关于安徽省小型农田水利重点县建设的问题与思考

夏小林

关于安徽省小型农田水利重点县建设的问题与思考

夏小林

一、重点县建设概况

近年来，中央对小型农田水利建设高度重视，尤其是2005年以来，先后安排实施“民办公助”小型农田水利和小型农田水利重点县、专项县项目。近四年来，安徽省财政厅、水利厅重点从县级农田水利建设规划、农田水利建设机制政策、小型农田水利资金投入、工程建设管理、小型农田水利工程管理体制改革等方面进行综合评估，根据《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》（财农〔2009〕336号），结合安徽省实际，坚持突出重点、粮食优先的原则，分年度择优选择了46个小型农田水利建设重点县（市、区）开展了建设工作，共涉及67个县区。项目建设以现有小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系的配套改造为主，因地制宜建设高效节水灌溉工程，适度新建小微型水源工程。遵循集中财力、整体推进的原则，项目建设相对集中连片，形成规模，建一片、成一片，水源、骨干沟渠和田间工程配套建设同步推进，发挥工程的整体效益。

二、重点县建设存在的困难及不足

1.自然条件的制约

安徽省地跨淮河、长江、新安江三大流域，地形地貌呈现多样性，且全省水资源分布不均，地区差异大，总的分布趋势为南多北少，西多东少。水资源季节性变幅差距大，季节性缺水特点突出，工程性缺水严重，区域水供需矛盾突出。

自然条件的制约给安徽省重点县建设带来了很多困难，也导致了建设成果存在一些不足。淮北平原地势低洼平坦，“水多为患、水少为忧”的问题十分突出，绝大部分地表水及浅层地下水都遭到不同程度污染，且地下水超采严重，而该地区重点县工程灌溉水源大多依靠地下水，采取的部分高效节水灌溉措施后期运行、维修成本高。江淮分水岭为丘陵区，岗冲交错，地形一起一伏，水低田高，正因为坡度大、水流急、蓄水少、提水难、严重缺水，造成可利用水资源较少，开发利用困难，农业生产条件很差，水资源供需矛盾突出是该地区农田水利可持续发展的主要瓶颈，为了选择适宜的水源，需修建大量塘坝和较长的引水渠道或管道，有些地区甚至只能提水，加大了投资及运行成本。皖南、皖西山丘区耕地零星且坡地所占比例大，贫困面较广，县级水利部门在编制三年建设方案过程中，出于平衡全县水利工程建设的考虑，难以做到工程布置的集中连片，导致工程相对比较分散，重点不突出，整体效益难以发挥。并且地形复杂，导致干渠较长，但实际控制灌溉面积较小，渠系建筑物如渡槽、背水桥、隧洞等配套较多，亩均投资较高，经济效益相对较低，且后期运行、维修成本高。

2.前期工作不到位，方案没有做到统筹规划

小型农田水利重点县建设分三年实施，在确定规划建设内容时，由于县级各部门间沟通不够，没能做到统筹规划，导致极少部分相同的建设内容被不同部门纳入不同的规划和实施方案中，特别是重点县后两年的规划建设内容到做年度实施方案时，部分建设内容已经被其他部门投资完成。重点县建设提倡资金整合，但绝不允许存在工程的重复投资，只能临时调整建设内容，导致建设内容与规划不符，报批及验收困难。在竞争立项时，部分县带着功利目的，仓促应对，导致三年建设方案质量粗略，偏离实际，给年度实施方案的编制埋下巨大隐患，比如某县将其他涉农部门的项目区作为竞争立项的项目区，重复投资，有套取国家投资的嫌疑。另外，部分县将编制任务委托给不具备编制条件的单位及个人承担，编制的方案整体粗糙，深度不够，无法按图施工。

3.部分工程布局和工程类型不合理

部分县级水利部门和规划设计单位在建设方案的编制过程中，由于一些客观及主观原因，工程实际勘查不到位，各规划部门、农户及规划设计人员沟通不足，项目选点没有充分和其他规划以及现有水利工程相结合，导致局部工程布局和工程类型与现实需求和长远发展不符。具体表现为：

