中美地方公共产品供给模式比较研究

戴昌桥

（广东商学院 公共管理学院，广东 广州510320）

地方公共产品供给模式是指地方公共产品供给主体向地方公民供给地方公共产品的范式。它一般涉及地方公共产品供给主体、供给范围、供给同构性、供给结构和供给方式五个维度。这五个维度在不同国家会呈现出不同特征，从而形成了各个国家独特的地方公共产品供给模式。

一、地方公共产品供给主体比较

1．美国地方公共产品供给主体多元化。在美国，由于其地方自治传统浓厚，市场经济发育充分，公民社会发育成熟，政府机制、市场机制、社会机制同时存在于美国地方公共产品供给中并充分发挥各自的功能作用，这就使得美国公民、市场组织与非政府组织很容易进入地方公共领域参与地方公共产品供给，导致美国地方公共产品供给主体多元化，即美国地方公共产品供给主体不仅包括美国地方政府，还包括几乎与美国地方政府处于同等供给地位的市场组织、准政府组织、非政府组织、公民个体以及他们间的联合组织。如戴维·奥斯本说，在今天的美国，地方政府在办职业性运动、治安、福利；公司企业在办学校、救火消防队、公共工程；非政府组织在办银行、开发房地产、处理垃圾废弃物、监狱；社区居民自己办警务、日托托儿所、负责协调仲裁部分暴力冲突争端；家庭在办学前儿童家庭教育、监管未成年的青少年犯。因而美国公民享受的地方公共产品不是由地方政府单独供给，而是由地方政府协同市场组织、社会组织、准政府组织等各类主体共同分摊供给［1］。

2．中国地方公共产品供给主体单一化。在中国，由于在政治领域一直推行高度集权的单一制体制，所以地方自治薄弱；在经济领域我国相继实行过很长时间的自然经济与计划经济，所以市场经济不发达；在社会领域长时间内实行政社合一体制与单位制体制，所以公民社会不成熟。这就使得政府供给机制成为中国地方公共产品供给的主导机制，市场供给机制与社会供给机制却受到严重挤压。中国公民、市场组织与非政府组织难以进入地方公共领域参与公共产品供给，导致中国地方公共产品供给主体单一化，即中国地方公共产品供给主体主要由地方政府构成，而市场组织、准政府组织、非政府组织、公民个体以及他们间的联合组织常被排挤在地方公共产品供给主体外，即便是地方公共产品供给改制较早的广东，非公营部门进入地方公共产品供给的规模与政府直接供给公共产品相比也显得微不足道［2］。

美国地方公共产品供给主体多元化，有利于充分调动地方各种组织力量参与地方公共产品供给活动，弥补单一市场供给机制或单一政府供给机制或单一社会供给机制的失灵与不足，提升地方公共产品供给的民主参与性、灵活回应性，但容易导致地方公共产品供给权的分散，引起地方公共产品供给体制一定程度上的“碎片化”，不利于将各种分散的力量集中起来供给那些需要耗费大量资源、需要集中统一供给的基础性公共产品。正如美国盖拉·弗拉格所言，在美国，同一基层地区可以同时存在多个地方公共产品供给主体，同一地方公共产品可同时由多个不同主体供给，这种带碎片化特征的、多元化的地方公共产品供给主体，虽能激发社会各种资源力量加入地方公共产品供给领域，增加地方公共产品供给的民主性和高回应性，但与此同时也容易造成特大型地方公共产品供给的失灵和不足［3］；而中国地方公共产品供给主体单一化，使得地方公共产品供给权与职能主要集中于地方政府，这在一定程度上有利于地方政府集中一定的财力、物力、人力来统一供给那些必须由地方政府供给的、具有规模效益的、社会组织与市场组织供给失灵的地方公共产品，但不利于调动地方社会与市场力量参与地方公共产品供给的主动性、积极性，不利于补救单一地方政府供给机制的失灵与不足，不利于构建一个对外部环境变化反应灵敏、对社会需求回应快、社会组织与市场组织民主参与程度高的地方公共产品供给体制。

