律制度的本身尚且暴露不少的问题与漏洞。本文结合矿产资源现行的法律制度现状，分析阐述其中的不足，并提出对应的解决方案。

1 矿产资源的有偿制度

我国现行的《矿产资源法》中明文规定：国家推行采矿权、探矿权有偿获取的制度，不难发现，作为同财产所有权相互关联的财产权，采矿权与探矿权会为法律权益主体创造一定的经济收益，不单是勘测、开发矿产资源能力的证明，更是一类财产，矿产资源享有所有权的自然是国家，而从国家获取开采、勘测矿产的权利，需是有偿的。一般情况下，矿产资源的有偿制度经由两种途径加以实现：一类是矿业权有偿取得的制度，另一类便是对相应的矿产资源征收资源税。

在20世纪90年代以前的计划经济时代，我国的矿业权通常是由行政手段无常授予，国家要承担矿产资源前一个阶段勘测经费，致使矿业权的取得方基本上无需付代价便能获得矿业权，这间接导致低效开采与过度开发的状况，无助于矿产资源的可持续开采。伴随我国矿产法律体系的日臻健全，尤其是矿业权限被明确后，国家除征收矿产资源税种以外，还构筑了矿产资源的征收补偿机制。不过，需指出的是，因统一化的设置与规划缺失，直接造成该征收补偿机制在相当长一段时间内无法实现既定目标。

1.1 从矿产资源中获得的利益无法实现合理化的分配

就当前来看，国民经济的再分配中，矿产资源的每一方主体均不可避免地存在利益分配上的冲突。这主要表现于：初次分配环节，拥有矿产资源所有权限的国家，仅在资源补偿费中凸显自身的经济权益，无法真切地彰显国家对资源的财产性收益；第二次分配，矿产资源开发方需缴纳较多的增值税金，资源税也不会进一步调整超额收益，未能真正地实现公义。

1994年，国家实行分税制改革以来，地方政府不但开展矿产资源开采环境的监管与维护，还要担负周边资源环境的治理与整顿，这明显加剧了开销经费，唯有尽力赢得财务利润，并易导致忽略对矿山周边环境的治理。不难发现，中央与地方两级在财政收益分配之间的不协调。

1.2 税费体制无法实现有效使用矿产资源的目标

国家要征收一部分矿产资源，旨在为推动开矿企业严格自律、在开发利用过程中时刻做到节约。所以说，必须依照实际耗费的可储备量进行定额征用，而不适合于按照矿产资源产品的销售所得计入征用项目中。不过，依据现有模式开展征收活动，一方面，以矿产资源产品的出售所获取的收益作为基数来计征，在很大意义上会促使资源企业开采富矿、摒弃贫矿的短视举动；另一方面也会把矿产资源产品的洗选加工所得到的增值项目纳入到“基础税收”中，无形之中降低了采矿企业对产品进行加工洗选的主动性。除此之外，若按实际开采、回采的基本系数作为减少资源过度耗费的手段，则难有成效。由于现今挖掘富矿、摒弃贫矿所产生的收益金额远高于因开采率的下降而多收缴的资源补偿费用。

我国矿产行业的税收负担较为繁重，《矿产资源法》第5条明确规定，开采矿产时，需同步缴纳相应的资源补偿费以及资源税，前者按销售所得的0.4%～4%征收，而纵观世界大部分国家，矿产资源权利金费用率大都限定在2.2%～8.5%之间，不难发现，国家所规定的资源补偿费同世界水平相比处于低水平。

1.3 矿产资源开发环境的保护不到位

在20世纪末，我国在开发矿产资源时往往“先污染、后治理”，盲目开采而不顾生态环境的承载力，因而凸显过量的矿产环境问题。长期以来，因计划经济时代的影响，矿产开采的环境质量每况愈下，与此同时，环境治理的专项资金无法配套到位，政府对治理矿山污染的措施仍不够。

