工程建设项目剥离的稀土综合回收利用问题探究

方一平，张福良，陶银龙，李晓宇，靳 松，何 川

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京 100120；3.中国地质大学(北京)，北京 100083；4.福建省地质调查研究院，福建 福州 350013)

随着世界高新科技领域的快速发展，稀土被列为国家战略资源，而离子吸附型稀土更是我国的宝贵资源。离子吸附型稀土矿又称风化壳淋积型稀土矿，富含中重稀土元素，是一种国外未见报导过的我国特有的新型稀土矿床，目前广泛分布在我国南方的江西、福建、广东、广西、湖南、云南、浙江等省区。经初步统计，上述地区的稀土占世界中重稀土储量80%以上，是我国的优势战略性矿产资源。目前，在某些拟建或在建高速公路(铁路)工程项目以及工业园区建设项目中(以下简称“工程建设项目”)，发现大量稀土资源被压覆或剥离且不能及时被回收利用，造成稀土资源的极大浪费。同时，由于南方稀土具埋藏浅、易开采、易提取的特点，在工程建设项目施工过程中已出现不法分子趁机非法开采、运输、买卖稀土等违法行为，不仅对环境造成了严重危害，而且严重破坏了稀土资源的正常开发秩序。如何规范治理工程建设项目中剥离稀土的抢救性回收工作，采取有效措施保护和利用好我国宝贵的离子型稀土资源，是我们亟待解决的一个重要问题。

1 工程建设项目剥离稀土矿现状

近几年，一些省份的工程建设项目不断发现并剥离出大量离子型稀土资源，如福建省8个工程建设项目中发现大量稀土资源，由于工程均有工期要求，而稀土综合回收利用项目的批复要求资料较多，审批时限较长，使得稀土综合回收利用项目的审批跟不上建设项目的施工进度，造成部分建设项目中稀土资源的流失和浪费。据估算，8个稀土综合回收利用项目求得稀土氧化物约3400t；广西贵-梧高速公路建设项目中，估算压覆稀土氧化物约1150t，该工程建设项目的稀土资源综合回收利用已得到国土资源部的批复，目前正在积极回收工程剥离的稀土；贵-广高速铁路项目中，估算压覆稀土金属氧化物约718t；永-贺高速公路项目，估算压覆稀土金属氧化物约1086t；广东省河源市东环高速公路项目中，估算压覆稀土氧化物约2849t。其中，广西贵-广高速铁路已开始施工，剥离出的大量稀土矿石被作为工程渣土用来填补路基。

2 工程建设项目剥离的稀土综合回收利用存在问题

2.1 技术性强、政策性强、协调工作多

在工程建设项目施工现场开展稀土资源的回收利用，是一项技术性、政策性很强的工作，而且工作难度相当大，既不能影响工程施工进度，又要处理好安全生产、环境保护以及与当地居民的关系。需制定详实可操作的稀土回收利用方案，并需要先期投入资金开展评估调查工作。要因地而宜地选择工艺方法，对于已剥离的稀土，只能采用堆浸工艺，选择适宜地点建设稀土矿堆浸场及处理水冶车间生产线等；对于尚未施工的工程建设项目，有条件的可以采用原地浸矿工艺。无论采用何种工艺，都要考虑安全生产、环保达标、资源节约集约；要协调工程方与回收方之间的双边关系，回收方与当地居民之间的矿地关系等；要测算包括环境成本在内的各项成本及可获得的利润。除此之外，回收利用稀土需符合国家相关规定，纳入国家稀土开采总量控制指标，上报相关审批材料等。

2.2 环境问题和矿地关系问题

工程建设项目中的稀土回收利用涉及环境、当地群众利益等问题，有些当地群众因担心稀土堆浸场及水冶车间生产会造成严重的植被破坏、引发环境污染，加上占地等相应补偿问题不能达成一致意见，不同意回收主体选址堆浸，阻止稀土回收利用。

2013年4月7日，中央电视台《焦点访谈》栏目以《危险的稀土池》为题，曝光了广西贵-梧高速公路修建过程中回收离子型稀土矿发生的一些涉及环境、居民生活等问题，显示出已批复的稀土资源综合回收利用项目在稀土资源回收利用区的矿地关系还不够和谐，工程建设项目与资源利用和环境保护之间的关系也尚未理清。国土资源部及有关省级国土资源厅在节目播出后立即采取有效措施，积极解决出现的相关问题，此举在下一期的《焦点访谈》节目中被予以肯定和表扬。为慎重起见，国土资源部在节目播出后暂缓了对后续该类稀土综合回收利用项目的批复。