二、地方公共产品供给范围比较

1．美国公共产品供给范围。在美国，相比供给的地方私人产品范围来说，供给的地方公共产品范围要小。美国市场法规体制健全，自由企业制度完善，市场经济发达，这就使成熟的地方市场组织与地方政府、地方社会组织在地方产品供给职能分工上坚持“市场组织优先”原则——对任何地方产品，一般首先考虑将其作为私人产品交由地方市场组织来直接供给，只有当地方市场组织不能直接供给时才考虑将其作为地方公共产品交由地方政府和地方社会组织来供给——从而导致地方市场组织直接承担大量私人产品的供给，而作为“守夜人”角色的地方政府与地方社会组织仅承担相对有限的地方公共产品的供给。而相比地方政府与地方社会组织供给的公共产品范围来说，地方政府供给的公共产品范围要小，地方社会组织供给的公共产品范围要大。美国社会管理体制与法规健全，公民社会发达，社会组织力量强大，这就使得成熟的地方社会组织与扮演“守夜人政府”、“警察政府”角色的地方政府在地方公共产品供给职能分工上坚持“社会组织优先”原则，从而导致地方社会组织在地方公共产品供给中扮演着十分重要的角色。在美国，至少有50%以上的地方公共产品是由包括非政府组织、市场组织承担生产的［4］。

2．中国公共产品供给范围。在中国，相比地方私人产品供给范围来说，地方公共产品供给范围要大。中国市场法律体制不健全、自由企业制度不完善、市场经济不发达，这就使不成熟的地方市场组织与“家长式”地方政府在地方产品供给职能划分上坚持“地方政府优先”原则——对任何地方产品，一般首先考虑将其作为公共产品交由地方政府来直接供给，只有当地方政府不能直接供给时才考虑将其作为地方私人产品交由地方市场组织或作为地方公共产品交由地方社会组织来供给，进而导致地方政府管了许多不该管、管不了、也管不好的地方公共产品。相比地方政府与地方社会组织供给的公共产品范围来说，地方政府供给的公共产品范围要大，地方社会组织供给的公共产品范围要小。这是因为，中国社会管理体制还不健全，公民社会还不发达，社会组织的独立性、自主性、力量有限，这就使得不成熟的地方社会组织不仅与市场组织分工时坚持“市场组织优先”原则，而且与扮演“全能政府”、“大政府”角色的地方政府分工时坚持“地方政府优先”原则，从而导致地方社会组织在地方公共产品供给中承担着有限职能。

在美国，政府供给的地方公共产品范围相对要小、私人和地方社会组织供给的公共产品范围相对要大，这不仅有利于减轻美国地方政府的财政压力和职能压力，使地方政府集中精力做好宏观政策调控和维护好社会秩序，从而防止或减轻地方政府失灵，而且还有利于给予公民、地方社会组织和市场组织参与地方公共产品供给的更多机会，从而提高地方公共产品供给能力；中国刚好相反，由地方政府供给的公共产品范围相对要大、私人和地方社会组织供给的公共产品范围相对要小，这不仅使中国地方政府承担了许多不必要的事务，增加了其财力压力和负担，而且还抑制了中国公民、社会组织、市场组织的自治能力，从而影响地方公共产品供给能力的提升。

三、地方公共产品供给同构性比较

1．美国地方公共产品供给同构性。公共产品供给同构性是指不同政府供给的公共产品的相似、相同性。在美国，地方公共产品供给同构性较低，这表现在，纵向上美国地方政府、州政府、联邦政府供给的公共产品同构性较低。如地方政府供给的公共产品一般包括防火救灾、治安供水、初中级教育、街道公园维护、机场海港码头维护、垃圾废物处理、医疗保健、土地规划等。州政府供给的公共产品一般包括州内税收与高等教育、州内商业与横跨数地的交通、州内刑事、州内产业通讯与公用事业、社会劳动保障与公共福利、医疗卫生与环境保护等。联邦政府供给的公共产品一般包括国防外交与国土安全、州国际商务与交通、发行货币、邮政与航天航空、能源与退役军人福利保障、环境保护与社会福利、教育卫生等公共事业、少数民族与妇女权益保护等。横向上看，同级的县、市、镇、特区政府供给的公共产品同构性较低。如县政府供给的公共产品一般包括执行州的行政职务、财产税的估价与征收、土地登记、办理选举、刑事审判、分区开发等；市政府供给的公共产品一般包括公共安全、公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管理等；镇政府供给的公共产品一般包括办理镇的选举、济贫、修路、管理小市场、排水供水等；特区政府一般只负责某项特别的专项公共产品，最常执行的特别专项公共产品有中小学教育、防火、供水、排水、土壤保护、河流管理等［5］（P33－35）。

