我国的环境教育立法及其发展*

时 军

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国的环境教育立法及其发展*

时 军

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

环境教育的根本目的是使受教育者具备较高的环境素养，改变人们传统的价值观。环境教育法对环境教育事业具有保障作用，加强环境教育有利于从根本上解决日益严峻的环境问题，从而保护和改善环境，实现人类社会可持续发展的战略目标。

环境教育；环境教育法；可持续发展

一、环境教育的内涵及其意义

人类社会要从根本上解决复杂的环境问题，除了依靠技术革新和科技进步以外，更要依靠全人类环境意识的提高和观念的转变。而环境教育是提高人们环境意识的一种必然选择。因为“在将一种强制的关系转变为一种共同意识时，教育是可供我们自由支配的为数不多的手段之一”。[1](P5)

环境教育萌发于上世纪60年代发达国家的“生态复兴运动”。随着世界各地相继出现重大的环境污染事件，各国政府开始注重对本国国民进行环境教育。1962年，美国海洋生物学家雷切尔·卡逊女士写出了《寂静的春天》一书。国际上认为，由卡逊《寂静的春天》以及有关环境危机的讨论，成为当代环境教育的开端。[2]

1965年在德国基尔大学的一次会议上，英国代表首次使用了“环境教育”一词。1968年，美国环境教育的先驱者贝尔·斯泰普首次给出了环境教育的定义。他认为“环境教育的目的是造就这样一种公民，这种公民具有知识，关注自然环境及其相关的问题，了解如何帮助解决这些问题，并具有寻找解决问题途径的工作动机。”[3](P196)20世纪70年代以来，环境教育运动空前高涨。1972年“世界人类环境会议”召开，联合国教科文组织和联合国环境规划署发起拟定了国际环境教育方案并正式将“环境教育”(Environmental Education，简称EE)的名称确定下来。[4](P24)联合国教科文组织于1977年召开的首届政府间环境教育会议通过了《第比利斯政府间环境教育大会宣言和建议》。该宣言认为：“环境教育是一个过程，环境教育的目标是成功地使个人和社会了解自然的复杂性，了解环境问题的复杂性，了解建立产生于物理、生物、社会、经济、文化诸方面互相作用的环境，人们在此过程中能够获得环境意识、环境知识、价值信念、态度和实用技能，以便能以一种负责的和有效的方式参与环境问题的认识和解决，其目标包括了意识、知识、态度、技能和参与五个方面”。[5](P25-27)环境教育的基本理念应当包括：引导公众认识世界是普遍联系和相互依存的；引导公众珍视生物多样性，关注不同文化对环境的影响；引导公众理解可持续发展的内涵；引导公众主动参与解决环境问题，培养环境责任感。

英国伦敦大学的卢卡斯教授于1972年提出了著名的环境教育模式，后来被称为“卢卡斯模式”。他把环境教育归纳为“关于环境的教育”、“在环境中的教育”以及“为了环境的教育”。[6](P28)

“关于环境的教育”是环境教育的中心内容，是向受教育者传授有关环境的知识、技能以及发展他们对人与环境关系的理解力。在实施环境教育过程中，离不开基础知识和基本技能的传授。它是科学地认识和把握生态系统的基础，能使人们理解人与环境的错综复杂的关系，识别人类行为的可能后果。同时知识技能也是人们解决环境问题、改善生存环境的必要条件。

“在环境中的教育”就是联系当地实际，使人们亲临环境之中从而在情感上与大自然融合，为形成与提高环境意识做好准备。环境教育要使受教育者深切感受到环境问题的严重性，进而形成较强的环境意识，以便自觉地从全局利益出发去尊重自然、爱护自然、保护自然。环境意识不是凭空而来的，它产生的基础是人们对环境问题的深切感受。

“为了环境的教育”是以保护和改善环境为目的而实施的教育，涉及环境价值观与态度的培养。一个人的行为模式是其素质的具体体现，而行为本身则受制于人的观念等情感因素。因为，即使受教育者获得了丰富的环境科学知识，也未必就具备了较高的环境素质，从而在日常生活与工作中会自觉做出有益于环境的行为。由于受教育者的价值判断直接影响他们的行为方式，因此，帮助受教育者形成或端正环境价值观，是实现环境教育目的的重要环节。

