民办高校内涵式发展的制约因素及政府保障机制探析

王军胜 王琳玮 周丽华

(黄河科技学院 新闻中心，河南 郑州 450063)

2011年《全国高等教育事业发展统计公报》显示:全国共有普通高校2 409 所，其中民办高校698 所(含独立学院309 所)，占28.97%;民办高校在校生505.07 万人(本科在校生311.82万人，专科在校生193.25 万人)，占全国在校生2 308.51万人的21.88%。①教育部:《2011年全国教育事业发展统计公报》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201208/141305.html。“十八大”报告指出:“鼓励引导社会力量兴办教育”，“推动高等教育内涵式发展”。这进一步明确了民办高等教育在新的发展阶段的方向和要求，对于推动民办高等教育科学发展具有重要且深远的意义。面对规模如此庞大的民办高校，政府应该如何鼓励、引导、推动与管理关乎国计民生的民办高等教育的发展，提高民办高等教育质量，不仅仅是一个理论问题，更是一个严峻的现实问题。

当前我国高等教育已经实现了从精英教育向大众化教育的转变，正从注重规模扩张的外延式发展向提高教学质量的内涵式发展转变。现阶段提出推动高等教育内涵式发展是一种历史的必然，民办高等教育政策也正从鼓励和规范发展转向鼓励与引导并重，不断为民办高等教育的健康发展提供政策倾斜与支撑。民办高等教育作为我国高等教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，如果说过去政府和人民大众普遍关注的是高等教育的数量普及，那么现在关注的就是质量提升。同时，政府要想贯彻落实“十八大”精神，推动民办高等教育内涵式发展，就需要加大对民办高等教育发展的支持力度，把工作落实到提高质量、优化结构、深化改革和促进公平上来，通过更多的政策引导，把教育资源向民办教育倾斜，为民办教育的发展提供更多的支持。

一、当前制约民办高校内涵式发展的因素

优化高等教育结构是高等教育内涵式发展的重要支撑点和推动高等教育内涵式发展的重要内容。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出:“适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构。优化学科专业、类型、层次结构，促进多学科交叉和融合。”①《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html。然而，当前我国民办高校发展的现状却是:民办高等教育在布局结构、层次结构和科类结构等方面都在一定程度上存在着不合理的地方。主要表现为:布局结构缺乏统筹规划，发展不平衡;层次结构中研究生与本科教育缺乏，专科教育饱和;科类结构中传统的应用类专业占主导，新兴的应用型学科不足，专业结构滞后于区域产业结构升级的速度。民办高等教育结构存在的三大问题，使人才培养的规格与质量偏离经济社会发展的要求，自主创新能力较弱，制约了民办高校内涵式发展的推进。民办高校“自发状态”下的种种问题，与政府的权限和职责还不够明晰是密切相关的。

(一)政府服务职能的“缺位”损害了民办高校的应得权益

政府需要承担起作为服务者的职能，为民办高等教育的健康发展提供帮助。然而，当前我国政府相关部门对民办高校的控制管理比较强，为民办高校发展服务的意识还相对较缺乏，忽视了对其“鼓励、引导、规划、服务”的职能。如目前政府作为民办高等教育“规划者”角色的缺位，使民办高等教育市场存在资源配置不合理以及经营混乱的现象;政府作为各职能部门关系“协调者”角色的缺位，在很大程度上影响民办高等教育政策的贯彻落实。

(二)政府扶持职能的“错位”削弱了民办高校灵活化的竞争优势

民办高校具有与公办院校不同的运行机制与管理模式，既有独特的优势，也有无法避免的一些劣势。随着民办高校以学费为主的资金链驱动力的不足，且长期以来政府对民办高校与公办高校扶持政策很难做到一视同仁，民办高校独有的竞争优势被挤压得越来越少，针对民办高校的优惠政策与扶持措施也往往滞后于民办高等教育的发展。而这种扶持职能的“错位”从一个侧面折射出政府未将民办高等教育的发展纳入全局发展的战略部署。

