广东省占用征收林地定额管理现状与对策

胡淑仪

(广东省森林资源管理总站， 广州 510173)

广东省占用征收林地定额管理现状与对策

胡淑仪

(广东省森林资源管理总站， 广州 510173)

近年来，随着推进“双转移”和产业转型升级等战略的实施，广东省各类建设项目对林地需求量日益剧增。通过对广东省近年来占用征收林地的现状进行分析，找出目前广东省占用征收林地定额管理面临的问题，并提出解决问题的建议和措施。

占用征收；林地；定额；广东省

林地是森林赖以生存和发展的根基，也是林业发展的重要物质基础，在应对全球气候变化中具有特殊地位。保护管理好林地，遏制林地非法流失，是林业发展兴衰成败的关键。务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。随着我国社会经济的快速发展，在工业化、城市化过程中，特别是扩大内需政策的深入推进，必然引发对土地的大量需求，但由于“耕地红线”和土地有限，有一部分土地要非农化、非林化，林地资源逐渐成为地方政府为建设项目供地的重要组成部分，开发利用林地的建设项目日益增多，经济社会发展与林地资源保护的矛盾日趋尖锐。近年来，广东省加快经济方式转变，大力实施扩大内需战略，积极推动“双转移”战略部署，全省各地建设项目纷纷“上马”，项目建设对林地需求日益剧增。但是，下达到广东省的占用征收林地定额相比“十一五”期间明显减少，林地定额的有限与林地需求之间的矛盾比较突出，加大了广东省林地定额管理工作的难度。

1 广东省林地定额管理现状

1.1 林地定额下达情况

自2006年起，国家林业局决定实行征占用林地定额管理，并于2008年起每年下达各省年度占用征收林地定额，要求各省每年度林地定额不得突破。2011年国家林业局印发《占用征收林地定额管理办法》，规定了林地定额实行5年总额控制，允许年度间调剂使用，从而达到落实林地定额管理制度的目的。征占用林地定额是国家下达各省项目建设征收林地面积的最大限量，它直接影响着当年本省项目建设使用的林地量。

2003年，尚未实行定额管理之前，广东省人民政府印发了《广东省林地保护利用总体规划(2001—2010年)》(粤府办[2003]19号)的文件，规定2001—2010年本省征占用林地定额为每年1万hm2。2008年国家林业局实行定额管理，广东省开始执行国家林业局每年下达的林地定额，以保护林地为前提，节约集约使用林地，优先保障国家重点基础建设项目，严格控制林地转为建设用地。实行林地定额管理以来，2008—2010年，国家下达到广东省的征占用林地定额每年均为7000hm2。随着国家扩大内需政策的推进，2009年以来，广东省林地使用量都逼近国家下达广东的最高限额，林地定额指标非常紧张。“十二五”期间，国家进一步收紧了下达到广东省的林地定额，五年共计33000hm2，平均每年6600hm2，比“十一五”期间平均每年减少400hm2。而近年来广东省每年的建设用地计划都达到2万hm2，相比之下林地定额有限，与目前广东建设工程需要使用大量林地很不匹配，林地定额需求缺口较大，很难满足广东省各类建设项目使用林地的需求。

1.2 林地定额使用情况

2008年广东省经审核审批的征占用林地面积6343hm2，尚未达到国家下达的林地定额的上限。2008年底，国际金融危机席卷全球，国家陆续出台相关政策刺激经济政策，投入资金4000亿元扩大内需。从2009年起，各地基础设施建设项目陆续“上马”，投资额、用地量大增。2009年至2010年，广东省根据国家林业局《关于做好扩大内需建设项目征占用林地管理工作的通知》(林资发[2009]100号)中，有关“对国家林业局审核的扩大内需建设项目征占用林地需要增加的定额，由国家统一在备用定额中解决”的规定，争取到追加的林地定额6100hm2，解决了一大批交通、能源、水利等基础设施建设项目使用林地。2009年，国家下达及追加的林地定额为8997hm2，广东省实际使用8994hm2，实际使用定额占到可使用定额的99.96%；2010年，国家下达及追加的可使用林地定额共11103hm2，广东省实际使用11096hm2，实际使用定额占到可使用定额的99.93%。这两年使用的林地定额都几乎达到下达定额的上限，但未突破国家下达到广东省的林地定额，这是由于广东省通过缓批其他非重点项目，从严控制商品性开发项目，并要求用地单位节约集约用地等多管齐下，才确保年度定额不突破。2011年，国家下达的定额进一步减少，当年广东不得不提前使用2012年10%的林地定额，以满足部分重点项目使用林地的需求。