学者们对环境教育及其功能等的论述、各国的环境教育实践告诉我们，环境教育对提高人们的环境意识、增强人们参加环境保护的能力等具有极为重要的意义。概括起来主要有以下几个方面：

第一，帮助人们树立正确的环境意识从而形成良好的环境素养。环境教育的目的在于提高社会公众的环境意识。环境意识是人们关于环境和环境保护的社会思想、理论、观点、知识、态度、情感、意志、价值和心理等观念形态的总和。[7](P5)人的环境意识不可能自发产生，需要依靠引导和教育。通过环境教育，能够帮助人们加深对环境损害严重性的认识，增强保护和治理环境的紧迫感和责任感，进而形成良好的环境素养。环境素养应包含下列含义：对环境的感知与敏感性；尊敬自然环境的态度，关心人类对自然的影响；了解自然系统如何运行的知识以及社会系统如何干扰自然系统；了解各种(地方的、地区的、国家的、国际的和全球的)环境相关问题；能使用第一手或第二手的信息来源，通过分析、合成和评价环境问题资讯，根据事实或个人价值观评价环境问题；全力投入，主动地、负责地去解决环境问题；具有解决环境问题的策略知识；具有技能发展实施和制定计划以补救环境问题；主动参与各阶层的工作以解决环境问题。

第二，造就环境保护的直接参与者，提高参与者的参与能力。环境保护需要全社会的广泛参与，通过环境教育培养人们的环境责任心可以造就更多的环境保护参与者。环境保护需要人们切实的行动，而实施此类行动需要具备一定的技能，通过环境教育可以帮助人们取得或提高这种技能。参与环境保护需要参与者掌握环保信息，了解环保政策和法律，环境教育可以向受教育者提供环保信息和知识。

第三，营造环境保护氛围。环境保护是一项需要社会大众广泛参与的事业；需要全社会一起行动的伟大工程完成这项事业，实施这一工程不仅需要明确的政策和强有力的法律的引领和规制，更需要在全社会营造一种普遍关心环保的氛围，而教育是制造这种氛围的有效手段。

第四，统一人们对环境保护及相关政策法律的认识。没有一致的认识就难以有一致的行动。需要社会广泛参与的环境保护事业需要社会对环境保护形成一致的认识。环境教育通过传递环境科学知识和国家环境政策、法律，可以把社会引导到统一的环境保护方向上来。

二、国外环境教育立法及对我国的借鉴

随着世界环境问题的日益严峻，国际组织及各国政府对普及和发展环境教育，提高人们环保意识的重视程度不断加强，一些国家通过制定环境教育法，用以推动和规范环境教育。

目前，在世界范围内为环境教育专门立法的国家有美国、巴西、日本、韩国、菲律宾等几个国家。[8]美国于1970年在世界上率先制定了《环境教育法》，1990年又颁布了《国家环境教育法》。巴西于1999年制定了《巴西国家环境教育法》。2003年7月日本政府制定并颁布了《增进环保热情及推进环境教育法》。2008年3月韩国通过了《韩国环境教育振兴法》。[9]2008年11月菲律宾政府颁布了《2008环境意识和教育法》。还有一些国家虽然尚未单独制定环境教育法，但在有关环境保护的法律文件中规定了环境教育的内容。如前苏联1960年的《自然保护法》规定，自然保护基础课程的教学应列入普通学校和中等专业学校的教学计划，自然保护和自然资源再生应成为学校的必修课。

综合来看，上述国家的环境教育法具有以下突出的特点，这些特点对我国制定环境教育法具有重要的借鉴意义。

第一，政府设置环境教育机构。《美国国家环境教育法》规定环境保护署设置环境教育办公室，并规定了其主要职责。另外，环境保护署设置“国家环境教育咨询委员会”和“环境教育工作委员会”。《巴西国家环境教育法》实施细则中规定成立“全国环境教育政策管理机构”和“全国环境教育政策顾问委员会”，在环境部设立环境教育处，在教育部设立环境教育协调处。[10]《菲律宾环境教育法》规定由教育部、高等教育委员会、技术教育和技能发展管理局、社会福利部协调环境和自然资源部、科学技术部和其他有关部门将环境教育融合到各个层次的学校课程当中。[11]环境教育各机构职责明确，相互协作，凸显了政府在推进环境教育方面的主导地位。

