论我国航运反垄断规则之立法走向——以欧盟海运竞争法律体系改革为借鉴*

王秋雯

(华东政法大学 国际航运法律学院，上海 200042)

论我国航运反垄断规则之立法走向
——以欧盟海运竞争法律体系改革为借鉴*

王秋雯

(华东政法大学 国际航运法律学院，上海 200042)

2006年10月欧共体理事会通过第1419/2006号条例，废除班轮公会反垄断集体豁免，将《欧共体条约》一般性竞争法规则适用于海运市场，引发了欧盟海运竞争法体系的根本变革。欧盟海运竞争法律体系的变革引发了国际社会对于海运竞争立法的重新评估，中国应当通过评估欧盟限制航运反垄断豁免，将航运市场纳入一般竞争法的这一做法，立足于国家航运与贸易利益的角度来确立自己的航运反垄断规则。在定位起草中的《航运法》反垄断规则的立法走向时，欧盟将一般竞争法规则适用于海运市场的做法值得引为借鉴。

欧盟海运竞争法；国际航运反垄断豁免；中国航运法

一、引言

随着《反垄断法》的生效，制定中国《航运法》的立法任务终于在被搁置了近10年后正式重启，并计划于2012年完成起草。中国作为一个很大程度上依赖于国际海运以及以海运为依托的国际贸易的海洋大国，却长期没能构建出相应的航运规则来为航运业的发展保驾护航，这不但导致航运市场一直维系着秩序缺失的现状，也使“海航兴邦”的愿望因此而显得遥不可及。

实际上，中国《航运法》迟迟无法出台的重要原因之一在于不能确立调控规制航运市场竞争秩序的反垄断规则。而航运反垄断法律规则无法确立的原因有二：一是该部分规则的制定受制于《反垄断法》的出台，航运反垄断规则的起草要兼顾航运市场竞争问题的特殊性与《反垄断法》的协调适用，因而在《反垄断法》生效前，航运反垄断规则的起草工作就会相应延滞；二是当我们力图借鉴欧盟、美国、日本等航运发达国家相对完整有效的航运反垄断与竞争法律制度来起草我们的航运反垄断规则时，却发现自己对其航运竞争法律制度并不了解，因此也就带来了借鉴与参考上的困难。[1]航运反垄断法律规则的缺失延滞了《航运法》的出台，而《航运法》的缺失则导致中国对内航运市场没有规则确立秩序，对外航运事业没有规则保护利益。

要构建中国航运反垄断规则，立法者需要彻底摒弃现有《国际海运条例》及其实施细则中片散、零星的几个条文，而对整个航运反垄断规则给出系统的架构和完整的内容，这一新的架构与内容必须与市场一般性竞争规则《反垄断法》的颁行实施相适应。然而在拟构建的航运反垄断规则如何与一般性竞争规则《反垄断法》相适应的问题上，航运反垄断规则的立法走向却面临着一种根本性的抉择：是制定在航运市场中解释适用一般性竞争规则《反垄断法》的实施性规则，还是在航运市场中构建完全独立的航运市场自身的竞争规则？《航运法》送审稿的起草者们显然采用了制定独立于一般竞争法的航运市场竞争规则的观点，虽然未涉及经营者集中与行政垄断的内容，但是却对航运市场中的协议垄断行为与滥用市场支配地位行为作出独立规定；而且比一般竞争法规则走得更远的是，送审稿对国际航运组织的协议垄断行为与船公司的联营协议垄断行为给予豁免。*参见《中华人民共和国航运法》2004年8月送审稿，第六章水路运输市场竞争规则部分。笔者认为，这样的规定是值得商榷的，因为它忽视了《反垄断法》授权其他法律作出例外规定的空间，也没有在国际航运反垄断豁免制度国际变革的环境下重新审视和评估该制度，不但会导致国内与涉外海运反垄断法律制度适用上的差别待遇，还会使国际航运组织实施运价垄断、损害我国货主利益的行为不受规制，甚至架空《反垄断法》在调控规制该问题上的效力。

对于是否仍应秉持国际航运领域不受反垄断规则规制的集体豁免制度，国际社会近年来出现了一种态度上的根本性转变，这种转变首推欧盟海运竞争法律体系的改革——从2008年开始，航线涉及欧盟国家的国际海运协议不再享有旧有体制下的反垄断集体豁免，而统一适用《欧共体条约》中一般竞争法的规定。美国正着手评估欧盟这一法律改革的影响，考虑取消国际航运反垄断豁免制度。无疑，欧盟海运竞争法律体系的这一变革将对国际航运领域的反垄断与竞争法律问题产生重大且深远的影响，甚至在一定程度上可能巨大地影响着其他国家航运反垄断与竞争法律制度的发展变迁。中国值得从中评估并思考这一做法是否值得在未来制定航运反垄断规则时予以参照借鉴，而参照借鉴的前提建立在对于这一变革及其原因充分了解的基础之上。