2 矿产资源的行政监管制度

矿产资源法立法的初衷便是确保资源合理开发与有序利用，不可忽视的一点还有对相关矿产企业的经营管理开展细致地监管。其内容主要是在开采矿产资源前期进行地质勘测与科学规划、对资源开展合理化的统计、批准并审核矿业权、资源开采中对资源的管理、对矿山将其周围环境的保护和污染的防治、对稀缺特殊类矿产的严格开发管理等。当然，矿产资源在开发方面的监管职责仍包括管理过程中的诸多项目登记以及矿产相关信息材料的汇总与审阅；例如，矿业权的变更登记制以及勘测区登记制等。近些年以来，我国矿业权的市场化建设取得了举国公认的进步，不过，采矿权和探矿权市场化的法律建设仍不尽完善，其法律方面的缺陷表现在以下几个方面。

2.1 通行的管理模式运作低效，管理的要点不完整

现如今，为数不少的管理内容存在明显的纰漏之处，在矿业权对办理方面手续繁琐、审核周期较长、所耗费的环节成本较高。从探矿权的评估、明确、审核、证件办理，所通过的层级加多、机构众多，需填写并报请审核的资料较丰富，自然办理费用高。譬如，矿产资源开采期间的环境治理与恢复问题，通常要由国家环保部门与国土部门竞争管理权限，不过关于这一问题的法律条款并未颁布出台。

2.2 该领域的立法状况跟不上矿产开采发展的潮流

矿产的开采权与探矿权市场，特别是现阶段的一级市场在无规可循的情形下探索前行，新修订的矿产资源法虽明确国家享有对采矿权探矿权有偿获得的权利，中央政府相应配套法律文件也明定允许经由招投标的途径有偿获得采矿权探矿权，然而，对有偿获得的办法并未直接明确。国家相关的管理机构尽管对出让采矿权探矿权、包括以招投标的方式转让这两种权限规定过标准方法，然而，这一系列办法仅是一些规范类文件，更谈不上“与实践的要求相呼应”。

2.3 采矿权与探矿权在市场建设中的法律人才匮乏

毫无疑问，采矿权探矿权的市场法律建设隶属于市场与矿业权两大领域，在法制建设方面便需要精通矿业权与市场法律的专门人才，以便于达到法律理论与实践的完美融合。在当前一个时期，我国的采矿权探矿权在市场规模上空前扩大，但在两大领域的市场法律建设方面的优秀人才却明显匮乏，直接降低了采矿权探矿权在市场法律建设中的进度。在前几年的部门改革后，负责管理矿产资源的员工被批量削减，再加上矿产资源领域的法律人才团队跟不上形势的需求，专业化、系统化的法律人才正成为采矿权探矿权法律建设的瓶颈。

2.4 矿产资源的各主管部门的职能互相重叠，不利于法律执行效率的提高

《矿产资源法》第十七条明确规定：若开发油气资源以及一些放射性矿产资源时，必须经由中央政府所授权的主管机构完成审批，经发放相应的开采许可证件后，方能执行开采任务。这一款规定，紧缩了地质矿产部门的管辖权，矿业权被分割，很容易出现部门在管理时相互冲突的不良状况。又如，在“水资源法”中有条款规定：在航道和排涝河道等地域范围内若有开采砂金、砂石的行为，则需报请主管河道的部门审批，牵涉到航道的，需经航道管理部门联同河道部门共同批准。作为矿产资源的矿石，国土部门同样有权管理。由此可见，在法律执行中，两大管理部门再次出现重叠与冲突的地方。国土部门会认为，水利部门降低收费的额度以便于吸引更多的沙农，同时也会质疑国土部门在发放证件时未能有效地规定地域范围，以致于大提的安全收到威胁与挑战。

2.5 矿业权在经济交易中的中介机构设置不尽健全

在矿业权进行交易的过程中，市场主客体是必不可少的渠道，同时，市场中介的服务仍不可或缺，例如矿业权限的拍卖中介、矿业权的评估机构等。相对健全的矿业交易中介服务机构有助于规范市场经济秩序，保障交易活动在更加透明、高效的环境下进行。然而目前，在矿业权限的交易中，相关中介服务范围与深度仍无法适合发展需求。

