加强草原执法监督 推进兵团草业发展

魏旭明 韩兵兵

(新疆生产建设兵团第六师畜牧兽医工作站，新疆五家渠 831300)

草原与耕地、森林、海洋等自然资源一样，是具有重要和特殊战略意义的资源。随着国家对草原生态环境保护的重视程度逐步加深，2011年建立了草原生态保护补助奖励机制，出台了《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，召开了全国牧区工作会议。政策实施范围涉及全国13个省份所有牧区半牧区县，标志我国草原这篇大文章已经开篇破题，草原保护建设和草原牧区发展进入了黄金时期。草地不是后备耕地、也不是荒地，草原工作也面临前所未有的机遇和挑战。兵团草原工作也迎来了春天，但草原执法工作底子薄，存在体质不顺、执法权限不清、基础设施差等诸多因素，今后的草原工作任务还很艰巨，需要突破重重障碍，才能真正实现跨越。

1 兵团草原执法现状

1.1 自身没有立法权

兵团承担着国家赋予的屯垦戍边任务，在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区法律法规，自行管理内部事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，其性质为军、政、企合一，受中央政府和新疆维吾尔自治区人民政府双重领导。兵团现有14个师，所属174个农牧团场镶嵌在自治区各地州境内，兵团自身没有立法权。

1.2 草原执法权限不清

《草原法》和《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉办法》对兵团草原执法都未做出规定，面对兵团国有制企业这一特殊体质，虽然在实际工作中师级对应地方地州级，团场对应地方县级，但从现有的法律中没有严格定义兵团的执法权，兵团草原执法权限不清。

1.3 草场仅有使用权

法律依据：按照1997年修订的《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉细则》规定，兵团农牧团场草场使用权证由所在地方县或地州发放；2011年新出台的《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉办法》对兵团没有做出单独规定，也未规定以前的《实施〈草原法〉细则》同时废止，法律管辖权限较模糊。

使用权证发放情况：兵团草场使用权证由所在县市或地州发放，目前兵团现有3 000余万亩天然草场发放草场使用权证的还不到3/5，仍然还有大部分草原没有取得使用权证。

草场确权划界情况：在草场确权划界中，兵地在协商接洽中存在诸多困难：(1)地方县市与团场意见不统一，双方对历史跨区放牧草原面积不放；(2)双方基于自身利益考虑，草原下有丰富天然资源，顾虑确权后面积会减少，影响经济社会发展，均不愿意确权。

1.4 兵地草场纠纷时有发生

1.4.1 历史遗留原因 1982年兵团恢复建制前所有团场并入自治区各县市，草场实行承包到户，恢复建制后，划入兵团行政区域部分草场由于承包证未到期地方牧民和兵团职工纠纷不断，多年来坚持“尊重历史、面对现实、有利生产、协商解决”的原则，由于确权划界不清一直没有妥善解决方案。

1.4.2 对草原定义不清 法律规定草原为天然草原和人工草地，对荒草地、草原的生产力、盖度等没有一个明确的规定，新疆有的荒地被列入草原。

1.4.3 缺乏本底资料 目前，使用的草地资源数据，普遍为上世纪80年代普查数据，经过20多年的变迁，草原发生了很大的变化，区域管辖没有最新资料，开展全国第二次草地资源普查势在必行。

1.4.4 兵地草场纠纷复杂 有地方牧民承包草原划入兵团草原行政区域的；有地方未经兵团同意擅自开垦草场的；有在跨区放牧争议区牧民破坏围栏等设施的。

2 六师草原执法开展情况

兵团六师地处欧亚大陆中心，新疆腹地天山北麓准噶尔盆地南缘，师所属14个农牧团场呈片状横跨昌吉回族自治州5县3市境内。现有天然草原547.4万亩，主要集中在北塔山牧场、红旗农场和奇台农场，草地类型有荒漠、草原、草甸，以干旱荒漠为主。成立1个师级、3个团级草原监理(站)所，现有草原监理人员18人，师草原监理所与畜牧兽医站合署办公，师、团草原监理人员同时兼畜牧兽医草原技术服务工作；团场聘用草原管护人员39人，为团场牧工专职或其他人员兼职。截至目前，在北塔山牧场实施“退牧还草”围栏工程120万亩；2011年起，师建立草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧115万亩、落实草畜平衡332万亩，通过规范管理机制制度，完善草原承包，强化禁休牧管护和牲畜转移安置措施，严格落实草畜平衡制度，草原生态植被得到初步恢复。

2013年师创新突破开展了以下几项工作，使草原执法迈上新台阶，为草原生态保护建设和草原畜牧业转型发展奠定良好基础。

2.1 推进基本草原划定

师计划2014年率先在兵团全面完成基本草原划定工作，对划定的基本草原实行严格保护。

2.2 规范草原征用审核审批

红旗农场特变光电一期项目征用草原审核审批手续已完毕，北塔山牧场三峡风电、京能风电和哈密风阳风电一、二期项目征占用草场手续正在办理中，师也总结形成了一套规范办理草原征占用审核审批手续的流程。

2.3 草原生态监测实现常态化

为掌握政策实施效果，师设置监测点6个，从4～9月全面开展草原生态监测工作，进一步规范监测点建设，开展草原监测技能培训，提升草原监测水平。

3 推进兵团草原执法工作的建议

3.1 明确兵团草原执法主体

在兵地融合发展中强化沟通，在立法中明确兵团草原执法权限，进一步修订完善《新疆维吾尔自治区实施〈草原法〉办法》，明确草原执法主体，对兵团草原做出单独规定，使兵团具有草原执法权。

3.2 加快推进草原确权承包和基本草原划定

兵团上下要广泛开展调研，下大力气推进草原确权划界，完善草原承包，积极开展基本草原划定。力争“十二五”末，兵团全面实现草畜平衡，草原生态明显改善，草原畜牧业转型发展，使80%以上草原纳入基本草原，落实基本草原保护制度，以进一步解决草原权属纠纷，化解牧区社会矛盾，促进社会和谐稳定。

3.3 完善草原监理体系建设

兵团草原工作起步晚、基础差、投入少，草原监理机构不健全、机制不完善，人员严重不足，装备条件差，专业技术力量薄弱，师、团草原监理部门多挂靠在畜牧兽医站，工作经费短缺。兵团上下要积极争取项目支撑，加快草原监理体系建设，建立健全机构，理顺体制机制，强化基础设施，完善执法装备，增强草原监理队伍，加大人员培训，强化草原执法监督，提高草原执法服务水平，推进兵团草原事业蓬勃发展。