基于政府责任的民办高校教师权利贫困问题研究

文 川 莫振豪

(肇庆工商职业技术学院，广东 肇庆 526020)

民办高校教师作为一个知识群体，会因职业选择迷茫、职业梦想难以实现产生工作焦虑;作为一个边缘性群体，会因社会保障缺失、诉求难以表达等产生安全焦虑;作为一个追梦群体，会因精神需求难以满足、前途方向不明产生发展焦虑。民办高校教师身兼流动性和弱势性两大风险因素，这些风险背后的根本性原因在于其权利贫困。近年来，我国学界较为关注民办高校教师权利贫困问题，但大部分的研究尚局限于民办高校教师权利贫困问题的一般性原因及对策探讨，较少从政府权力保障的角度来进行思考。事实上，以政府为主的外部力量对民办教育的发展起着至关重要的作用。民办高校教师权利贫困难题的根本性破解在于从外部行政权力入手，反思其中的政府责任。

一、我国民办高校教师权利贫困的现实表征

迪帕·纳拉扬等人认为，贫困不仅是物质的缺乏，权力和发言权的缺乏更是定义贫困的核心要素。①迪帕·纳拉扬等:《谁倾听我们的声音》，付岩梅等译，中国人民大学出版社2001年版，第69－70 页。虽然拥有物质财富的多少在某种情况下也可能影响和支配人们对权利享有的多少，但人们也认同在绝大多数情况下，在物质和权利之间，权利是最根本的和最终的决定性因素。尽管法律对教师确立了诸多权利，如作为一名社会公民享有法律规定的政治、经济与文化等方面的基本权利，抑或作为特定的社会角色所享有的教育教学自主权、学术自由权以及指导评价权等专业权利。然而反观我国民办高校教师权利现状，却处于权利贫困状态。大致而言，主要呈现以下表征。

(一)权利上的不平等

首先，公办高校教师与民办高校教师间，在法定权利上平等，但在实然权利上不平等。尽管《民办教育促进法》(以下简称《民促法》)规定了民办高校教师与公办高校教师具有同等的法律地位，但在该法具体实施中实行不同的社会保障机制，至少在一些地方民办高校教师还难以充分享有“五险一金”的社会保障。即使有些民办高校为教师缴纳了“五险一金”，相较公办教师缴纳的数额而言也较低。譬如，在昆明，即使买足所有的社会保险，民办高校教师的退休金只有公办高校教师的一半。这种现实暗示了民办高校教师的现实社会地位不如公办高校教师。其次，一些民办高校与教师间，在劳动法律关系上理论平等，在实际操作上不平等。民办高校与教师间的关系是建立在聘用关系基础上的，是一种平等的民事法律关系。然而，民办高校在办学过程中拥有相当大的自主权，在民办高校教师的聘任、考核、津贴分配、评价等方面以及是否支付和怎样支付教师工资等方面，均由校方自主决定，部分民办高校在实际操作中随意性很大，往往违背了民办高校与教师间平等法律关系的事实。①宋宏福:《民办高校教师权益保障问题探析》，《当代教育论坛》2010年第12 期，第65－67 页。

(二)权利常受到权力的侵害、剥夺和压制

从应然角度，权力让位于权利，权力应当保障权利。不过受传统法律思想和文化的影响，权力的观念在人们的头脑中坚如磐石，对权力的崇拜尤为严重。在现实社会中，权力经常侵犯权利，尤其是权力中的行政公权力对私权利侵犯和践踏较为明显。民办高校教师权利受侵害范围较广，其中所涉及的法律关系也错综复杂。一般来说，民办高校教师权利主要受到四种权力的侵害、忽权和剥夺:一是学校行政权力。如有的学校在制定相关制度时侵害教师的参与权和知情权，在政策法律执行过程中出现偏差，违法剥夺教师权利等。二是教育行政部门的忽权。如政策上对民办高校教师的人为歧视，对学校侵权行为的袒护等。三是学生权力。由于部分学校过分强调学生权利，教师的相关权利日益被挤压和边缘化。如有教师为讨好学生，放弃教学自主权、人格权等，一味迎合学生，以获得好的教学评价。四是社会权力。如社会观念认为民办高校教师是打工者，与公办教师相比低人一等;教师素质普遍低，学生家长及社会普遍不认同。这些导致民办高校教师在一定程度上遭到社会排斥，进而被剥夺相关权利。总之，权力因素是民办高校教师权利贫困的重要因素。