2.3 监管难、审批难

虽然我国一直在加大打击私挖盗采稀土矿的力度，但由于离子吸附型稀土矿床埋藏浅，开采工艺简单，一些中小企业往往在利益驱动下，铤而走险，非法从事生产活动，致使非法采矿行为屡禁不止，维护正常矿业秩序的执法监管压力仍然较大，行政成本依然较高。目前在建和拟建工程项目实施过程中，有些单位和个人借机偷采、买卖、运输稀土等违法行为时有出现，但一些地区对工程建设项目中稀土资源综合回收利用的监管还比较薄弱。其原因主要包括，一是当地政府对工程建设项目中稀土资源情况不清，未进行监管；二是工程建设项目中稀土综合回收利用的审批机制、审批程序尚未完全建立，没有明确的回收主体，不利于对剥离稀土的保护和抢救；三是申报工程建设剥离稀土的综合回收利用项目涉及的审批要件多，回收主体往往拿不到这些文件，无法通过审批；四是在建或拟建高速公路、铁路，因沿线稀土资源丰富且距离很长，当地对沿线长距离分布的稀土资源监管难度大。

2.4 剥离的大量稀土不能及时得到抢救和利用

由于多数地区在环境评价、安全评价等方面尚未制定出地方性审批标准，各部门责任和分工也尚不明确，相关部门之间协调沟通也还不够，使得大多数省区上报的工程建设项目中稀土资源综合回收利用的申报资料不全，因而未能及时得到有关部门的批复，使工程建设项目中剥离的稀土不能得到及时的抢救和利用，造成极大浪费。

我国自2006 年暂停新立稀土探矿权和稀土采矿权的7年间，稀土资源储量勘查探明的少，开采消耗的多，在已有稀土探矿权范围内探明的稀土资源数量有限，稀土储采比特别是离子吸附型稀土矿的储采比已严重失衡，南方一些离子吸附型稀土矿山的稀土资源，有的已枯竭或接近枯竭，急需寻找新的资源接续区，而近年一些省(区)在工程建设项目中发现大量离子吸附型稀土资源，这些宝贵资源因未能及时得到抢救正在短时间内快速流失。

3 思考与建议

工程建设项目中剥离出离子吸附型稀土矿是近年出现的新情况，给稀土资源管理带来了新的难题。工程建设项目中不断发现并剥离出的离子型稀土资源不仅有的资源量很大，而且面临着快速流失的危险，因此，工程建设项目中稀土资源的综合回收利用急需提上日程，同时，保护环境和理顺矿地关系也应引起高度重视。

3.1 加强稀土规划，摸清资源家底，制定配套政策

受国家稀土产业政策及其他因素影响，我国对离子型稀土矿研究的前期地质勘查工作投入较少，地质工作程度低，离子型稀土资源家底不清，致使国家或省级一些大型重要工程建设项目在设计时不能获取有效信息，不能及时调整设计方案，施工中压覆或剥离出大量离子型稀土矿，这些资源一旦被浪费，无论对国家或地方都是巨大损失。因此，加大勘查投入和规划先行至关重要。

建议有关省加大科研力度，重点开展稀土成矿构造、成矿规律、成矿条件、赋存特点、区域分布等综合研究，优选出成矿远景区，制定省级稀土勘查与开发利用管理专项规划，以规划为指导，结合已开展的调查工作，以花岗岩风化壳和离子型稀土矿为主攻方向，加大稀土矿资源的勘查投入，对成矿远景区开展稀土资源的预查、普查和必要的详查，尽量做到对省内稀土资源的分布和赋存情况先行先知。同时，要制定出台鼓励性政策，以经济补贴和转移支付等多种经济手段，补助资源地政府和百姓，保证查明的稀土资源能被有效保护并真正成为国家的战略储备。

对于工程建设项目中发现的稀土资源，应尽快制定相应的配套制度、政策和法律法规作保障。建议由中央财政或省财政出资对高速公路沿线及其周边进行资源潜力评价，其压覆区及周边的稀土矿资源可以作为稀土资源储备地。同时，建议稀土资源综合利用回收主体加强与相关部门的沟通与协调，对建设规划做到心中有数，提前做好相关工作。

3.2 优化稀土开采工艺和环保措施，规范稀土综合回收利用

离子型稀土矿的开发，因其特殊的开采工艺直接影响到当地百姓的切身利益，建议加快推进企业技术改造，加快淘汰落后的生产工艺和生产线，支持企业将技术改造与兼并重组、淘汰落后产能相结合，加快推进技术进步的步伐，鼓励加大科研投入，鼓励科研机构研究更为先进、环保的稀土开采工艺。例如，结合土壤地球化学、环境地球化学、植物地球化学等开展采矿工艺技术的研究，找出一种能与当地和周边环境相适应或互补的开采技术，根据各种不同情形提出一套较为科学的开采技术指标体系。将稀土的开采过程变成土壤改良和环境改良的过程，这样不仅不破坏环境，而且发挥改善当地植被和生态建设的功效。在此基础上，研究离子型稀土矿浸出率问题，在保护生态环境的前提下提升离子型稀土矿浸出率，最大限度地利用好宝贵的稀土资源，减少资源浪费，同时保护好人们赖以生存的生态环境，造福当地百姓。

对于工程建设项目中回收利用稀土资源，建议由有资质的合法企业承担该项工作，合理编制稀土综合回收利用方案并按程序审批备案；将回收利用的稀土资源纳入稀土开采总量控制指标管理中，严格执行指标管理政策；通过适当方式建立工程建设方与稀土回收利用方的友好双边关系，友好协商，互惠互利，即保证国家资源不被浪费，又保证重要工程的工期不耽误；稀土回收利用方应与当地居民和谐相处，根据实际情况尽可能采用原地浸矿工艺，无法采用原地浸矿而需采用堆浸方式浸矿的，应制定严格的环境保护措施、相关补贴标准等，在不影响当地居民正常生活的前提下开展稀土回收利用工作，保证当地居民安居乐业。