2．中国地方公共产品供给同构性。中国地方公共产品供给同构性较高。这表现在，纵向上五层级政府供给的公共产品同构性较高。如乡镇政府、县政府、市政府、省政府、中央政府都供给社会安全与紧急救灾、医疗卫生与福利保障、国土资源管理与生态环境保护、公共交通与公共经济以及科教文体等公共产品。这可从中国各层级政府职能部门的设置看出，如中央政府设置国土资源部，省市县乡镇政府就分设与之对应的省国土资源厅、市国土资源局、县国土资源局、乡镇国土资源所。横向上同级的不同地方政府供给的公共产品同构性较高。如无论哪两个同级的乡镇政府、县级政府、市级政府、省级政府，都要向其辖区居民供给道路交通、治安、消防、教育、卫生、司法、公共经济、社会保障福利等地方性公共产品。这同样可从中国目前同层级上任何两个不同地方政府的机构部门设置高度相似性看出［6］。

美国地方公共产品供给同构性低，反映美国地方公共产品供给的灵活性、多样性、分散性，这有利于提升美国地方公共产品供给体制的快速回应能力，但不利于不同地方公共产品供给者之间的协调与对接；而中国地方公共产品供给同构性高，反映出中国地方公共产品供给的统一性，这在一定程度上有利于同一业务领域内具有上下级关系的地方公共产品供给者之间的业务协调与对接，但不利于提升中国地方公共产品供给体制的快速回应力。

四、地方公共产品供给结构比较

1．地方公共产品纵向供给结构。公共产品供给结构是指不同类公共产品供给所构成的比重结构关系。首先，从公共产品供给纵向结构来看，美国地方供给的公共产品所占的比重介于联邦供给的公共产品所占的比重与州供给的公共产品所占的比重之间（在美国，州不属于地方层级），即在由联邦、州和地方供给的公共产品所构成的纵向公共产品供给结构中，地方供给的公共产品所占的比重小于联邦供给的公共产品所占的比重而大于州供给的公共产品所占的比重。这可从他们相应的财政支出看出，美国地方供给的公共产品的财政支出占所有纵向层级供给的公共产品的财政支出比重，由1986年的22．5%上升到2008年的26%。而美国联邦供给的公共产品的财政支出占所有纵向层级供给的公共产品的财政支出比重1986年为62．4%，2008年下降为56．0%。州供给的公共产品的财政支出占所有纵向层级供给的公共产品的财政支出比重1986年为15．3%，2009年上升为18．0%［7］［8］。中国地方供给的公共产品所占比重要远大于中央供给的公共产品所占比重。这同样可以通过他们的财政支出反映出来。如地方供给的公共产品的财政支出占所有纵向层级供给的公共产品的财政支出比重2000年为65．25%，到2008年上升为78．68%；而中央供给的公共产品的财政支出占所有纵向层级供给的公共产品的财政支出比重2000年为34．75%，2008年下降为21．32%［9］。

在上述地方公共产品供给纵向结构中，美国联邦与州供给大量的公共产品，有利于减轻地方公共产品供给在整体公共产品供给中的比重，降低美国地方供给公共产品的职能负担和财政压力——虽然美国地方财政收入少于联邦与州的财政收入，但美国地方供给公共产品的职能也小于联邦与州供给公共产品的职能，所以美国地方承担的公共产品供给职能在一定程度上与它们获得的财政收入保持了一致——进而有利于避免出现因地方财力不足、职能负担过重而导致部分公共产品无法有效供给的局面；而中央供给相对少的公共产品，这就增加了地方公共产品供给在整体公共产品供给中的比重，进而在一定程度上加重中国地方供给公共产品的职能负担和财政压力——中国地方供给公共产品的职能大于中央供给公共产品的职能，但中国地方财政收入远少于中央财政收入，所以中国地方承担的公共产品供给职能与它所拥有的财政收入是不相称的，即他供给公共产品的职能多但财力弱——以致使许多公民急需的地方公共产品因地方财力不足、职能负担过重而无法有效供给。