(三)权利与义务的不对等

从法理上讲，权利与义务是对等统一的，在享有权利的同时应当承担相应的义务，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。然而现实是，民办高校教师权利与义务存在不对等状态。一是在道德光辉环绕下的教师一直生存于“义务本位”的重压下，社会对教师道德性义务的要求多于对教师专业性权利的提倡，并挤占了教师作为个体权利存在的空间。②薛明:《试论高校法治管理中权利义务不对等问题》，《行政与法》2007年第10 期，第29－31 页。二是有些行政机关与民办高校不依法行政或不按法定程序办事而造成的教师权利受到侵犯，表现为作为强势方的部分民办高校在设置相关权利义务时所体现的权利与义务的不对等。如大多数民办高校与教师间签订的劳动合同为格式条款，规定教师的义务多、责任多;合同签订程序不合法，违背教师意思的真实性，事先没有征求教师的意见，教师没有就合同条款与校方进行充分协商的余地;合同解除事由和违约金支付随意性很大，教师权益难以得到保障等。③薛明:《试论高校法治管理中权利义务不对等问题》，《行政与法》2007年第10 期，第29－31 页。三是相关的学校制度一般为强制性、义务性规范，缺乏服务性、保障性规范，在程序上较少尊重教师的参与权、知情权和话语权，经常造成教师违反学校规章制度而被处罚等现象的发生。

(四)权利难以得到救济

法谚曰:有权利必有救济。救济是权利的重要保障渠道。民办高校教师权利保障的现实是权益受损、申诉无门，法律救济渠道不畅。根据相关法律规定，民办高校的法人性质属于“民办非企业单位”，即既不是企业法人性质也不属于事业法人性质，这种法人性质定位使民办高校教师不管是按企业单位进行劳动仲裁抑或是按事业单位进行人事仲裁，均难找到明确的法律依据。因此民办高校教师在维权时，既不能申请人事仲裁，又不能申请劳动仲裁，维权之路困难重重。

二、民办高校教师权利贫困的主导因素

造成民办高校教师权利贫困的因素有很多，但主要有两个基本因素:一是权力因素，指权力的侵害、忽权和压制;二是权利因素，指民办高校教师的权利意识、权利能力等。从当前看，现实中政策供给及其运作机制欠缺是导致民办高校教师权利贫困的主导因素。

(一)政策供给机制不足

政策供给机制不足可从政策歧视和立法缺位两方面进行分析。

1.政策性歧视。对于民办教育与公办教育，我国基本上实行“二元”制度，一定程度上通过人为制定的“合理规定”制造出由民办高校教师身份歧视而导致的经济剥夺与前途剥夺。

一是从管理体制看，政府基本上实行的是“二元”管理体制。在政府出台的相关高等教育法律政策中，主要针对的是公办高校，有关民办高校的法律政策往往要加上“民办”二字。在一定程度上讲，民办高等教育是作为公办高等教育的补充或特例来办理的，并未纳入常规的高校教育行政管理体系。

二是政府对公办高校和民办高校采取的是“双轨”制的财政政策，大部分民办高校难以从政府获得经费支持。如公办高校可以获得银行贷款政府贴息的优惠，公办高校师生可以申请政府研究资助，但除部分省份外，大多数省份的民办高校很难享受到上述优惠。政府财政政策的双轨制限制了民办高校的发展，事实上也决定了其比公办高校低一等的社会地位。

三是民办高校与公办高校的招生也实行“二元”制度。在绝大多数省份，政府将民办高校招生纳入同类院校的最后批次，属于“捡漏”层次。这种招生上的不平等，使民办高校处于更为不利的地位。