第二，规定环境教育的具体内容。《美国国家环境教育法》规定了环境教育和培训计划。如环境教育与研究的课堂培训，野外环境研究与评估的设计与实施，发展环境教育计划和课程，管理并资助美国与加拿大、墨西哥之间的环境教育教师与教育专业人员的国际交流，维持和支持拥有环境教育资料、文献和技术的图书馆，环境教育资料、培训方法和相关计划的传播与评鉴，资助为发展环境教育和培训所需课程和资料而召开的各种会议、研讨会和论坛，支持有效的合作和工作网络以及运用有关环保的各类学习技术。日本《增进环保热情及推进环境教育法》强调学校教育和社会教育是推进环境教育的重要环节，国家、都、道、府、县及市、街、村要就推进学校教育和社会教育中的环境教育采取必要的措施，增进工作场所中的环保热情及环境教育。

第三，落实环境教育资金。主要包括政府财政投入、非营利性组织的资金支持以及培训基金的设立等。如《美国国家环境教育法》规定，成立环境教育和培训基金会，以鼓励公众和个人在环境教育和培训方面的合作。环境保护署在法定的程序下，负责管理国会批准的年度联邦环境教育预算经费，支持各类环境教育和培训项目。环境保护署可采用合同、契约和拨款的形式，以财力资助有关环境教育和培训的设计、演示传播的实施方法或技术。

第四，建立环境教育激励机制。《美国国家环境教育法》规定，环境保护署署长可对为环境教育做出卓越贡献的人士颁发下列环境教育奖金：罗斯福奖、梭罗奖、卡逊奖、平肖奖、总统环境青年奖，环境质量委员会主席可代表总统为中小学教师和所在学校颁奖，奖励他们以新的方法促进环境教育。环境保护署署长与人事管理局及其他联邦政府机构商议后，每年为250名大学生提供实习奖金，并为50名在职教师提供奖学金，让他们有机会在联邦政府的适当机构中工作。

从已经颁布环境教育法的国家来看，其中既有发达国家，也有发展中国家。可见，环境教育立法已经成为对环境教育有着强烈需求的国家的共同选择。环境教育法制化也成为一种必然的选择，环境教育法在国际上的发展势头将会延续下去。

三、我国环境教育法的新进展

环境教育法是推进和规范环境教育的法律规范的总称。它是环境法体系中的一个支系统。[12](P28-36)任何一个法律部门都是服从一个统一的立法目的而形成的法律规范的体系。环境教育法的立法目的旨在推进环境教育，规范环境教育工作，促进全社会环境意识的增强和参与环境保护能力的提高。环境教育法有自己特定的调整对象，这个调整对象就是人们在环境教育中结成的社会关系，简称环境教育社会关系。任何一个法律部门都有自己的学理基础，而环境教育法也有独特的学理基础。环境科学、教育科学、环境法学以及可持续发展学说等构成环境教育法的学理基础。

与其它法律部门相比，环境教育法具有以下特征：一是综合性。环境保护问题的复杂性、环境教育对象的广泛性等决定了环境教育法是一个高度综合化的法律部门，环境法、教育法等相关法律部门的交叉和相关学科的渗透，则为这种综合性奠定了雄厚的基础。二是公益性。环境教育法使人们形成和掌握认识环境、保护环境和改善环境的知识、意识、技能和行为，体现的是社会公众的共同权益和普遍利益。三是长期性。环境问题不是一个突发性的问题，它需要人们付出长久的努力加以解决，环境问题的持续性决定了环境保护工作不可能在一朝一夕完成。与环境保护的长期性相适应，环境教育也是一项长期的任务，只要环境问题存在，环境教育就需要继续下去。