3.3 加强稀土资源监管力度，强化区域联动，实施大企业大集团战略

稀土资源特别是离子型稀土资源是我国重要的战略性矿产资源，也是当前全球关注的新兴产业的重要支柱性矿产。因此，必须继续严厉打击私挖盗采稀土行为以及分离企业、中间贸易公司收购非法开采的稀土矿行为，对非法开采和使用稀土矿的相关人员进行严肃处理，依法追究企业和相关人员责任。与此同时，加强对稀土走私的打击力度和应对手段，加强稀土出口产品的研究并做出适当调整，彻底堵死稀土资源特别是离子型中重稀土如铕、铽、镝、钇等稀土金属的非法流出渠道。

稀土主产省区可成立各级稀土专项办公室，挂靠当地政府部门，负责联合当地相关部门共同打击非法开采行为，建立悬赏举报制度、重大案件督办和责任追究制度，发动当地老百姓和附近合法稀土开采企业共同参与，对违法开采进行监管。建立信息交流制度，及时报告重要信息、重大案件及查处情况。同时，明确地方各级人民政府的责任，建立整顿和规范工作的共同责任机制，既要统一行动，联合执法，又要充分发挥各职能部门的作用，形成协调行动、齐抓共管的局面。

在南方五省(区)15市稀土开发监管区域联动机制框架下，开展县际、乡际等之间的区域联动合作机制，由稀土主产地政府牵头，对非法开采稀土矿行为进行不定期的各部门联合打击整治行动，发现问题后督促及时整改和处理。严格执行稀土开采总量控制指标和稀土指令性计划，将工程建设项目回收利用的稀土资源一并纳入总量控制管理，加快建立规范稀土开采秩序和监管的长效机制。

除此之外，支持大企业以资本为纽带，通过联合、兼并、重组等方式，大力推进资源整合，大幅度减少稀土开采和冶炼分离企业数量，实施大企业大集团战略，提高产业集中度。坚持统筹规划、规范管理、政策引导、市场化运作，兼顾中央、地方和企业利益，妥善处理好不同区域和上下游产业的关系，从产业结构调整上打击和杜绝私挖盗采稀土行为及非法稀土产业链。

3.4 简政放权、建立和完善相关审批制度和审批机制

对于工程建设项目中剥离出的稀土资源的回收利用，急需建立和完善有关规章制度、审批标准和审批程序。除国家已有的法律法规、政策制度外，针对工程建设项目中回收利用离子型稀土资源问题，应尽快建立和完善有关审批制度，包括审批标准、审批程序等。建议将工程建设项目中稀土综合回收利用项目的审批权下放到省级国土资源厅主管部门，由省厅负责审批，报部备案。国土资源部制定相关规定和制度，回收利用稀土资源中如出现问题，由国土资源部负责督查、督办和问责。

为充分利用好国家的稀土资源回收政策，给快速回收利用稀土资源开辟绿色通道，在办理稀土回收项目的相关手续时，建议简化相关审批程序。除此之外，因稀土回收利用工作具有很强的临时性特点，涉及的环保、经济补偿等问题关系到群众的切身利益，回收企业应建立合理的补偿制度，完善环保措施，促进当地经济的发展。同时，合理设置回收利用方案，对于稀土的采选过程中产生的“三废”，应进行综合利用。在环境保护方面，回收主体要制定详尽的环保措施，并且在生产过程中，邀请环保部门定期监测和评估。

3.5 适度增加稀土矿业权投放数量

我国停止受理稀土探矿权、采矿权已多年，离子型稀土矿的储采比已严重失衡，而我国各省(区)经济发展持续旺盛，建议有关部门按照实际需求，适度增加稀土矿业权投放数量，建议对稀土探矿权尝试有条件有选择的放开。例如，对于国务院批准的重点项目，中央地质勘查基金、省级财政专项资金开展的稀土预查、普查和必要的详查项目，已经纳入省级矿产资源勘查规划并经部批准的稀土勘查项目，中央有关区域经济扶持政策中需要给予重点支持的建设项目，已有采矿权范围内资源枯竭无法正常生产的接续项目等，应允许设立新的探矿权。对于稀土开采总量控制管理指标，建议在工程建设项目中剥离出稀土资源的省区，优先将稀土开采指标用于抢救工程建设项目中被剥离的稀土资源。

[1]李天煜，熊治廷.南方离子型稀土矿开发中的资源环境问题与对策[J].国土与自然资源研究，2003(3):42-44.

[2]高志强，周启星.稀土矿露天开采过程中的污染及对资源和生态环境的影响[J].生态学杂志，2011，30(12):2915-2922.

[3]方一平，张福良，李晓宇，等.闽粤桂三省区工程建设项目剥离稀土综合回收利用有关情况调研报告[R].2012.