2 广东省林地定额管理面临的问题

2.1 林地定额与实际需求差距较大

广东省是全国经济大省，改革开放以来，经济发展一直保持迅猛的势头，GDP多年来都位居全国前列，经济建设的高速发展，也带来了土地的大量消耗。2011年广东省政府工作报告显示，当年全省生产总值53000亿元，比2010年增长10%；人均生产总值50500元，增长8%。根据广东省国土资源厅统计年报的数据显示，2006-2008年广东省审批建设用地面积持续增长，从7255.1072hm2增长到14883.3138 hm2，增长了7628.2066hm2，增长率约为105%。其中，农用地(不含耕地)转用面积由5751.7861hm2增长到11501.869 9hm2，增长了5750.0838hm2，增长率约为100%。其中，林地转非林地占了很大一部分。

根据广东省林业厅的数据显示，2006年广东省占用征收林地面积是4984hm2，2007年是8771hm2，2008年是6343hm2，每年林地转用都约占农用地(不含耕地)转用面积的一半以上。对经济大省广东来说，“十二五”期间广东林地定额的进一步收紧，而建设项目使用林地的需求不断增长，接下来几年，广东省林地定额只能优先保证重点项目、基础设施项目，其他旅游开发、房地产以及一些小型工业开发项目将严重受到林地定额的制约，无法获得林业部门批准，这必将造成民间投资项目，乃至政府基础设施建设工程出现违规用地情况。

2.2 追加林地定额标准高难度大

根据国家林业局2011年出台的《占用征收林地定额管理办法》，定额实行5年总额控制，年度定额不足的，可提前使用下年度定额，但不得超过本年度定额的20%，其中10%以内的，由省级林业主管部门核定，超过10%的要报国家林业局核定。广东省每年能由省核定追加的林地定额就只有660hm2，这对于这个经济发展较快、建设项目尤其是重点项目多的省份来说只能是杯水车薪。同时，广东近年来高速公路、铁路等线状工程数量多，所需定额量大，但申请国家备用定额的要求十分高，其中一个相对宽松的条件是单个建设项目使用林地面积超过1000hm2以上或者超过年度定额50%以上，对于广东省这样高速公路、铁路网已成形，但尚需完善和向各地辐射的省份来说，很难找到这个符合条件的单个项目。2012年，国家林业局追加了1009hm2的林地定额，以解决汕湛高速公路建设所需的林地定额，广东省建设项目急需使用林地的压力才得到了稍稍缓解。

2.3 地方重点项目需求难以充分满足

林地需求量巨大，而林地定额十分有限，即使广东近年来积极争取备用定额、提前使用次年度林地定额，但是备用定额解决的只是上报国家林业局审核的扩大内需项目，提前使用次年度定额数量也很有限。这些“特殊时期、特殊政策”也只能解决部分重点项目所需林地定额，广东省内还有很多的基础设施建设项目和重点项目，如电力、交通、能源、水利、产业转移园、工业园“双转移”项目和一般性商业项目等，都因为使用林地面积未符合使用国家备用定额的标准，或者不属于重点基础设施建设项目，它们所需的林地定额只能在本省解决，造成一部分地方重点项目所需定额难以得到及时满足，这不但不利于当地社会经济建设发展，而且也容易发生重点项目未批先用违法违规使用林地的情况出现。