(一)我国关于环境教育的政策文件陆续颁布

我国的环境教育发端于1973年第一次全国环境保护工作会议。1980年5月，国务院制定了《环境教育发展规划(草案)》，环境教育被正式纳入我国中小学教育计划和教学大纲之中。1983年我国召开了第二次全国环境保护会议，这次会议提出要大力开展环境教育。

1992年我国国家环境保护总局与国家教育委员会联合召开的第一次全国环境教育工作会议明确了“环境保护，教育为本”的方针，对环境教育的地位和作用给予了充分肯定，对加强环境教育提出了具体要求。会议指出，为了应对日益突出的环境问题，加强环境教育、提高国民的环境意识是解决环境问题的重要一环，也是国家和政府在环境保护方面的重要职责。

我国1994年颁布的《中国21世纪议程》明确要求“加强对受教育者的可持续发展思想的灌输，在中小学普及环境教育，提高公众的环境意识，培养学生对环境的情感和对社会的责任感，从而改变对环境的不可持续的行为和方式”。[13](P298)国家环境保护总局颁布的《中国环境保护21世纪议程》指出：“保护环境是中国的一项基本国策，加强环境教育是贯彻基本国策的基础工程”。“环境宣传教育就是提高全民族对环境保护的认识，实现道德、文化、观念、知识和技能等方面的全面转变，树立可持续发展的新观念，自觉参与并共同承担保护环境、造福后代的责任与义务。”[14](P244-248)

我国最早的环境宣传教育政策性文件是1996年由国家环境保护总局、中共中央宣传部、国家教育委员会联合发布的《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》。《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》指出：“环境教育是提高全民族思想道德素质和科学文化素质(包括环境意识在内)的基本手段之一。要根据大、中、小学的不同特点开展环境教育，使环境教育成为素质教育的一部分，到2010年全国环境教育体系趋于完善，环境教育制度达到规范化和法制化”。[15](P185)

此后，国家陆续出台了《2001-2005年全国环境宣传教育工作纲要》、《关于做好“十一五”期间环境宣传教育工作的意见》、《关于做好新形势下环境宣传教育工作的意见》等政策文件。在此期间，国家环境保护总局每年都发布关于全国环境宣传教育工作的要点，指导全国的环境宣传教育工作。各地也相应出台了一些文件，开展了一系列的环境宣传教育活动。我国的环境宣传教育工作从无到有，由小到大，基本实现了环境宣传教育工作的阶段性目标。

2011年4月22日，由环境保护部、中共中央宣传部、中央文明办、教育部、共青团中央、全国妇联联合编制的《全国环境宣传教育行动纲要(2011-2015年)》正式颁布。这部纲要的宗旨是为加快建设资源节约型、环境友好型社会，加强生态文明建设营造良好的舆论氛围和社会环境。这部纲要共由四部分组成，分别介绍了“十一五”环境宣传教育情况和面临的任务；确定了“十二五”环境宣传教育行动总体目标和基本原则；明确了“十二五”环境宣传教育行动任务；规定了“十二五”环境宣传教育行动保障措施。这一文件的发布为新时期加强环境宣传教育工作、增强全社会的环境保护意识、推动建立全民参与环境保护的社会行动体系指明了方向。

教育部2012年6月发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》指出，国家应当大力发展环境保护、污染防治、生态治理、循环经济等相关学科。开展资源节约、环境保护和可持续发展教育。这是从国家层面对环境教育提出的新要求。

(二)一些环境保护法律法规规定了环境教育的相关内容

我国制定的一些环境保护法律法规中都有关于环境教育的相关规定。如《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》以及《水污染防治法》、《自然资源保护法》等。

我国《环境保护法》第五条规定了环境教育问题：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”这一规定为我国的环境教育提供了法律依据，也是对国家、社会开展环境教育的鼓励和支持。

我国《清洁生产促进法》第六条对环境教育做了更具体的规定：“国家鼓励开展有关清洁生产的科学研究、技术开发和国际合作，组织宣传、普及清洁生产知识，推广清洁生产技术。国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督。”该法第十五条规定：“国务院教育行政主管部门，应当将清洁生产技术和管理课程纳入有关高等教育、职业教育和技术培训体系。县级以上人民政府有关行政主管部门组织开展清洁生产的宣传和培训，提高国家工作人员、企业经营管理者和公众的清洁生产意识，培养清洁生产管理和技术人员。”该法第十六条要求：“各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。”这些法律规定对于促进环境教育发挥了重要的推动作用。