2．地方公共产品供给横向结构。地方的公共教育、公共福利与社会保障、医疗卫生、公共安全、行政管理事务、公共经济共同构成的地方横向公共产品供给。在美国，公共教育所占比重最大，公共福利与社会保障所占比重排第二，医疗卫生所占比重排第三，公共安全所占比重排第四，行政管理事务所占比重排第五，公共经济事务所占比重排第六（美国地方公共部门很少进行直接投资干预管理，所以，美国地方公共经济事务所占比重最小）。这种比重关系可从美国地方公共产品财政支出看出，如1990年美国公共教育、公共福利与社会保障、医疗卫生、公共安全、行政管理的财政支出分别约为3 137、1 338、811、739、484亿美元，2004年美国公共教育、公共福利与社会保障、医疗卫生、公共安全、行政管理的财政支出分别约为3 835、2 820、1 059、939、600亿美元。美国地方公共经济财政支出在地方财政支出中没有列出，而是包含在其他项目财政支出中，而其他项目财政支出非常少，如1990、2004年分别约为532、667亿美元，如果分到公共经济支出上就更少了［10］；而在中国，公共经济所占比重最大，公共教育所占比重排第二，行政管理事务所占比重排第三，公共福利与社会保障排第四，公共安全排第五，医疗卫生排第六。这种关系可从中国地方公共产品财政支出看出。根据《中国统计年鉴》（2006－2007年），中国地方公共经济、教育、行政管理事务、福利与社会保障、医疗卫生的财政支出，2005年分别约为6 519、3 729、2 419、2 291、1 805、1 015亿元，2006年分别约为7 790、4 485、2 894、2 784、1 296亿元。

从上述地方公共产品供给横向结构可以看出，美国地方政府非常重视地方公共教育、公共福利和会保障，但其自身的行政管理事务与公共经济事务不太突出，这在一定程度上反映出美国地方政府运行的“低成本高效率、重社会公共事业轻经济发展”的特性，而这种特性在某种程度上导致：地方政府职能有限、公共权力有限、市场和社会民间力量被激发等结果；而中国地方政府最突出、最主要的职能是公共经济事务，其自身的行政管理事务也占有相当大的比重，公共福利与社会保障、医疗卫生等职能却不够突出，这在一定程度上反映出中国地方政府运行的“高成本低效率、重经济发展轻社会公共事业”的特性，而这种特性在某种程度上会导致地方政府职能无限扩张、公共权力寻租腐败、市场和社会民间力量被压制等后果。

五、地方公共产品供给方式比较

首先，美国是地方公共产品供给方式变革的先驱者，最早将地方公共产品供给方式划分为供应与生产两个不同环节的公共政治经济学理论运用于地方公共产品供给变革中，所以，美国在地方公共产品供给方式上，大量采用地方公共产品供应与生产相分离的方式，即在美国地方公共产品供给中，地方公共产品的供应任务主要交由扮演推动者、协调者、规划者、掌舵者、服务者角色的地方政府承担，而地方公共产品的具体生产任务则主要通过市场机制、社会机制交由公民、市场组织、社会组织承担；而中国虽然目前也在推行地方公共产品供给方式变革，并且也正在用西方公共政治经济学理论指导中国地方公共产品供给方式变革，但由于受中国传统集权的政治、经济、社会、文化体制的影响与制约，西方公共政治经济学理论对中国地方公共产品供给方式变革的影响非常有限，所以，至今中国地方公共产品供给中的供应职能与生产职能区分不明显，大量地方公共产品的供应任务与生产任务仍主要集中于地方政府，地方政府在大量的地方公共产品供给过程中既扮演着间接的推动者、协调者、掌舵者、服务者等供应角色，又扮演着直接的操作者、组织者、划桨者、经营者等生产角色。

其次，在美国，由于私有制非常发达，地方政府控制的国有企业非常少，所以在地方公共产品供给方式上很少采用公有资产出售方式，较多采用合同外包、地方政府债券、公私伙伴关系、股份化、放松规制、特许经营、补助、凭单制等市场化方式，尤其合同外包方式采用最多，占美国地方公共产品市场化的一半左右［11］。如一项对所有人口超过5 000人的市镇和人口超过25 000人的县的调查表明：99%的政府实施过合同外包［12］；而在中国，由于公有制在中国所有制结构中占主体，国有企业比较多，所以转轨期的地方公共产品供给方式较多采用公有资产出售方式，较少或几乎没有采用凭单制、地方政府债券方式，合同外包方式在地方公用事业领域得到局部性采用，公私伙伴关系在基础建设领域得到局部性采用。