有鉴于此，本文拟对欧盟海运竞争法律体系改革予以讨论，笔者将要论证的是欧盟海运领域竞争规则的发展围绕着航运反垄断集体豁免制度的构建与废除，体现了一个从没有专门立法需要解释适用一般竞争规则，到适用海运领域专门的竞争规则，再到取消海运领域专门竞争规则重新适用一般竞争规则的变迁过程。虽然本文以欧盟海运竞争法律体系作为研究对象，但却旨在以此回应中国航运法律制度的改革与重构问题。

二、欧共体成立初期面临的首要问题：一般性竞争法规则是否适用于航运市场

《建立欧洲共同体条约》*OJ C 325/33, 24.12.2002, Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community.第3条第f款以及第70条表明了欧共体要建立共同运输政策的意图，第五章，尤其是其中的第80条第2款特别指出欧共体理事会有权以特别多数(qualified majority)决定海运领域规则的适用问题。因此对于成立初期的欧共体而言，这一条文即是海运领域规则的法律基础。[2]但随之而来的主要问题在于，上述关于海运领域的法律规则是否准许将《欧共体条约》中关于竞争法规则的一般性规定适用于海运领域，成为欧盟海运竞争规则的法律基础？

这一问题首先引起关注是在欧洲法院审理的欧共体委员会诉法国的海员案。该案中，欧共体委员会起诉法国认为法国French Code du Travail运输公司要求法国船舶上必须有一定比例法国国籍船员的行为违反了《欧共体条约》第39条、第1条和第4条、以及第1612/68号条例中关于劳动者自由流动的规定。*ECJ 4 April 1974, Case 167/73 (Commission v.French Republic, “French Merchant Seamen”), [1974] E.C.R.359, p.362.虽然这一案件与航运竞争规则无关，但是它表明了欧洲法院处理《欧共体条约》能否适用于航运领域的态度，而且这种态度间接地决定了航运市场能否适用《欧共体条约》一般竞争规则的问题。欧洲法院在判决中的立场是，《欧共体条约》中的一般性竞争规则适用于运输市场，包括空运和海运这些特殊的运输市场。在判决中，欧洲法院首先考察《欧共体条约》第五章关于运输的规则是否排除《欧共体条约》其他一般性规则的适用问题；如果关于运输市场的规则不排除条约中其他一般性规则的适用，再针对第80条第2款关于水路运输的特别规定考虑该水路运输之特别规定是否排除条约中一般性规则的适用。欧洲法院认为，《欧共体条约》具有首要重要的地位，它的适用不能被轻易排除或者限制，除非条约自身明确排除或者限制了自己的适用，例如，《欧共体条约》第36条明确排除了竞争规则对于农业领域的适用。由于第五章运输领域规则中并不存在类似的排除性规定，因此应当认为《欧共体条约》的一般性规则适用于运输领域。接下来欧洲法院开始判定航运市场的条约适用问题，认为第80条第2款仅限制了第五章关于运输的规则适用于航运领域，却并未明示排除条约中其他的规则适用于航运领域，因此《欧共体条约》的其他一般性规则适用于航运市场。*Ibid, p.370.

三、在海运特别竞争规则中设定反垄断集体豁免的欧盟原有海运竞争法律体系

(一)以排除一般竞争法的适用为立法导向而制定欧盟海运竞争法

前文论述了欧洲法院是如何通过判例制度将《欧共体条约》一般竞争规则适用于航运领域的，但实际上此时欧共体理事会已经开始酝酿制定航运领域特殊竞争法规则，试图以此排除一般竞争法规则的适用。1962年欧盟第17号条例——《执行欧共体条约第85条和第86条的第一个条例》是第一个关于如何具体实施《欧共体条约》一般竞争规则的程序性规定，*OJ 13, 21.2.1962, Council Regulation (EEC) No 17 First Regulation implementing Articles 85 and 86 of the Treaty.然而1962年第141号条例——《豁免运输业适用第17号规则的141条例》却明确排除了前述第17/62号条例适用于运输领域。其规定第17/62号条例不适用于运输领域的固定价格、限制运输服务供给、分享市场的行为，也不适用于运输领域滥用市场支配地位的行为。*OJ 124, 28.11.1962, Council Regulation (EEC) No 141/62 of 26 November 1962 exempting transport from the application of Council Regulation No 17.欧盟认为，考虑到航运领域的特殊性，更为合适的方法是制定一个独立的航运竞争法体系以通过共同海运政策将成员国更为紧密地结合起来。*Regulation 141/62, Recital 2.OJ Special Edition, 1959-62, p.291.因此，第141/62号条例实际上排除了作为一般竞争法实施规则的第17/62号条例适用于海运市场，意味着海运领域竞争法的实施必须等待特别竞争法实施机制的制定，这就从根本上架空了前述将一般竞争法适用于海运市场的判例法制度。