我国《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律也从污染防治、让公众掌握更多的防治污染信息和知识、倡导有利于环境保护的生产方式和生活方式等角度提出了开展和加强环境教育的要求。

(三)台湾环境教育法的颁布

2010年5月18日，我国台湾地区通过《环境教育法》，该法于2011年6月5日生效。这是世界第六个、亚洲第三个环境教育法。《环境教育法》共六章二十六条。这部法律的主要内容可以概括为立法目的、环境教育政策、环境教育办理机关之权责、环境教育推动及奖励、罚则等几部分。

《环境教育法》将环境教育的立法目的规定为：为推动环境教育，促进国民了解个人及社会与环境的相互依存关系，增进全民环境伦理与责任，进而维护环境生态平衡、尊重生命、促进社会正义，培养环境公民与环境学习社群，以达到永续发展。这部《环境教育法》的主要特点是突出强制性和执行性。《环境教育法》规定了各级主管机关应设立环境教育基金以及环境教育基金的用途；对环境教育机构及人员的认证制度进行了明确规定；强调政府等机构推动环境教育的重要性；对违反环境教育义务的人员及行为规定了明确具体的惩罚措施。为实施这部法律的配套法律文件也相对完善，包括《环境教育法施行细则》、《环境教育机构认证及管理办法》、《环境教育法环境讲习时数及罚款额度裁量基准》、《环境教育基金收支保管及运用办法》和《环境教育设施场所认证及管理办法》等。

(四)环境教育地方立法取得进展

2011年12月1日，《宁夏回族自治区环境教育条例》(以下简称《环境教育条例》)经宁夏回族自治区第十届人大常委会第二十七次会议审议通过，于2012年1月1日正式实施。[16]这一条例作为国内除台湾地区外第一部具有探索性、开创性的地方立法，填补了我国环境教育专门立法的空白。这标志着我国开展了40年的环境教育工作有了首部专门的法规，在我国环境教育史上具有里程碑的意义。宁夏率先制订了地方环境教育法规，有助于探索“先地方，后全国”的中国环境教育立法模式。为健全我国环境法制体系，推动全国环境教育立法具有重要作用。

《环境教育条例》共六章三十九条，包括总则、组织管理、学校环境教育、社会环境教育、保障与监督、附则等。这部条例有以下几个特点：

一是突出政府在环境教育中的主导地位。《环境教育条例》规定，县级以上人民政府负责本行政区域内的环境教育工作的统一规划并组织实施。县级以上人民政府设立环境教育委员会，负责组织、协调、指导、监督、检查本行政区域内的环境教育工作。县级以上人民政府对在环境教育工作中做出突出贡献的单位和个人，应当予以表彰和奖励。对拒不开展或者不依法开展环境教育工作的单位，由县级以上人民政府予以通报批评。

二是明确学校环境教育的基础地位。《环境教育条例》规定，学校应当组织落实环境教育教学规划、计划，配备、培养环境教育师资力量和课外辅导员，组织开展环境教育实践活动。教育主管部门应当将环境教育作为学校办学质量评估指标并纳入对学校的考核内容。教育督导机构应当将学校环境教育列入教育督导规划、计划，并定期实施督导，环境教育督导结论应当作为考核学校以及校长工作的依据之一。

三是强化社会环境教育制度。《环境教育条例》规定，建立国家机关主要负责人环境教育培训制度。县级以上人民政府主要负责人、政府组成部门、直属机构等主要负责人在任职期间，应当接受环境教育培训。国家和自治区环境重点监控企业、新建项目单位的负责人，应当每年接受不少于一次的环境保护主管部门组织的环境教育培训。企业环境保护设施运行管理人员应当接受环境保护、人力资源和社会保障主管部门组织的环境教育培训。被依法查处的环境违法企业的法定代表人以及相关责任人，应当接受环境保护主管部门组织的约谈教育，并予以通报。