上述种种对民办高校的歧视性政策，在一定程度上造就了民办高校教师的身份歧视，进而造成对民办高校教师权利的歧视和剥夺。

2.立法政策上的缺位。有关民办高校教师权利保障的法律依据主要为《民促法》及其《实施细则》等法律法规，但这些规定较为抽象、原则，加上具体的实施细则与配套的规章文件跟不上，致使民办高校教师的权利保障在实践中缺乏可操作性。主要表现为:(1)未明确规定民办高校的法人性质，“民办非企业”这一模糊不清的法人定位使民办高校教师的合法权利因身份不明而难以落实。①黄新茂:《推进民办教育法制建设的若干思考》，《教育发展研究》2007 第6 期，第1－6 页。(2)《民促法》规定:民办高校出资人可以从办学结余中取得合理回报。这里的“合理回报”规定较为模糊，陷入既不合理又不合法的尴尬场景，在实际操作中不具有可操作性。②税兵:《民办学校“合理回报”之争的私法破解》，《法律科学(西北政法大学学报)》2008年第5 期，第152－159 页。这种模糊性规定在一定程度上抑制了投资者的投资热情，学校在自身发展难以为继的情况下，也就更加无力顾及教师权利的实现。(3)《民促法》等相关法律对民办高校教师的待遇由举办者自行确定的规定自由裁量权过大，未指出社会保险费的缴纳标准和缴费类别，也未建立起比较完善的教师申诉制度等。(4)《教师法》在“法律责任”方面的规定也缺乏打击力度。如对于侵犯教师合法权益的行为，《教师法》的处罚措施侧重于上级行政机关的“责令改正”，“情节严重的”给予行政处分、行政处罚等，这种规定难以震慑侵害民办高校教师权利的行为。正是由于法律条文含糊不清和相关责任规定的偏颇，一方面相关教育行政主管部门等相关部门因无明确法律政策依据难以确保民办高校教师相关权利的实现;另一方面民办高校在“自身难保”的情况下，也很难保障教师的权利，即使有这个能力为教师提供权利保障，但如果没有相关配套的监督机制来督促民办高校履行相关职责，也很难确保民办高校教师的权利得到有效保障。③刘鸿昌:《民办高校教师流失的政策分析》，《三江论坛》2009年第10 期，第36－38 页。

(二)政策性服务支持机制难以有效

从国际民办教育实践看，民办教育应当是政府的事情，然而我国的现实是一些政府将其交给投资者，应有的服务支持上存在“空位”。首先，我国一些地方政府对民办高等教育还缺乏服务意识，而在服务中能起到桥梁作用的中介组织发展也相对缓慢。目前，尽管我国各地先后都成立了“民办教育协会”等民间中介组织，且已成为政府与民办高校沟通的桥梁，行业监督自律的平台，维护举办者、管理者、教师和学生利益的纽带，在提供服务、反映诉求和行业自律等方面发挥了积极作用，但由于缺乏权威性和凝聚力，这些组织应有的协调、考核、评估以及监督等服务功能作用未能充分发挥出来。其根本原因在于一些地方政府对民办中介组织管理的漠视，始终有意无意地忽视民办教育中介组织的存在。④李钊:《论民办高等教育公益性的实现》，《高等教育研究》2009年第9 期，第49－54 页。另外，“资金”一直是困扰民办高校发展的大问题。在国外，政府对私立高等教育提供资助是各国的普遍做法。我国《民促法》及其《实施条例》也明确规定政府对民办高校财政资助的义务。不过在实践中，除部分省市注重对个别民办高校的大力资金支持外，大多数民办高校的经费来源主要来自于学生学费，政府补贴和社会捐助几乎为零。

(三)政府观念与监管的错位、越位和缺位

政府观念和监管上存有如下问题。

1.观念上存在“错位”。我国一些地方政府及其职能部门对发展民办高等教育的认识不甚清晰。他们在观念上偏重于扶植公办教育，认为民办高校具有营利性，与教育的公益性相悖，甚至认为我国公办教育已经很发达，基本上能够满足人民的教育需求，没有必要再举办民办教育。正是受这种“官尊民卑”“重公办，轻民办”的传统管理心态的影响，部分地方政府不把民办教育真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划中，特别是在公办高校布局调整和“扩招”过程中，未兼顾民办高校的发展，导致民办高校的生存空间被挤占和压缩。一些民办高校迫于生存，无奈以侵害教师权利换取利益。