虽然存在建立欧盟共同运输政策的法律基础与成员国意志，然而包括航运竞争规则在内的共同海运法律规则的出台却颇费了一番周折。1983年，欧洲议会(European Parliament)将欧共体理事会一举告上欧洲法院，起诉的理由就是欧共体理事会在制定共同海运政策上的不作为违反《欧共体条约》。*ECJ 22 May 1985, Case 13/83 (European Parliament v.Council of the European Communities), [1985] E.C.R.1513.欧洲法院最终判决欧共体理事会违反《欧共体条约》，因其未能采取措施确保运输领域的服务提供自由。欧洲法院的这一判决促使欧共体委员会开始采取行动为海运市场设定行为规则，在1985年3月欧共体委员会发布了名为《向共同海运政策迈进的努力：海上运输》的建议报告。*European Communities Commission, Progress towards a Common Maritime Policy: Maritime Transport, Commission communication and proposals to the Council transmitted on 19 March 1985, COM (85) 90 final, 14 March, 1985, available at http://aei.pitt.edu/5448/01/001081_1.pdf, 2012-1-23 last visit.在这一建议报告基础上，欧共体理事会于1986年12月22日颁布了“1986年一揽子条例”(the 1986 package)，构成欧盟海运市场规则的基本框架体系，其中第4056/86号条例对于海运竞争法而言尤为重要，因为它直接构成了欧盟规制班轮运输领域的海运竞争规则的主要内容。第4056/86号条例虽然名为“确立海运领域适用《欧共体条约》第85条和第86条的具体规则”，*OJ L 378, 31.12.1986, Council Regulation (EEC) No 4056/86 of 22 December 1986 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport.但实为一部关于豁免海运协议适用一般竞争法的条例，其核心是规定技术性协议和班轮公会协议不适用或者豁免适用一般竞争法的垄断协议规制制度。对于技术性协议，其规定：“《欧共体条约》第85条第1款的竞争规则禁止性规定不适用于唯一目标及效果在于促进技术进步或合作的协议、决定或者其他协同一致的行为。”*Art.2 of Regulation 4056/86.对于班轮公会协议，其规定：“一个或数个班轮公会的全部或部分成员之间以固定运价、调节运力供给和其他内容为目标制定的协议、决定或者其他协同一致的行为，可豁免适用《欧共体条约》第85条第1款的禁止性规定。”*Ibid, Art.3.

除了第4056/86号条例对欧盟一般竞争法作出的排除适用之外，第823/2000号条例则进一步扩大了海运市场豁免适用一般竞争法的范围。随着航运业新的运输形式——航运联营(consortia)的出现与发展，欧盟专门对航运联营进行规制，第823/2000号条例的根本内容就是赋予班轮公司之间的航运联营协议以反垄断集体豁免权，因为欧共体委员会认为航运联营当然地符合欧盟竞争法垄断协议豁免(即第81条第3款)的要求，应当通过赋予集体豁免的方式将航运联营协议排除在竞争法的规制之外。*See Recital 6 of the Preamble to Regulation 823/2000.

此外，欧盟传统海运竞争法律体系中另一个排除一般竞争法的适用之处就是不定期租船运输与沿海运输。《关于执行欧共体条约第81条和第82条竞争规则》的第1/2003号条例是欧盟竞争法的实施规则，由于该条例明确规定其不适用于不定期租船运输与成员国自身的沿海运输，这实际上意味着不定期租船运输与沿海运输领域排除了欧盟一般竞争规则的适用。*OJ L 1, 4.1.2003, Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, Art.32.排除一般竞争法适用于不定期租船市场的理由在于，欧盟认为不定期租船的费率水平完全由合同双方按照市场供需条件自由协商而定，因而无需竞争规则的规制；排除一般竞争法适用于沿海运输的理由在于，欧盟成员国间的沿海运输并不被认为会对成员国间的贸易产生扭曲性影响，不会启动一般竞争法的适用。*《欧共体条约》第81条第1款规定：“所有可能影响成员国间的贸易，并以阻碍、限制或扭曲共同市场内的竞争为目的或有此效果的企业间协议、企业联合组织的决议和企业间的协同行为，均被视为与共同市场不相容而被禁止。”因此启动该条款适用的前提要件是经营者的行为会影响或者可能影响成员国间的贸易。See Recital 12 and 13 of the Preamble to Regulation 1419/2006.但是，此处在不定期租船和沿海运输市场排除一般竞争法的依据显然值得商榷，自由协商的竞争性市场结构以及尚未对成员国间的贸易产生影响并不意味着应当免受竞争法之规制，而应是适用竞争法规制前提下不存在违反竞争法行为的问题。

