《动物检疫管理办法》和《动物防疫条件审查办法》存在问题及修订建议

杨 虎，孙 杰，王登临，王振海

（1. 甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030；2.河北省保定市动物卫生监督所，河北保定 071000）

按照农业部兽医局关于开展《动物检疫管理办法》和《动物防疫条件审查办法》修订调研工作的通知要求，笔者对湖南、湖北两省的工作落实情况进行了深入调研。调研组走访了湖南省本级、衡阳市、衡山县及湖北省本级、仙桃县、荆州市、宜昌市等地相关部门，通过召开座谈会、听取情况介绍、查阅资料、现场查看等形式，总结了两地一些好的经验和做法，对提出的问题和修改意见结合笔者所在省的实际进行了分析整理，现报告如下。

1 存在主要的问题

1.1 缺乏资金

1.1.1 工作经费缺乏。产地检疫、屠宰检疫、流通环节的监管是点多、面广、线长，且有较强的时效性，需要投入大量的人力和财力，而目前大部分地区县乡两级动物卫生监督机构工作和人员经费没有纳入财政预算，人员没有编制，乡镇分所的设立于法无据，动物检疫人员报酬很低，工作人员报酬仅仅是靠收取的检疫费的返还来补贴，远远不能适应当前工作的需要。

1.1.2 无害化处理工作难度大。落实各个环节的无害化处理措施，是确保动物产品安全的重要措施，而此项工作交由动物卫生监督机构监管后工作量急剧增大。国家对养殖场（户）和屠宰场（厂）企业有无害化处理补助经费，而动物卫生监督机构承担此项工作后要常年出动人员、车辆，使用消毒药品等，但这些都无经费来源，只能在有限的其他经费中挤出使用，使本来就捉襟见肘的局面更是雪上加霜。

1.2 缺少执法人员管理制度

1.2.1 官方兽医管理失范。《动物检疫管理办法》第五条规定，动物卫生监督机构指派官方兽医对动物、动物产品实施检疫，出具检疫证明，加施检疫标志。目前，各省已基本完成官方兽医资格确认工作，但由于规定登记的条件宽松、审查程序和标准不一，造成登记人数多而真正能上岗检疫监督执法人员少的巨大差异。

1.2.2 协检员地位不明确。一方面，《动物检疫管理办法》第五条规定，动物卫生监督机构根据检疫工作需要，可以“指定”兽医专业人员协助官方兽医实施动物检疫。根据《劳动合同法》相关规定，动物卫生监督机构应为聘用协助动物检疫兽医专业人员购买养老、医疗等社会保险，否则，将来有可能因为生活无着落而引发上访等社会不稳定因素。

另一方面，由于协检员在检疫工作中承担了大量工作，但《动物防疫法》规定，检疫合格证明必须由官方兽医签字生效。

1.2.3 动物贩运经纪人的管理缺乏依据。一些地方探索对贩运经纪人实行登记或备案管理的措施，效果很明显。但是没有法律法规作支撑，实施起来难度很大。

1.2.4 种用、乳用动物检疫及引种审批难以操作

1.2.4.1 缺乏种用动物检疫标准。《动物检疫管理办法》第十四条对非乳用、种用动物和宠物产地检疫作出了明确的要求，但对种用动物、宠物和种用动物精液、卵、胚胎、种蛋供体动物缺少健康标准，种用动物、宠物和种用动物精液、卵、胚胎、种蛋检疫难以操作。

1.2.4.2 调运种用动物审批成本过高。《动物防疫法》第四十六条及《动物检疫管理办法》第七章要求跨省引进乳用动物、种用动物及其精液、胚胎、种蛋应当向省级动物卫生监督机构申请办理审批手续。但是，当前存在四个问题：一是路途远，养殖场（户）到省级动物卫生监督机构申报审批很不方便；二是省级动物卫生监督机构对输出地动物疫情情况不了解，审批有很大风险；三是《动物检疫管理办法》第三十六条规定的引种相关条件，在申报审批时应递交的有关材料未作具体要求。四是由于跨省调运种用、乳用动物需要进行规定疫病的实验室检测，检测成本高，造成存在假借商品动物名义调运种用动物的现象，加大了监管难度。

1.2.5 指定道口设立缺乏依据

目前市场流通活跃，跨省区调运动物、动物产品非常普遍。由于道路四通八达，违规调运现象时有发生，上海、湖北等省通过设立指定道口起到了积极作用。但是目前设立指定道口没有法律依据。