2.监督管理上存在“越位”“缺位”。目前，一些地方政府对民办高校管理的随意性及短期行为较为严重，管理上的“缺位”与“越位”现象较为突出。如，针对民办高校与公办高校不平等发展、公办与民办高校教师同等法律地位确认问题以及有关民办高校教师权利保障的法律执行问题等采取责任回避、简单处理或者久拖不决的方法等。正是政府监督管理上的“越位”与“缺位”，助长了部分民办高校对教师权利的侵害和剥夺。

三、民办高校教师权利贫困消解的政府责任

政府应在民办高等教育发展中承担责任，主要基于以下理由:一是由于民办高校生产的是“准公共产品”，具有巨大的正外部效应;二是与公办高校相比，民办高校是市场经济条件下的产物，具有一定的市场属性，会有市场失灵现象，需要政府管理的介入;三是我国《民促法》等相关法律法规对政府应当承担的相关促进民办教育发展的权力与责任予以了明确规定。民办高校教师是民办高校的重要主体和贡献者，政府对其权利贫困问题的解决应当负有不可推卸的责任。

(一)树立均衡发展观念

政府应树立民办和公办教育均衡发展的观念，同时引导社会观念的更新，发挥其引导作用。尽管民办教育已有30 多年的历史，但社会接受度不高，主要源于人们“公立最优”的传统观念。在许多人的观念中民办高校只是为了赚钱，学生及家长对其持不信任态度;在就业方面，许多招聘单位对民办高校学生表现出明显的就业歧视;政府也存在“重公办，轻民办”的观念。这些观念的转变从根本上讲需要政府有所作为。政府要正视民办高校在我国经济建设和高等教育大众化进程中所发挥的巨大作用，真正确立“民办教育是教育事业发展重要增长点”的理念，摒弃对民办教育的体制性歧视;政府要本着公共服务政府的理念，对公办高校和民办高校持同等管理责任，不能简单地认为民办教育搞不好是它自己的事，公办教育搞不好才是政府的事;政府应特别重视增强对民办教育发展的服务意识，要正确对待民办高校办学过程中出现的问题与不足，积极引导社会舆论，对民办教育多做正面的宣传报道，改变歧视现象，形成理解和包容民办教育的教育环境。①朱林:《民办高等教育发展中的政府角色》，《大学教育科学》2011年第4 期，第52－55 页。

(二)创新教师权利保障制度

政府应不断创新民办高校教师权利保障的政策法律，增强制度供给的有效性和权威性，发挥其创设作用。应当认识到，制度建设不完善是导致民办高校教师权利贫困的一个核心因素。而解决民办高校教师权利贫困问题，关键在于出台或完善相关的教育政策法规。这涉及制度内容和程序参与两个方面。内容设计方面，相关政府部门在《教师法》《民促法》及其《实施条例》的法律框架内，结合当前实际，对原则性、模糊性法律规定进行细化，制定保障民办高校教师合法权利的具体细则与配套的规章文件;同时对以往涉及民办高校教师权利保护的政策法规进行认真研究和梳理，对不适当的政策法规条文及时修改，通过构建完善的法律政策保障机制维护民办高校教师的合法权利。

一是明确民办高校教师的身份和法律地位。如明确营利性与非营利性法人的认定标准和构成要件，对营利性与非营利性民办学校实施分类登记管理制度等，以明确民办高校教师的身份和法律地位。

二是细化并落实权利保障的内容。针对相关制度对相关权利规定不足、规定模糊的现状，今后的制度设计应当对民办高校教师社会保险费的缴纳标准和缴费类别和教师申诉制度等予以明确规定，以建立一套彼此协调、保障有力的有关民办高校教师权利保障的完整政策法律制度体系。

三是建立有效的监督制度。监督制度的缺失可能会导致部分教育部门领导者和学校管理者追逐个人利益，从而侵吞和危害教师的利益。因此，问题的解决关键在于建立行之有效的监督制度。监督主要是对权力的有效制约，一定的权力总是与一定的责任相联系的。在制度设计时，应当对政府管理人员和学校管理者设定相关责任制度，从而制约其权力对民办高校教师的忽权和侵权。在程序参与方面，扩大民办高校教师参与法律政策制定与审议的力度，使之真正反映民办高校教师真实的权利需求。如积极征询民办高校教师的意见与要求，并以此为制定相关法律政策的基础与导向，以改变法律政策的制定由行政权力完全主导的现状等。