（1）项目区点多面广，工程分布较散，局部工程没有做到干、支、斗渠配套，末级渠系没有完成配套，没有做到实施一片就要充分发挥一片效益的要求。

（2）工程布局时与市政、交通、国土、农业等部门沟通不到位，工程规划后由于土地利用现状及功能发生变化，直接影响整个项目的推进。

（3）部分县区规划了部分高效节水灌溉，由于土地基本为单户农民所有，后期管理和运行成本高等问题，后期运行困难。

（4）工程类型选择局限于现状种植结构，建成后不适应种植结构调整及远期发展要求。

4.重建轻管思想依然存在

建后运行管理还存在诸多不足之处，重建轻管问题在一些地区依然存在。虽然在重点县管理方案中已明确工程建成后归用水户协会进行管理，但由于水费征收困难，不能按方收取水费，管理经费不足，管理人员技术跟不上，难以做到“以水养水”。安徽省自2003年起取消了农业灌溉基本水费，实行计量水费，但实际全省每年实收农业水费只占应收数的31%，使得水利工程的正常维修养护和运行经费得不到保证。

5.项目实施统筹协调难

小型农田水利工程点多面广，牵涉千家万户利益，影响因素多，施工过程中统筹、协调任务较重。如工程建设客观存在挖压占地、树木青苗补偿等情况，专项资金项目建设又没有明确的补偿办法，导致工程实施协调困难，影响工程进度。

6.相关支农涉水项目资金整合不够

目前安徽省能够用于小农水建设的项目资金总量不少，尽管各县区均已编制了县级农田水利建设规划，但实际操作中，由于各项目都有自己的规划、管理办法以及缺乏一个强有力的资金整合牵头部门，很难实现统筹安排、整合使用。

三、对策措施

自然条件制约是客观存在的，在工程规划布局时根据实际情况作出合理分析，工程布局只有做到充分利用自然条件才是最合理的。针对以上安徽省重点县小型农田水利工程建设及运行管理过程中存在的问题和不足，提出以下几点对策措施：

（1）重点县建设选择农田水利基础薄弱、农业增产增效潜力大、示范作用显著、前期工作充分、建设规划完备、群众积极性高的县域，积极筹措和整合农田水利建设资金，引导受益农民投工投劳，加大资金投入力度，加快工程建设步伐。

（2）重点县小型农田水利工程建设方案坚持“因地制宜，分类指导”的原则，工程建设必须要有可靠水源，才能进行引水及灌溉工程的布置，最好以现有大中型灌区的续建配套和改造为主，适当建设小型水源工程，突出对山丘区中小型灌区灌排渠系配套，改造中低产田，发展高效节水灌溉、现代化灌排渠系、末级渠系节水改造示范工程，集中连片配套，切实增加有效灌溉面积。工程布置要符合种植结构调整及远期规划，做到实施一片就要充分发挥一片的效益。

（3）各部门间要加强沟通，以县级农田水利规划为依据，建设应遵循“统一规划、因地制宜，集中连片、突出重点，整合资源、完善机制”的原则。市、县级财政、水利部门要加大对重点县小型农田水利工程建设的投入，各县要以重点县建设为契机，统筹安排预算内小农水资金，整合各部门、各渠道的小型农田水利工程建设资金，集中资金投入，与中央和省级资金形成合力，扎实推进，实现小型农田水利建设由分散投入向集中投入转变、由单项突破向整体推进转变。

（4）安排一定比例的建后管护设施建设费用。鉴于小农水重点县项目实施规模不断扩大，大量的工程设施建成后需要专业的管护队伍，建议本着“建管并重”的原则，把必要的工程管理设施建设、仪器设备添置作为项目建设内容予以明确，确保工程建得成、管得好、长受益。

（5）各项目县在做好工程方案的同时，需对基层水利服务体系建设和管理改革方案进行必要的完善，积极推进基层水利服务体系和农民用水合作组织建设，积极推行小农水工程管理体制改革，探索现代化水利管理、农业产业化水利建设模式，落实管护主体和责任，完善量水设施建设，实行按方收费，实现“以水养水”■

（作者单位：水利水资源安徽省重点实验室 安徽省·水利部淮委水利科学研究院 233000）

（专栏编辑：张 婷）