综合上述欧盟传统海运竞争法律规范，虽然欧盟早期通过司法判例确立了海运市场适用一般竞争法的原则，但由于后来出台的第4056/86号条例赋予班轮公会协议与技术性协议反垄断集体豁免、第823/2000号条例赋予航运联营协议反垄断集体豁免、第1/2003号条例不适用于不定期租船与沿海运输，基本架空了欧盟一般性竞争法对于海运市场的规制。上述条例所构成的法律框架体系已经将海运排除在欧盟一般竞争法规则的规制范畴之外，海运业得享有近乎不受限制的反垄断豁免特权。

(二)欧盟原有海运竞争法律体系的特点及争议

欧盟传统海运竞争法律体系以在海运特别竞争规则中设定反垄断集体豁免，排除一般竞争法规则之适用为根本特点，然而正是反垄断集体豁免权使欧盟的海运竞争法律体系备受争议。

首先，首要之争议源于海运业反垄断豁免权的赋予本身是否合理，尤其是第4056/86号条例的班轮公会反垄断豁免权是否合理。第4056/86号条例给予班轮公会反垄断豁免的政策性背景在于欧共体委员会认可了班轮公会业已长期存在的事实，同时认为维持现有的班轮公会有利于承运人为航运市场消费者提供更为稳定的船期和更为可靠的服务。*See Recital of the Preamble to Regulation 4056/86.但是随着国际航运市场集中度不断加强，航运经营者的数量正在减少，如果法律再鼓励这些有限的航运经营者进行联合，可能会使航运市场最终走向寡头垄断，或者完全垄断。[3]另外，那种认为维持班轮公会反垄断豁免的合理性在于其可以带来稳定的运费率以及稳定船期表的航运服务的观点也遭到了航运市场消费者的质疑。[4]美国研究者指出，反托拉斯法允许班轮公会实施限制竞争的行为，将提高航运业的成本，而这一部分成本将由航运市场的消费者最终承担。[5]

其次，欧盟航运反垄断豁免权之范围也备受争议。第4056/86号条例给予班轮公会协议反垄断豁免，其可豁免的协议内容包括班轮运输经营者之间固定运价、调节运力供给等行为。然而与这种规定不兼容的是，虽然固定价格这种最严重危害竞争的行为获得了反垄断豁免，欧盟对其他一些限制竞争效果相对较小的行为却表现出不能容忍的态度。例如，对于多式联运中内陆运输区段的固定价格协议、*See Commission Decision 1994/980/EC of 19 October 1994 in Case No IV/34.446-Trans Atlantic Agreement, (OJ L 376/1, 31.12.1994), para.372.班轮船公司与独立船舶经营者之间的某些协议*Ibid, para.341-358.就都被欧共体委员会甚至欧洲法院所否定，不给予这些限制竞争程度较小的协议以反垄断豁免。实际上，虽然第4056/86号条例给予班轮公会协议反垄断豁免，但是欧盟法院却始终坚持用最严格的标准来决定海运协议是否符合该条例的规定而适用反垄断豁免，这就导致很多限制竞争效果不如班轮公会协议严重的协议反而无法获得反垄断豁免。

再次，欧盟航运反垄断豁免权之实施程序所采用的集体豁免也存在争议。“集体豁免”(block exemption)区别于一般垄断协议规制制度中的“个别豁免”(individual exemption)。个别豁免是由欧盟委员会对个案单独做出反垄断豁免决定，企业需向欧盟委员会以自行申报的方式提出个别豁免申请；而集体豁免则是由欧盟理事会特别授权委员会针对各类协议制定专门的集体豁免规则，对具备某种条件的一类协议给予整体豁免，凡符合要求者，不必向委员会进行申报或提出审查申请，即获得反垄断豁免。在享有个别豁免的构成要件问题上，《欧共体条约》第81条第3款规定：“如果企业间订立的限制竞争协议、企业联合组织的决议或者企业间的协同行为同时满足以下四个条件，则不适用《欧共体条约》第81条第1款的禁止性规定：有助于改善商品的生产或者分配，或者有助于推动技术或者经济进步；使消费者能够从由此获得的利益中分享公平的份额；不对有关企业施加并非为达到上述目标所必不可缺少的限制；限制竞争不能大到排除竞争的地步。”对某类协议实施集体豁免的前提是限制竞争协议至少符合第81条第3款的规定，通过集体豁免此类协议以免除逐一实施个别审查而带来的重复审查，以简化行政与司法成本。然而赋予班轮公会协议反垄断集体豁免的理由在于其能够带来稳定、可靠的船期服务，显然这与欧共体竞争法下的一般豁免条件相悖离，过度强调市场稳定却忽视了竞争性结构对于市场发展的重要作用。