四是确立环境教育保障与监督措施。《环境教育条例》规定，县级以上人民政府应当将环境教育经费列入本级财政预算。国家机关、社会团体、事业单位开展环境教育所需经费，在本单位预算经费内列支；企业和其他组织开展环境教育所需经费，由本单位承担。鼓励、引导有条件的单位组织创建环境教育基地。环境保护主管部门应当建立环境教育资源公共服务平台，开发网络环境教育学习课程，为国家机关、企业、事业单位、社会团体和其他组织开展环境教育活动提供政策与信息服务。

通过立法加强环境教育，不仅有利于提高全民族对环境保护的认识，提高公众参与环境保护的能力，更有益于在全社会树立可持续发展的观念，形成全民参与环境保护的社会行动体系，使人们共同承担起保护环境、造福后代的责任与义务。《中国环境保护21世纪议程》指出：“中国环境教育尚未形成一套完整的管理制度。在条件成熟时应制定环境教育法和环境教育管理条例，使中国环境教育工作有章可循，有法可依。”为促进环境教育的法制化与规范化，构建多层次、多渠道、多方面的环境教育机制，我国应当尽快制定《环境教育法》。

[1] 赵中建.教育的使命——面向21世纪的教育宣言和行动纲领[M].北京：教育科学出版社，1996.

[2] Karl-Heinz Erdmann.Entwicklungen and Perspectives in deer Umwelterziehung.International Schulbuchforschung, 1994， (3).

[3] 刘湘溶.人与自然的道德话语：环境伦理学的进展与反思[M].长沙：湖南师范大学出版社，2004.

[4] 祝怀新.环境教育论[M].北京：中国环境科学出版社，2002.

[5] UNESCO:Intergovernmental Conference on Environmental Education Final Report.Tbilisi.USSR.UNESCO.1977.

[6] M.A.Lucas.EnvironmentalEducation:Whatisit,ForWhom,ForWhatPurpose,andHow? In The British Council.International Seminars in Britain:Environmental Education:form Policy to Practice.26 Mar.-6Apr.1995.London and Shropshire, 1995.

[7] 王民.环境意识及测评方法研究[M].北京：中国环境科学出版社，1999.

[8] 丁金光.借鉴外国经验 尽快制定我国的环境教育法[J].环境教育，2010，(12).

[9] 王民，王元楣，陈亚娇.韩国环境教育振兴法解析[J].环境教育，2009，(9).

[10] 王民.巴西国家环境教育法解读[J].环境教育，2009，(6).

[11] 王民，王元楣等.菲律宾环境教育及菲律宾国家环境意识与环境教育法分析[J].环境教育，2009，(8).

[12] 徐祥民.环境与资源保护法学[M].北京：科学出版社，2008.

[13] 中国21世纪议程编写组.中国21世纪议程[M].北京：中国环境科学出版社，1994.

[14] 国家环境保护总局.中国环境保护21世纪议程[M].北京：中国环境科学出版社，1995.

[15] 孙方民.环境教育简明教程[M].北京：中国环境科学出版社，2001.

[16] 张秋蕾.宁夏出台全国第一部环境教育地方法规[N].中国环境报，2012-1-4.

EnvironmentalEducationLegislationandItsDevelopmentinChina

Shi Jun

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The fundamental goal of environmental education is to make the educated environment conscious, and change people's traditional values.Environmental education law has a great effect on the environmental education career.Therefore, to strengthen environmental education can fundamentally solve the increasingly serious environmental problems so as to protect and improve the environment, and finally realize the strategic target for the sustainable development of human society.

environmental education; environmental education law; sustainable development

D922.68

A

1672-335X(2013)05-0087-05

责任编辑：周延云

2012-09-02

教育部哲学社会科学发展报告建设项目《中国环境法制建设发展报告》(11JBG9044)；2012年度中国海洋大学本科教育教学研究重点项目《卓越法律人才培养的实践教学体系研究》(2012ZD01)

时军(1970- )，女，山东泰安人，中国海洋大学法政学院副教授，法学博士，主要从事环境法学基本理论研究。