(三)政府管理职能的“乱位”束缚了民办高校公益化的发展趋势

当前政府对营利性和非营利性民办学校的分类管理尚无可行的实施策略，严重束缚了不同类型民办院校的竞争与发展;对“教育公益性”的认识还很表面，存在将“非营利性等同于公益性”和将“营利性等同于非公益性”的线性定位认识误区，以致对一些非营利性的民办高校关注度不高，对民办高校教师的权益保障不够。坚持公益性办学和分类管理始终是世界私立大学发展的主流和方向，目前我国已有一批民办高校开始尝试建立公益性产权制度，如浙江树人大学和黑龙江东方学院等。②徐绪卿、王一涛:《当前民办高校产权问题研究与实践的思考》，《黄河科技大学学报》2010年第3 期，第1－4 页。

民办高校的发展总是与其所处的政治环境、经济环境、社会环境、科技环境以及文化环境相联系，始终处于一个复杂多变的组织系统中。民办高校需要在适应政治、经济、社会、科技和文化的发展要求中不断改革发展，仅仅依靠自身制定发展战略是远远不够的，还需要政府从保障和改善民生出发，充分发挥民办高等教育在改善民生、满足民众多样化教育需求中的重要作用，立足民生，将民办高等教育纳入区域经济社会发展规划中，从管理体制、财政支持和配套安排等方面对民办高校予以鼓励、引导与扶持。

二、有效促进民办高校内涵式发展的政府保障

基于前面的分析，民办高校内涵式发展受到多种因素的制约，为此，政府应积极采取各种措施，促进和保障民办高校的内涵式发展。

(一)进行分类管理，促进民办高校多元发展

探索进一步规范支持民办高等教育发展的分类管理体制，由省级有关部门审核确定，由举办者自愿申报，将民办高校分为营利性和非营利性两类。要扩大非营利性学校范围，广义上的非营利性大学可以包括捐资办学、出资举办不要求回报和出资举办要求取得合理回报的学校。对于营利性与非营利性两种民办高校实行不同的法人登记管理办法，在政策财政支持上亦予以不同对待，让非营利性民办高校享受到与公办高校同等的优惠条件，民办高校学生在医疗保险、评奖评优、伙食补贴、就业、创业、公务员招考以及事业单位招聘等方面享有与公办高校学生同等的权利。在教师身份、待遇、权益以及退休金等问题享有与公办高校同等的地位和标准。通过分类管理，真正实现民办高校与公办高校在性质上的公平。同时，设计出规范的评价体系框架对民办高校进行合理分类，按照民办高校发展的实际情况和功能定位，明确不同层次民办高校各自的职责与分工，规范引导与激励民办高校科学定位，实现多样化发展。

(二)加大财政资助，保持民办高校的公益性

办学经费短缺一直以来都在一定程度上制约着我国民办高等教育事业的发展。民办高校与公办高校不同，办学经费主要来源于学费和私人投资。虽然从表面上看接受民办高等教育属于个人行为，但民办高等教育作为一种教育服务，其公益性与公办高等教育一样，生产出来的“产品”是介于私人产品与纯公共产品之间的一种准公共产品。受教育者将会对整个国家和社会的发展作出贡献，会给整个社会带来巨大的收益。根据“谁受益，谁负担”的收益原则，政府与社会作为民办高等教育的受益者之一，政府对民办高等教育的投入理应分担一定比例的教育成本。无论是从准公共产品理论、成本分担理论，还是从民办高校当前发展现状来分析，政府都应积极承担起民办高等教育成本分担人的职责，为民办高校提供直接的经济补助。这也是保持民办高等教育公共产品性质、不断发挥其公益性的重要手段。政府部门应选取办学效益好、社会信誉高、发展潜力大的民办高校(特别是非营利性民办高校)作为示范学校，进行重点资助。专项基金主要用于支持民办高校在提升公共服务能力、搭建教学信息平台、强化师资队伍、完善实验室和实习实训基地等方面的建设，引导民办高校提高教育质量，建设高水平大学。政府对民办高校的资助当然需要设定一定的基准，可以学习日本文部科学省的做法，①《文部科学省》，http://www.mext.go.jp/%E2%80%9D。对私立大学以学生定编数为参照标准，超过学生定编数就减少资助金额，从而防止民办高校一味追求规模扩张;亦可分等级实行不同的资助标准，鼓励民办高校由外延式规模发展向内涵式质量提升转变。