四、第1419/2006号条例出台后的欧盟现行海运竞争法律体系

(一)将一般竞争法适用于海运市场的欧盟现行海运竞争法律体系

2006年10月欧共体理事会通过第1419/2006号条例，*OJ L 269, 28.9.2006, Council Regulation (EC) No 1419/2006 of 25 September 2006 repealing Regulation (EEC) No 4056/86 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport, and amending Regulation (EC) No 1/2003 as regards the extension of its scope to include cabotage and international tramp services.引发了欧盟航运竞争法体系的根本变革。第1419/2006号条例的实质性内容只有三条，但却为欧盟航运竞争法带来三方面变化：[6]第一，从2006年10月起，欧盟一般竞争法第81条和第82条的实施细则第1/2003号条例以及第773/2004号条例，*OJ L 123/18, 27.4.2004, Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the Treaty.也适用于不定期租船运输与沿海运输，从而使不定期租船运输与沿海运输受制于欧盟一般竞争法。第二，经过两年的过渡期，从2008年10月18日起，班轮公会协议的反垄断集体豁免将被正式废除。第三，从2008年10月18日起，第954/79号条例将被1490/2007号条例*OJ L 332/1, 18.12.2007, Commission Regulation (EC) No 1490/2007 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2007 repealing Council Regulation (EEC) No 954/79 concerning the ratification by Member States of, or their accession to, the United Nations Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences.所取代，因此就在欧盟法的层面上将成员国必须遵守联合国《1974年班轮公会行动守则公约》班轮公会反垄断豁免的规定取消了，从而与欧盟取消第4056/86号条例班轮公会反垄断豁免的法律变革相协调。*1974年联合国贸易与发展会议(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)制定了《1974年班轮公会行动守则公约》来约束国际航运市场中班轮公会的行为。通过第954/79号条例(OJ L 121, 17.5.1979, Council Regulation (EEC) No 954/79 of 15 May 1979 concerning the ratification by Member States of, or their accession to, the United Nations Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences)，欧盟批准采用了联合国《1974年班轮公会行动守则公约》，认可了班轮公会的法律地位，且通过后续第4056/86号条例构建了一个具体的班轮公会协议反垄断集体豁免制度。第1419/2006号条例引发的根本变革重构了欧盟海运竞争法律体系，笔者将重构后的体系称为“欧盟新海运竞争法律体系”。这一新海运竞争法律体系取消了班轮公会协议的反垄断集体豁免，将欧盟一般竞争法规则适用于班轮运输市场、不定期租船运输市场与沿海运输市场，从而将原有通过排除适用或者豁免适用一般竞争法的海运市场重新纳入一般竞争法的规制框架内。

(二)重构欧盟海运竞争法律体系的原因分析与国际影响评估

欧盟重构海运竞争法律体系的原因在于班轮公会协议反垄断集体豁免的做法与欧盟一般竞争法的个别豁免条件相违背，即班轮公会协议不符合《欧共体条约》第81条第3款规定的垄断协议享有豁免的四个构成要件，分述如下：

第一，对于有助于改善商品的生产或者分配，或者有助于推动技术或经济进步之要件，由于越来越严格的法律规制和海运市场中船舶经营者其他联合形式的出现，很多班轮公会已经不再能够约束成员不从事背离公会要求的单独行为，不再能够有效实施公会的统一运价，而且也没有证据表明班轮公会的存在必然会带来更加稳定的费率与质量更高的班轮运输服务，因此不符合有助于商品的生产、销售或者有利于推动技术或经济进步的豁免条件。

第二，对于使消费者能够从由此获得的利益中分享公平的份额之要件，班轮公会的价格控制协议其本身是非常严重的限制竞争行为，而且其所导致的负面效果并无有效的正效应来弥补，因此不符合消费者可以通过补偿来抵消限制竞争行为带来的负面效果的豁免条件。