再次，美国地方政府在公共产品外包过程中较多采用“绩效型外包模式”，即地方政府以绩效为本，注重结果，在合同中明确鉴定服务承包者的绩效结果，而不太关注服务的具体生产过程，具体过程和方式主要由承包者决定；而中国地方政府在公共产品外包过程中多采用“过程投入型外包模式”，即地方政府以过程为本，密切关注公共产品生产的具体过程和投入，包括生产的工序、过程、员工工资以及各种资源要素的投入。

从上可以看出，美国地方公共产品供应职能与生产职能分化程度高，合同出租、地方政府债券、有价证券等市场化方式比较发达成熟，绩效型外包方式突出，但国有资产出售方式有限；而中国地方公共产品供应职能与生产职能分化程度低，国有资产出售方式运用比较多，但合同出租、地方政府债券、有价证券等市场化方式运用有限，过程投入型外包方式突出。

六、结论与启示

通过上文比较可知，美国地方公共产品供给模式表现为：供给主体多元化、供给范围较小、供给同构性较低、供给结构较合理、供给市场化方式较成熟；而中国地方公共产品供给模式表现为：供给主体单一化、供给范围较大、供给同构性较高、供给结构较不合理、供给市场化方式较不成熟。由此可知，中美两国地方公共产品供给模式表现出巨大的差异性，这种差异性是由中美两国不同政治、经济、社会、文化等因素所决定，因此，应辩证看待美国地方公共产品供给模式，在学习美国地方公共产品供给模式某些技术层面的优点时又不完全盲目照搬。具体来说要做到如下几点：

在地方公共产品供给主体上，中国应加快地方公共产品供给主体体制变革，增加地方公共产品供给主体类型，尽可能发挥社会与市场中各类力量供给地方公共产品的功能，以实现中国地方公共产品供给主体由单一化格局向多元化格局转变，但中国又不能盲目照搬美国地方公共产品供给主体多元化格局的做法，即目前中国在构建地方公共产品供给主体多元化格局过程中仍不能完全抛弃地方政府在地方公共产品供给主体中的主导地位，这是由中国目前转型期社会特征所决定的。

在地方公共产品供给范围上，中国须加快地方政府职能转变，地方政府在“有所为、有所不为”的原则上该进的进、该退的退、该放的放、该转的转，坚决剥离一些不必要的公共产品供给职能，以尽可能合理缩小地方政府供给的公共产品范围。但中国在缩小地方政府供给的公共产品范围时，要逐步推进，要与培育和发展社会组织、市场组织同步进行，绝不要急于求成。

在地方公共产品供给同构性上，中国可适度增加不同地方公共产品供给主体供给公共产品的差异性，如中央政府供给的公共产品与地方基层政府供给的公共产品、城市政府供给的公共产品与乡村政府供给的公共产品可以允许有一定的差异，但这种差异绝不能完全复制美国中央政府与地方基层政府间、城市政府与乡村政府间供给公共产品差异性的做法，这是由中美两国不同政治制度决定的。

在地方公共产品供给结构上，一方面，应在适度增加中央供给的公共产品在整体供给的公共产品中所占比重的同时，合理加大地方财政收入在整个国家财政收入中所占的比重，如增加地方政府的某些合理税源、提高地方政府在共享税中的比率、加大中央对地方的财政转移支持力度，以确保地方供给公共产品的职能与其财政收入保持一致；另一方面，应改善地方公共产品供给横向结构，强化地方政府在公共教育、公共福利与社会保障等方面的职能，减少地方政府直接管理经济的职能，减低地方政府行政事业费用成本。

在地方公共产品供给方式上，一是根据中国国有企业比较多这一实际，在某些领域可继续保持国有资产出售这种供给方式；二是加强中国地方公共产品供给市场化方式变革，扩宽合同出租方式的运用范围，积极探索和引用地方政府债券方式，在教育、卫生等领域尝试和推广有价证券等方式；三是积极推进地方公共产品供给合同外包模式由过程投入型模式向绩效型模式转变。

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