关于加强水功能区管理立法的思考

2013-01-27马宏伟

治淮 2013年1期

陈磊马宏伟田勇

关于加强水功能区管理立法的思考

陈磊马宏伟田勇

水功能区划是根据水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定不同水域的功能定位，实现水资源分类管理和保护。水功能区划是水资源开发利用和保护的重要依据。2011年12月，国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011～2030年）》（以下简称《区划》），明确提出《区划》是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。要根据不同水域的功能定位，实行分类保护和管理，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。力争到2020年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。面对艰巨任务，必须依靠法律手段，从法治的高度审视水功能区管理工作，为水功能区管理提供强有力的法制保障。

1 水功能区管理法律制度存在的主要问题

2002年，水利部编制完成《中国水功能区划》并在全国试行。2002年10月，修订后的《水法》明确了水功能区的法律地位。在行政法规层面的法律有《河道管理条例》，部门规章有《入河排污口监督管理办法》，规范性文件及技术标准有《水功能区管理办法》、《水域纳污能力计算规程》、《入河排污口管理技术导则》等。这些法律法规的出台和实施，将水功能区管理纳入了法制化轨道，对有效保护水资源，保障社会经济可持续发展发挥了重要作用。但也存在一些迫切需要解决的问题。

1.1 立法层次较低，权威性不足

《水功能区管理办法》是水功能区管理的重要依据，是现行法律体系中唯一全面规范水功能区管理的法律文件。但《水功能区管理办法》只是用“水资源〔2003〕233号”文发布的，在法律体系的地位仅仅是一个规范性文件。入河排污口管理是水功能区管理的重要方面，但《入河排污口监督管理办法》也只是一个部门规章。这些规章制度在国家法律体系中处于较低层次，适用范围不广，权威性和强制性不足，一些内容得不到其他部门认可，地方人民政府的重视程度不够，影响了水功能区管理措施的贯彻落实。

1.2 法律地位不明，强制性不够

《水法》对水功能区划的实施主体和审批程序做了规定，但水功能区的法律地位，水功能区划与主体功能区划、生态功能区划、海洋功能区划之间的关系尚无法律规定。水功能区管理中各有关部门怎样分工协作、投资保障、能力建设、法律责任、考核制度都没有法律规定，在实施水功能区管理过程中强制性不足。2012年国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号，以下简称《意见》），水功能区管理逐步从行业管理向社会管理转变，迫切需要一部专门法律，整合各种力量对各部门的水功能区管理工作进行规范，扩大社会公众参与，为水功能区管理提供强有力的法律保障。

1.3 规定没有细化，操作性不强

水功能区监督管理范围及权限划分不明确，造成管理中的错位和缺位。水功能区划的调整在《水法》中没有规定。依据《水法》规定，县级以上水行政主管部门或流域管理机构核定水域纳污能力，向环境保护行政主管部门提出限制排污总量意见，但对于如何落实限制排污总量意见，缺乏可操作的细则规定。

2 水功能区管理立法中的几个关键问题

2.1 理顺管理体制

明确水功能区管理机构及其职能，明晰事权划分，理顺中央、流域管理机构与地方的关系，以及涉水相关部门之间关系，做到主体明确、职责明晰、责权统一，消除职责交叉和职责真空。

2.2 建立区域限批与考核问责制度

水功能区监测、水功能区水质通报、核定水域纳污能力等现有管理手段约束性不强。水功能区管理立法要落实《意见》要求，建立区域限批制度，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。水功能区管理立法的关键是要从法制角度确立水功能区限制纳污红线，将水功能区管理主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核。