第三，对于限制竞争是绝对必要的之要件，航运市场的实践表明，可以采用一种比第4056/86号条例的价格固定与运量控制行为相比对于市场竞争限制作用更小的方式，来实现提供更为稳定和高效的服务的结果。例如，可以采用航运联营这种不进行价格协同的航运企业联合协议来实现航运企业的规模经济效应。故不符合限制竞争是实现目的的绝对必要条件的豁免条件。

第四，对于限制竞争不能大到排除竞争的地步之要件，即使在航运市场中班轮公会与其他外部竞争者之间存在运费率的竞争，但是由于附加费往往是由班轮公会确定，而独立承运人也会随之采用班轮公会的附加费价格，完全可能产生排除竞争的效果，因此不符合限制竞争不能大到排除竞争的程度的豁免条件。

此外，在将一般竞争法适用于不定期租船与沿海运输市场的问题上，由于其本来不受竞争法规制的依据就不甚合理，自由协商的竞争性市场结构以及尚未对成员国间的贸易产生影响并不意味着应当免受竞争法之规制，因此将这两个海运市场纳入一般竞争法的规制框架之内，是弥补立法疏漏的应有之意。

第1419/2006号条例出台后，由于一般竞争法适用于海运市场，船舶经营者在从事联合行为时就必须评估其联合是否具有反竞争效果，并确保行为不会悖离第81条之规定。船舶经营者需要证明联合行为存在如下情况之一，方能不被禁止：联合行为并不具有显著反竞争效果，或者联合行为符合仍然保留的特别集体豁免范围(例如航运联营协议的反垄断集体豁免)，或者联合行为符合第81条第3款中个别豁免的条件。笔者认为，在欧盟新海运竞争法律框架下，船舶经营者间的联合协议或行为适用个别豁免的空间较小，由于独立经营者与实际或潜在竞争对手的联合必定会在一定程度上涉及联合市场计划、固定价格和运力供给协调从而影响市场自由竞争，即使船舶经营者主张合作可以提高效率、增进消费者福利，然而要证明联合行为是达成上述效果之唯一方式，却并不容易。

第1419/2006号条例出台后的欧盟新海运竞争法律体系将直接影响海运市场的定价机制、市场结构、市场运力，[7]因而引起了国际社会的广泛关注，有学者认为其可能会影响主要海运国家的海运反垄断与竞争立法：“由于改革后的欧盟新海运竞争法律体系只承认航运联营体协议以及符合《欧共体条约》第81条3款反垄断豁免条件的协议具有合法地位，因此，即使其他国家的航运法授权班轮公会或国际航运协议反垄断集体豁免权，这种反垄断豁免的适用范围却将直接受到限制，只能在与欧盟无关的航线上实施。”[8]所以此次欧盟重构海运竞争法的变革才会引起国际社会的强烈反响，很多国家开始重新评估本国海运竞争法并进一步探讨是否应当取消班轮公会反垄断集体豁免制度。

五、欧盟海运竞争法律体系之变革与我国航运反垄断法律体系构建的思考

我国航运市场中存在着较为严重的垄断与限制竞争问题，主要表现在：船舶经营者之间通过联合协议垄断或限制市场竞争，对航运市场消费者托运人与发货人收取远高于完全竞争市场时的运费与附加费；以国有船公司为代表的大型航运企业利用其资本优势主导市场，并可能在一定程度上滥用其市场支配地位；某些地区实施的货载保留、货载分配、沿海运输不对外开放等行政性措施人为分割市场，可能构成航运市场中的行政垄断；更为重要的是，外国船公司进入我国航运市场不断侵蚀我国航运企业的市场份额从而可能形成外资垄断问题；以及国际班轮公会与国际航运协议组织等“海上卡特尔”通过将同一航线上的船公司联合起来实施统一运价，进一步侵害我国货主的自由选择权和远洋运输利益。

然而面对上述航运市场中严重的垄断与限制竞争行为，我国现有航运法律制度却并未形成系统有效的体系来调控规制航运市场的竞争秩序。现有规制航运业垄断与限制竞争行为的立法包括2002年《中华人民共和国国际海运条例》及2003年《中华人民共和国国际海运条例实施细则》、2007年交通部《关于加强对班轮公会和运价协议组织监管的公告》与《中华人民共和国反垄断法》。但是《国际海运条例》及其《实施细则》与交通部公告都仅仅只是零散的法律规范，并不能涵盖整个航运市场的垄断与限制竞争问题，也不能为航运市场竞争秩序提供系统的法律支撑，而且这些片散的条文与《反垄断法》在调控航运市场竞争秩序时的适用关系始终是没有厘清的问题。