2.6 矿产资源在管理中不能有效地动员社会力量，管理模式较为陈旧

进入2010年代，我国矿产资源在管理过程中仍延续过往直接管控的老套方式，管理规模虽有明显增加，不过管理大都以行政手段进行，配合罚款、取消许可分配权等强制性手段。同发达国家前沿的资源管理手段比较，我国在资源管理层面的创新程度严重缺失、实际管理效果也大打折扣。

3 解决矿产资源法律制度存在问题的有效对策

3.1 加大立法力度，完善制度，为矿产资源法律制度的变革提供可靠的保障

在当前一个时期内，需继续加大矿产资源保护的法律体系建设，关键要健全矿产资源的规划制度、地质环保制度以及矿产开发监管制度等。继续健全矿业控制权限机制，以矿业权的交易准则为重点，有力有序地推动社会服务类的矿产资源各项法律制度的有效执行，特别注重公益性地质勘探、地质资料的获取和社会运用等诸多领域的制度。

第二，应努力将矿业权制度同土地使用制进行密切关联。针对现今矿业用地的价值未能达到最大化的现状，国家必须在取得矿产资源的资料初期，有规划、有目的地收回相应相应矿业用地的使用权限，也就是说，把土地的使用权作为调整矿产资源合理开发与适当运用的有效途径，以便于进一步优化矿业内部性。矿业权的使用人在获取矿业权与土地使用权限的前提下，需对矿业用地的具体使用年限开展系统、科学化的评估，进而为其土地使用权限提供较为合理的价格补偿机制，也为矿业权的有效实施奠定牢固的基础。

第三，政府应强化外部性矿业的管控。现阶段，政府处理外部性矿业最可行的办法便是让其外部成本的“内部性”。具体而言，在通盘考虑环境成本以及其他生态环境因素后，做出全面、科学、系统、精确的探析，制定行之有效的外部性指标，在国家钻让矿业权限后，严格依照企业边际的各项社会成本的调整原则，对不合乎规范指标的现象予以强制实施可靠的补偿方法，进而逐步形成矿业权出让金的一个关键构成部分，这一部分正好充当政府弥补矿业外部性资金的源泉。

第四，在设立矿产资源分类别管控制度。国家现行的 “矿业资源法”中有关分类、分级管控制度的条款内容并不十分科学、精确，法律在施行细则中所提到的一百多种矿产适用于同一部法律规范；在分级上，法律只纯粹划分了中央同地方省级政府矿产管理部门在矿产资源开采、勘测等审批权限，并未对省级以下的矿产行政性部门的资源管理权做出详尽的规定。更为关键的是，管理内容在分工层面上具有显著地 “一刀切”现象，并无针对性与侧重性。

有鉴于此，要有效地克服中央与地方政府管理矿产资源的权限问题，需对不一样的矿产资源种类采取特定的管理方式。要努力改变当前采矿权、探矿权等审批密集的局面，国土部门必须坚持以宏观管理与行政监督并行不悖的原则，审批、发放证件工作由基层一级国土部门全权负责。推行矿产资源的分类管控制度，除关乎国计民生与国家安全的特大型号的矿床由中央统一管辖外，其余矿产的种类可由各省级政府分级进行管控，以便于提升矿产资源管理的质量与效率。

3.2 加大矿山环境的保护力度，出台相应的法律条文

诚然，开采矿山会损害地质环境，甚至于次生性地质灾害，对当地经济社会的进步不利。为此，《矿产资源法》第十五条等施行细则中均提及环保，并对采矿权人的生态行为予以严格、具体、详细的规定。然而，由于少部分采矿权人的环保意识差，资源开采完毕后便转移地点，所衍生的地质问题无人问津，加大处置难度。基于此，《矿产资源法》在修订时需增加矿山环保的条文，对矿山地质环境的危险程度加以科学评估，进而出台规范性的整治矿山环境的规划细则；此外，还需构建矿山治理保证金制度，依据开采方的企业大小、规模以及矿山的品类征收相应的保证金，将其上缴至上级国土部门专项管理。