(三)转变政府职能

转变政府职能，发挥政府协调监管作用。徒善不足以为政，徒法不足以自行。践行保障民办高校教师权利的相关法律政策，政府要转变政府监管职能，完善民办高校教师权利保障的机制体制，发挥政府协调监管职能作用，以保障民办高校教师权利的实现。

一是进行高等教育管理体制改革。由“双轨”教育体制向“单轨”教育体制转变，积极推动公办和民办教师身份认同的一体化建设。如在教师资格、教师聘任与教师社会保障等方面实现统一化和规范化，①黄新茂:《推进民办教育法制建设的若干思考》，《教育发展研究》2007 第6 期，第1－6 页。确保民办高校教师在继续教育的权利、受表彰奖励的权利、职称评聘方面的权利、参加各种社会活动、行使民主管理的权利和某些生活方面照顾的权利等享有与公办高校教师同等的权利。②吴恕成:《如何确保民办高校教师的同等法律地位和权利》，《人民教育》2003年第17 期，第25－26 页。另外，促进教师在公办高校和民办高校之间的合理流动，并在人事劳动关系衔接、社会保险关系转移、档案转接等方面予以制度保障。

二是加强监督工作。针对民办高校督导工作较为薄弱的现实，教育行政部门应进一步扩大教育督导的范围，将民办教育纳入教育督导的视野。要改变教育督导的常规思路，结合民办教育的特点，除了发挥监督、检查和评估的职能外，还要强化对民办高校的指导、咨询和服务职能，并在这个过程中检查和督促落实保护民办高校教师权利的各项规定。③周昆:《民办高校教师的权益如何保障》，《内蒙古师范大学学报(教育科学版)》2006年第8 期，第59－61 页。针对民办高校工会组织及教师专业组织不完善等状况，支持民办高校工会组织、教师专业组织及民办教育协会工作的开展。并把以上工作作为对民办高校监督管理的重要内容。

三是建立多元化权利救济机制。权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害时，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使权利人获得一定的补偿或赔偿，以保护权利人的合法权益。当前民办高校教师权利贫困一个重要的因素在于救济机制的不完善。从某种意义上讲，教师权利的实现程度，主要取决于相应的救济途径是否明确、畅通，能否尽快排除权利实现的障碍。因此，有必要构建一个高校内部申诉、教育主管部门行政复议、人民法院行政诉讼等相互衔接、保障有力的多元高校教师权利救济机制。

(四)制定财政资助政策

制定积极的外部资金引入政策和建立健全财政资助政策，解决民办高校资金短缺问题，发挥政府资助作用。政府对民办高校的资助分为直接资助和间接资助。政府财政的直接资助和外部引资的间接资助是民办高校教师权利保障不可或缺的重要方面。这是因为，在高等教育市场竞争日趋激烈的当前，没有政府财政支持和外部资金的注入，民办高校办学短期化、侵害教师权利的现象就难以避免。民办高校要在保证教育公益性的前提下拓展筹资渠道;同时，政府应给予必要的财政补贴和政策倾斜，依靠税收以及优先发展等措施，提高民办高校办学主体的办学积极性。当前，政府可以借鉴美、日等国的做法，抓紧制订相关民办高校援助制度，使政府对民办高校的财政资助措施在法律上得以规范和具体化，真正履行财政资助者的责任，为民办高校可持续发展创造良好的经济条件。①刘珊:《中国民办高校补助问题分析》，《浙江树人大学学报(人文社会科学版)》2010年第4 期，第26－30 页。与此同时，我国政府要从制定和完善相关法律政策(如完善遗产税)等入手，积极引导社会各界人士关心支持民办高等教育的发展，鼓励民间资本进入民办高等教育领域，切实解决民办高校与公办高校发展不平衡以及民办高校教师与公办高校教师地位不平等问题，从而大力改变民办高校教师遭受歧视和权利保障不足等权利贫困问题。