(一)从航运反垄断集体豁免制度的存废之争看海运业豁免适用《反垄断法》的限度

航运反垄断集体豁免制度的存废决定了海运业在多大程度上可以排除《反垄断法》协议垄断规制制度的适用。然而对于航运法中应坚持反垄断集体豁免，还是仅在符合个别豁免条件下单独给予豁免，学界目前尚未形成一致性认识。一种观点坚持航运反垄断规则中应确立反垄断集体豁免制度，豁免船舶经营者之间关于统一运价、控制运力供给的联合协议、决议及协同行为受到反垄断法律制度的规制。理由在于，考虑到班轮公会等航运企业联合形式的存在对于稳定运价乃至稳定整个航运市场的重要作用，在我国确立国际航运反垄断豁免制度将有利于我国航运业的发展。[9]另一种相反观点则对航运反垄断豁免制度持否定态度，认为由于欧盟已经取消了班轮公会的反垄断集体豁免，有理由相信会有更多的其他国家效仿欧盟的做法，在国际社会形成一个取消豁免的总体发展趋势。[10]此外，还有一种介于两者之间的折中观点，其主要内容是，禁止签订稳定运价、分配市场、限制运力等方面的垄断协议，明确给予设施共享、联合派船等技术合作协议反垄断豁免权，这实际上是不给予航运运价协同等具有严重限制竞争性质的协议反垄断豁免，但给予那些对于市场有良性效果的航运运营协议反垄断豁免。[11]

笔者认为，为了使那些具有反竞争效果的班轮公会协议与其他运价协议被置于反垄断法规则之下，同时又可以保障那些对于效率提升具有积极作用的运营协议，我国在制定《航运法》时，取消航运运价协议的反垄断豁免，对航运运营协议的反垄断豁免具体考虑，是应当采取的立场。这一立场看似支持了折中说的观点，但其实质却是取消航运反垄断集体豁免制度。因为在一个存在完善的一般性反垄断豁免制度的法律体系内，这一类具有良性作用的运营协议其实可以直接通过反垄断制度中的豁免规定得以豁免，而无需航运特别法对其作出规定。但就我国现有《反垄断法》所设定的垄断协议豁免制度来说，除非按照第15条第7项“法律和国务院特别作出规定”，否则运营协议很难根据《反垄断法》的豁免制度取得豁免权。显然，如果要作出这样的特别规定，就立法操作而言，就需要在制定《航运法》时特别规定航运运营协议的反垄断豁免，同时限定其可以获得豁免的条件。

坚持在我国不确立航运反垄断集体豁免制度的立场选择，建立在如下理由之上：

其一，“后班轮公会时代”运价协议组织的市场力量走向衰退，并有扭曲航运市场价格的行为，赋予其反垄断豁免不利于我国海运秩序维持与出口贸易发展。随着各国对国际航运协议组织实施越来越严格的法律规制以及欧盟彻底废除班轮公会协议的反垄断集体豁免，海运业被认为进入到“后班轮公会时代”。在“后班轮公会时代”这些运价协议组织的作用已经越来越偏离其历史上的初衷，不但不再以稳定航运市场为目的，反而通过联合提价行为、乱收附加费的行为扰乱国际航运市场的正常秩序。在这种情况下，若在我国确立国际航运反垄断豁免制度，反而使得上述行为不受反垄断规则的约束，实则不利于我国航运利益与对外贸易利益的保护。

其二，从社会福利增加的角度考虑，取消国际航运反垄断豁免制度，将竞争机制以及一般性竞争法规则引入航运市场，有利于航运市场消费者福利的提高。因为在一个垄断竞争结构下的航运市场中，航运企业统一价格的联合行为只能使其自身获益，而不是使航运市场的消费者真正获益，而且在这种市场结构下，也并没有任何激励机制使航运企业愿意与消费者共同分享联合带来的好处，因此获益总是被这些航运市场的经营者所独享。[12]

其三，考虑到其他国家与国际组织有关法律制度的变化趋势，坚持航运业反垄断集体豁免将使我国在规制国际航运组织行为时陷于被动。欧盟取消了班轮公会反垄断集体豁免，美国尚待表决的2010年航运法议案(H.R.6167-Shipping Act of 2010)也取消给予航运公司的反垄断豁免权，2004年澳大利亚对《国际班轮货物运输法》(《1974年贸易行为法》第十章)进行评估后，认为取消第十章国际航运反垄断豁免制度，将国际航运业纳入一般竞争法规则进行规范，是最优选择。*See Australia, The Productivity Commission Inquiry Report, Review of Part X of the Trade Practices Act 1974: International Liner Cargo Shipping, No.32, 23 February, 2005, p.154-155.主要海运国家对于航运竞争政策和法律制度的重新评估结果体现了取消国际航运反垄断豁免制度的倾向。如果继欧盟取消班轮公会反垄断集体豁免制度之后，美国和澳大利亚都采取了取消国际航运反垄断豁免的立场，倘若我国继续坚持豁免制度，就意味着国际航运协议组织仍然可以在我国港口统一抬高运价、征收额外附加费，但是在太平洋和大西洋贸易航线的另一端上却不能这么做。这显然将陷我国于被动地位，不利于保护我国货主利益。