1.2.6 动物及动物产品分销换证隐患大

《动物检疫管理办法》第二十六、二十七条对动物产品分销换证作出了相关要求，但对动物分销换证没有相应条款，实际工作中存在动物到达目的地，需要在当地分销的情况。但是动物检疫只能对检疫当时的情况负责，由于运输，销售环节的复杂性和时移性，换证时存在许多无法掌握的不确定因素，使分销换证存在大量隐患。

1.2.7 违反畜禽标识及其他证书方面的问题

1.2.7.1 加施畜禽标识无监管措施。在动物卫生监督实际操作中，特别是在屠宰环节，经常会遇到应该加施畜禽标识而未加施的情况，《动物防疫法》第七十四条规定依照《畜牧法》的有关规定处罚，《畜牧法》第六十八条规定由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门或者工商行政管理部门进行处罚，动物卫生监督机构没有明确的相关处理处罚措施，实际工作中由兽医主管部门或者工商行政管理部门处理也难以做到。

1.2.7.2 加施检疫标志工作量大。《动物检疫管理办法》第二十三条规定，分割、包装的动物产品必须加施检疫标志，并在第二十六、二十七条中明确规定，检疫标志完整是该产品合格的条件之一。但实际工作中，检疫标志用量大，成本高。给基层工作增加了不小的压力。

1.2.7.3 出具非封锁区证明存在问题。《动物检疫管理办法》第四十一、四十二、四十三条对动物产品的补检要求规定“货主在5天内提供输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明”，如果发生动物疫情需要封锁处理，依法封锁疫区是当地政府的职责，动物卫生监督机构仅仅是具体的执行机构，“来自非封锁区的证明”应该修改为由输出地兽医主管部门来出具比较合适。另外，《动物检疫管理办法》要求在一定期限内提供有关证明，提供证明期间动物产品需要滞留或者冷藏，此间的费用负担应该在修订的《动物检疫管理办法》中加以明确。

1.2.7.4 新版动物检疫证章标志使用出现一些问题。一是取消了动物及动物产品运载工具消毒证明，货主负责运载动物及动物产品车辆装载前的消毒，动物卫生监督机构对消毒情况无法掌握。二是动物检疫合格证明（动物A、动物B）要求逐一填写动物耳标号，工作量大，流通环节监督查验工作难度也非常大；另外，填写耳标号的附纸没有统一格式，实际工作中使用的附纸五花八门，很不规范。三是动物检疫合格证明（产品A、产品B）产品数量要求填写到公斤，由于受屠宰场条件所限，无法称出具体重量，屠宰检疫出证过程中不易操作。四是动物检疫合格证明（动物B、产品B）要求当日内到达有效，实施监督检查时无法操作，五是要求在动物产品小包装袋上粘贴检疫小标签，需要拆封大包装袋进行逐一粘贴，工作量太大，且标签经冷冻后极易脱落，缺失后责任无法明确。

1.2.8 条件保障方面

1.2.8.1 检疫监督执法设施设备落后。近年来，国家侧重于动物疫情监测、流行病学调查、应急处置和乡镇站建设等，但对动物卫生监督执法投入很少，基层检疫与监督执法装备差，执法能力和手段得不到有效改善和提高，一些动物卫生违法案件不能及时查处，影响动物卫生监督执法工作全面开展。此外，按照《动物检疫管理办法》规定，国家实行动物检疫申报制，要求各地设置检疫申报点，由于经费短缺，动物检疫申报点建设还很落后，难以短期内全部达到农业部动物检疫申报点设置原则和建设标准要求。

1.2.8.2 收费标准调整影响检疫工作开展。为加强动物及动物产品检验检疫收费管理，减轻企业和农民经济负担，国家对检疫收费计征方式进行了改革，降低了动物及动物产品检疫收费标准，但新的检疫收费标准没有明确动物生皮检疫、代消毒收费标准，实际工作中无法操作；另外，由于检疫收费标准下调，造成部分仍然靠收费返还的地方经费紧张，影响检疫工作的正常、有效开展。