(三)优化布局结构，建设高水平民办大学

从区域布局来看，逐步形成以省会为高校聚集地中心，其他省辖市高校合理布局，能够为区域经济社会发展服务的具有地方特色的民办高等教育体系。政府应鼓励引导地方民办高校凸显地方、行业的特色，以学生为本，精心打造特色化的育人方式与培养模式，增强服务地方经济建设的能力，打造地方名优高校。

从层级结构而言，2011年5 所民办高校获准试点招收硕士专业学位研究生。获批的这5 所民办高校的专业硕士，都是国家或者地方经济发展亟需的。由此可见，要想真正实现民办高校层次的提升，必须走特色发展之路，必须由过去重“面”转向重“点”，鼓励不同层次的高校探索特色发展。变“千校一面”为个性化办学，需要在各个层次的民办高校中选取一批有潜力的实力雄厚的高校，给予其财政支持和优惠政策等各种扶持，发挥其在不同层次的带动作用，进而形成民办高校的品牌效应，推动不同类型民办高校在不同层次中争创一流。

从科类结构而言，面向区域经济社会发展，构筑与支柱产业链融合的学科链。学科链需要跨越学科专业间的壁垒，发挥学科间的共生效应;跨越“象牙塔”的学术围墙，从产业链发展的整体高度去看待高校的内部专业结构，保持民办高校灵活的生命力，丰富其学科生长点，发挥产业链的整体效能，实现学科链、产业链经济社会效益的最大化。通过不断深化校企合作、工学结合、顶岗实习的人才培养模式改革，增强学生就业能力，②《高等教育专题规划》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/A08_zcwj/201204/xxgk_134384.html。促成学科链与产业链的无缝对接，从而增强人力资源开发的有效性，提高毕业生的就业率、社会贡献率和群众满意率，适应国家和区域经济社会发展的需要，满足人民群众接受高等教育的多样化需求。

(四)协同创新，提升民办高校整体服务能力

高校作为科研创新的主要阵地，蕴含巨大的科技创新潜力。目前由于多种因素的制约，民办高校难以形成稳定的创新团队，存在科研成果转化渠道不畅等问题。因此，民办高校亟须提升与区域经济社会发展的融入度。

第一，建立高校、企业与地方协同创新机制，为民办高校科研成果转化保驾护航。确保民办高校在科研课题立项、课题申请、招标、评审、科研成果评审与转化以及财政拨付科研经费等方面享有和公办高校同等的权利。支持高校与行业部门(协会)、龙头企业共建一批发展战略研究院，开展产业发展研究和咨询。①《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》，http://www.gov.cn/zwgk/2012－04/20/content_2118168.htm。围绕地方主导产业发展需求，支持高校和地方共建新型产业技术研究机构等多种形式的创新、创业和成果转化基地，促使民办高校科研成果尽快转化为产业发展优势，让更多的成果走出实验室、走向市场、惠及民生。②《科学技术部、教育部关于加强协同创新提升高校科技创新能力合作协议书》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1779/201207/139994.html。

第二，大力推进民办高校与其他院校建立协同创新联盟。鼓励民办高校通过校校、校所、校企、校地以及国际合作，创建面向省域内以及国家重大科学前沿、行业产业发展、区域发展和文化传承创新的协同模式，发挥不同类型和特色的公办、民办高校在基础研究、前沿技术研究和示范性集成应用方面的特色与优势。通过协同创新联盟，实现民办高校在管理、人事聘用、人才培养、资源配置、科研组织、国际交流以及文化建设等方面的改革，提高民办高校整体的教育教学质量，为其申请更高学历层次的人才培养奠定基础。

最后，推动有条件的民办高校向创业型大学转型。民办高校自身的发展历史就是一部创业史，其灵活的办学思路和活跃的办学群体更为其向创业型大学转型提供了天然土壤。政府建立科研成果转化激励机制，营造鼓励高校创业的社会氛围，引导有条件的民办高校成立跨学科的研发机构，创办大学科技园;鼓励社会各方创业资金投入，帮助民办高校多渠道开拓资金来源;围绕国家及区域技术创新工程的深入实施，积极推进产学研合作组织的建立，从而为民办高校更好地实现内涵式发展服务，为地方经济发展与惠及民生服务。