2.4 行政干预和违法用地现象存在

受到林地定额进一步收紧的限制，部分地方为加快当地建设，不惜采取行政干预，甚至采用未批先用、批少占多等违法违规行为使用林地。同时，由于地方林地需求量大而林地定额不足，一些非重点项目不能审核同意，有的地方出现了将经济林林地当作“园地”来进行审批的。目前，不少地方对部分经济林林地的界定不够清楚，林业部门统计时作为经济林林地统计，而国土部门则纳入“园地”进行管理。“园地”的征地补偿标准普遍高于经济林林地的征地补偿标准。由于受到林地定额管理的限制，加上补偿标准较高，经营者更愿意以“园地”的形式给予征收，林业部门难于监管，客观上造成了林地的非法流失，不利于林地的保护和管理。

3 加强林地定额管理的对策

3.1 结合实际，制定符合当地的林地定额管理办法

林地是重要的土地资源，合理地开发利用林地，科学地制定林地定额管理法律法规和规章，具有十分重要的现实意义。广东省近期正在国家林业局《占用征收林地定额管理办法》基础上，研究出台符合本省实际的占用征收林地定额管理办法。将国家的林地定额管理办法与广东林地使用实际情况相结合，制定定额管理原则、分配管理制度、备用定额申请条件、监督管理等制度，科学合理分配林地定额，力求做到生态优先、统筹兼顾、保障重点，更好地调配林地定额，保障重点项目，促进当地社会经济建设。

3.2 明确责任，切实把林地定额管理落到实处

各地要切实把林地保护管理列入政府的工作议事日程，由上到下层层抓落实，积极做好每年森林资源保护和管理目标责任制考核工作。按照每年广东省政府与各地级市政府签订的森林资源保护和发展目标责任书要求，严格实施林地用途管制和定额管理。通过对林地定额指标执行情况、征占用林地审核率、违法使用林地情况等指标进行量化评分，考核分数定期向社会公布，推动各地党委政府高度重视林地管理，杜绝不合理项目用地，实现征占用林地行政许可由无数量限制向定额管理的转变。

3.3 提前介入，及时掌握重点项目使用林地情况

重点项目时间紧、涉及面广、影响面大，林业主管部门要提前介入，全面掌握项目特别是大型重点项目的选址、规划情况，科学、合理地为用地单位提供规划选址意见，优先保障重点项目林地定额。

3.4 科学用地，节约集约使用林地项目

严格落实林地用途管制制度，规范林地管理，坚持“先急后缓、优先重点”原则，节约集约使用林地，防止盲目圈地、乱开发滥用林地情况发生，确保林地定额优先用于重点基础设施建设项目、民生工程、抢险救灾等工程项目。

3.5 创新管理，拓展林地定额潜力

林地定额是指年度内国家允许各类建设工程占用征收林地面积的最大限量。也就是指将林地转变为建设用地的那部分建设工程。当前，很多采石、采矿(瓷土)等工程需要占用林地进行开采，但开采后都可进行复绿恢复植被，其土地性质(即农用地性质)并未改变。因此，这部分短期占用林地的采石、采矿(瓷土)项目，可作为临时占用林地处理，不列入定额管理之列。这样，既可以节约大量的林地定额，也有利于林地的保护和管理。

3.6 加强监督，严厉打击非法使用林地行为

林业主管部门要加强占用征收林地项目的监管，积极运用卫片等先进技术手段，对使用林地项目进行不定期的抽查。加大违法违规使用林地的打击力度，做到发现一宗，查处一宗，抓“保护”也抓“管理”，两手抓、两手都要硬，切实保护林地资源，防止林地非法流失。

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GuangdongProvinceOccupationStatusandCountermeasuresofForestLandManagement

HU Shuyi

(General Management Station of Forest Resources in Guangdong Province，Guangzhou 510173，Guangdong，China)

In recent years, with the implementation of the “double shift” promotion, industrial transformation and upgrading strategy in Guangdong province, all kinds of construction project teams needed more and more forest land.In this paper, through the analysis of the present situation in recent years on the occupation of forest land in Guangdong province, found out the problems on occupation levied forest quota management, and put forward some suggestions and measures to solve these problems.

land occupancy and expropriation；forest land；quota indexes；Guangdong

2013-02-25

2013-03-08

胡淑仪(1981-)，女，广东广州市人，硕士，经济师，从事森林资源和林地管理工作。

F 326.23

B

1003-6075(2013)01-0023-03