1.2.8.3 信息沟通不够畅通。由于动物卫生监督机构在出具检疫合格证明时，应确定周边没有发生动物疫情，但动物的流行病学调查及监测工作在动物疫病预防控制机构。

1.2.8.4 没有统一执法服装。由于没有统一的动检制服，动物卫生监督及检疫人员在履行职责时经常引起一些误会，尤其是在夜间工作，有时被当成冒充执法人员的车匪路霸举报到当地公安机关，或遭到群众的谩骂和围攻，导致执法人员受伤等事件时有发生，影响动物检疫工作的正常开展。

1.2.9 动物防疫条件审查程序不合理。《动物防疫条件审查办法》第二十七条规定，兴办动物饲养场、养殖小区、动物屠宰加工场所、动物隔离场所、动物和动物产品无害化处理场所建设竣工后，应当向所在地县级地方人民政府兽医主管部门提出申请，并提交相应材料，这里忽略了一个重要审查环节，就是相关场所的选址、设计和施工环节的前置审查。如果选址和设计不符合要求，建成后再整改也难达到要求。

1.2.10 《动物防疫条件审查办法》需要明确的方面

1.2.10.1 明确动物养殖场（小区）兽医人数。《动物防疫条件审查办法》第八条规定了动物养殖场、养殖小区应当有与其养殖规模相适应的执业兽医或者乡村兽医。

1.2.10.2 明确重新申请办证时限。《动物防疫条件审查办法》第三十一条规定，动物饲养场、养殖小区、动物屠宰加工场所、动物隔离场所、动物和动物产品无害化处理场所在取得《动物防疫条件合格证》后，变更厂址或者经营范围的，应当重新申请办理《动物防疫条件合格证》，没有明确规定相关场所在变更厂址或者经营范围后重新申请办证的时间，会使部分场所在变更后隐而不报，逃避监管。

1.2.10.3 明确第三十三条的处罚措施。《动物防疫条件审查办法》第三十三条规定，动物饲养场、养殖小区、动物屠宰加工场所、动物隔离场所、动物和动物产品无害化处理场所应当在每年1月底前将上一年的动物防疫条件情况和防疫制度执行情况向发证机关报告，但第九章罚则部分没有规定，相关场所未向发证机关报告动物防疫条件情况和防疫制度执行情况的该如何处罚。

1.2.11 病死动物和动物产品鉴定无标准

《病害动物和动物产品生物安全处理规程》规定了病害动物及动物产品无害化处理的方法和技术要求，对于重大动物疫病，国家有一套较为严格的报告、诊断等制度，较容易按此规程处理，但对于非重大动物疫病和其他病害动物及产品的判断，特别是病死动物及动物产品的判断，缺乏快速诊断的设备、及具有法律效力的检测（验）标准，没有权威的检测报告，造成执法困难或司法移交无有效证据而难移交。

1.2.12 病害动物及动物产品无害化处理难

由于缺乏规范的无害化处理场所，动物检疫、屠宰加工、储藏运输、交易市场等环节日常监管与执法过程中发现的病害动物及动物产品不能及时进行无害化处理。鉴于病害动物及动物产品的管理具有典型的公益属性，是让社会都受益的民生工程，仅靠生产企业（者）的职业道德及防疫意识或个别地区投入，很难保证病害动物及动物产品无害化处理质量。

1.2.13 指定通道的地位不明确

指定通道在预防动物疫病传播方面的地位和作用正逐步提高，目前指定通道的设立没有法律依据。

1.2.14 保质期问题难以确定

《动物检疫管理办法》第二十六条第二项规定，动物产品在有关国家标准规定的保质期内，且无腐败变质的可以换证分销。但在实际执法过程中就地分销的胴体，内脏保质期究竟为多长时间，没有明确规定。

1.2.15 水产苗种检疫问题

《动物检疫管理办法》第五十二条规定，水产苗种产地检疫由地方动物卫生监督机构委托同级渔业主管部门实施。在实际操作中，我国北方渔业主管部门大多在动物卫生监督机构的上级主管部门即农牧厅（畜牧局）中，这样就形成了“儿子委托老子”的问题。

2 两个办法的修订建议

2.1 落实基层执法机构编制和人员经费。建议农业部协调相关部门落实基层执法机构工作经费，尤其是明确乡镇分所编制和人员经费。

2.2 给动物卫生监督机构设立无害化处理补助资金。翌年初根据工作量的大小确定上一年度的无害化处理补助经费数额。

2.3 尽快出台官方兽医管理办法。明确官方兽医资质标准，上岗要求，以便加强和规范官方兽医的管理和使用，规范执法行为。

2.4 明确协检员法律地位。一是在修订的《动物检疫管理办法》中明确协检员的地位，明确采用聘用、雇佣等形式，确定“指定”的标准、程序、方式和方法，以便于基层落实。二是建议《动物检疫管理办法》中明确可由协检员执行产地检疫现场操作，先行出具《动物健康证明》类凭证，货主凭此凭证在各检疫申报点换取《动物检疫合格证明》。

2.5 明确动物贩运经纪人的管理依据。建议《动物检疫管理办法》中明确对经纪人的管理，提出备案制或着明确实施准入制，违法行为黑名单制等。对跨省调运动物、动物产品的经纪人（贩运户）应由县级以上动物卫生监督机构进行资质认可，对一般经纪人由县级以上动物卫生监督机构进行备案。同时对贩运工具提出动物卫生要求。

2.6 制定种用动物检疫标准。种畜禽检疫无法规范有序进行，随意性较大，应该尽快制定种用动物检疫标准。

2.7 建立指定道口制度

需明确以下几点：一是法律规定省人民政府应当根据动物防疫和检疫的要求，设立动物及动物产品运输的指定道口，并在指定道口上设立动物防疫监督检查站，执行监督检查任务。二是跨省调运动物、动物产品应当从指定道口进入本省。三是输入本省的动物、动物产品，未经指定道口的动物防疫监督检查站检查并取得检查签章的，任何单位和个人不得接收。四是经公路在本省过境的动物、动物产品，应当在指定道口出入。

2.8 修改分销换证制度。建议取消动物分销换证制度，改为由经营者开具检疫信息追溯凭证；动物产品储藏后分销的不予换证，需重新申报检疫。

2.9 进一步明确未加施畜禽标识动物的处理处罚。建议《动物检疫管理办法》明确动物卫生监督机构对未加施畜禽标识动物的处理处罚措施。

2.10 加施畜禽标识由经营者承担。建议修订的《动物检疫管理办法》中规定由动物卫生监督机构监督经营者加施检疫标志。

2.11 修改《动物检疫合格证明》（动物B、产品B）有效期的时间节点。将要求当日内到达有效修改为24小时内到达有效，同时修改签发时间具体到ⅹ年ⅹ月ⅹ日ⅹ时。

2.12 国家对动物检疫申报点建设加大经费投入力度。

2.13 建立明确的协调通报机制。动物疫病预防控制机构要及时将疫病监测、流行病学调查情况及风险评估情况向动物卫生监督机构通报，形成信息互通，资源共享。

2.14 为动物防疫条件审查设立前置条件。应明确指出动物饲养场、养殖小区、动物隔离场、无害化处理厂、屠宰场的选址、设计应向兽医主管部门报告或备案，将选址和设计审查设置为前置条件。

2.15 建议《动物防疫条件审查办法》进一步明确、统一动物养殖场、养殖小区按规模应配备执业兽医或者乡镇兽医的数量，便于在审查防疫条件时操作性更强。

2.16 设立《动物防疫条件合格证》有效期。建议《动物防疫条件审查办法》明确合格证有效期限及迁址或经营范围变更前的申报。

2.17 增加相关处罚条款。建议《动物防疫条件审查办法》增设相关场所未向发证机关报告动物防疫条件情况和防疫制度执行情况的处罚条款。也可实施年审制度或者设置有效期，并在处罚条款中增加处罚内容。

2.18 建议国家尽快制定病死动物和动物产品鉴定标准，便于动物卫生监督机构的操作。

2.19 应由国家出资建立专业无害化处理场（中心），配备专职人员和密封运输车等对病害动物及动物产品进行统一收集、消毒、运输，按规程处理病害动物及动物产品。建议农业部将无害化处理场（中心）建设纳入国家项目建设，加大对无害化处理场所建设的投入力度。

2.20 建议将动物、动物产品指定通道的设立和作用进行明确。

2.21 建议修改为水产苗种产地检疫，地方动物卫生监督机构可以委托同级渔业技术推广部门（或水生动物疫病检测中心）实施。

2.22 制定动物卫生监督体系建设标准。国家应该制定统一的动物卫生监督体系建设标准，明确职能范围，建设内容，条件保障等要求。