(二)从航运反垄断规则与《反垄断法》的协调定位《航运法》竞争规则的立法走向

由于一直未能厘清要制定的航运反垄断规则与《反垄断法》之间的关系，《航运法》的起草过程中存在着制定独立航运竞争规制还是适用《反垄断法》解决航运市场垄断与限制竞争问题的疑惑。如果说2004年《航运法》送审稿采取制定独立航运竞争规制的立法定位是囿于当时《反垄断法》尚未出台，显然在《反垄断》业已颁行实施后，不考虑如何协调与《反垄断法》的关系，而继续制定独立的航运市场竞争规则是不适当的。我国航运反垄断规则的改革与重构，需要在构建国际国内运输的统一体制的基础上，协调与《反垄断法》的关系。在定位我国《航运法》竞争规则的立法走向时，欧盟将一般竞争法规则适用于海运市场的做法值得引为借鉴。

改革我国航运反垄断规则的法律体系，首先需要解决国际海运与国内水运竞争法律规则双轨制的问题，以确保《反垄断法》对航运市场的统一适用。目前我国航运管理法律体系存在双轨制的问题，航运市场被人为划分成国际海运市场与国内水运市场，分别适用《中华人民共和国国际海运条例》与《中华人民共和国水路运输管理条例》。法律体系双轨制会导致国际国内航运市场竞争秩序调控标准不一。显然，在重构我国航运市场反垄断规则时，应彻底摒弃现有双轨制的法律体系，以确保航运市场竞争规则适用法律标准、法律责任、实施程序的统一。

在航运市场统一法律体制基础上重构的航运反垄断规则，不应当是与《反垄断法》脱节的独立体系，其立法走向应当定位为《反垄断法》在航运市场的适用性规则。首先，从《反垄断法》授权其他法律法规作出特别规定的范畴来看，对于滥用市场支配地位的规制、对于经营者集中的监管、对于行政性限制竞争行为的禁止，《反垄断法》都未规定其他法律法规可以作出特别规定。其次，对于可以作出特别规定的垄断协议规制制度，出于国际法律环境的变革以及倡导航运业自由竞争之考虑，在航运反垄断规则中不宜确立反垄断集体豁免制度，应当仅对那些具有良性市场作用、可以增进消费者福利的航运协议采个别豁免，将航运协议对于《反垄断法》的豁免适用限缩在很小的范畴内。再者，制定特别的航运反垄断规则可能存在无法全面构建和重复构建反垄断法律体系的弊端。例如，对于以行政权力进行垄断，航运市场也存在此类问题，然而《航运法》送审稿却并未涉及这方面的规定，仍需适用《反垄断法》来规制航运市场中的行政垄断行为；而对于滥用市场支配地位行为，《航运法》送审稿虽然作出列举，列举却与《反垄断法》滥用市场支配地位规制制度并无差别。因此，未来制定的航运反垄断规则应重在规定《反垄断法》如何适用于航运市场。

[1] 於世成.中国的航运法律体系[A].郭瑜.海商法研究[C].北京：北京大学出版社，2003(9)：291.

[2] Eberhard Grabitz and Meinhard Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Vol.1, Verlag C.H.Beck, München, 2002, cited by Felix Dinger.The Future of Liner Conferences in Europe: A Critical Analysis of Agreements in Liner Shipping under Current European Competition Law[M].Frankfurt: Peter Lang, 2004:54.

[3] Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).Final Report on Competition Policy in Liner Shipping, DSTI/DOT (Directorate for Science, Technology and Industry/Division of Transport) [EB/OL].http://www.oecd.org/sti/transport/maritimetransport/2553902.pdf, 2002-04-16/2012-09-05, p.72.

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[11] 徐剑华，邝光海.班轮运输业反垄断豁免前瞻[J].世界海运，2005，28，(5)：25；郏丙贵.后班轮公会时代国际班轮市场管制[J].大连海事大学学报(社会科学版)，2007，6，(5)：10.

[12] Luis Ortiz Blanco.Shipping Conferences under EC Antitrust Law: Criticism of a Legal Paradox, translated by Andrew Read[M].Oxford/Portland: Hart Publishing, 2007: 531.

TheLegislationofChina'sShippingAnti-MonopolyRules——Using EU Shipping Competition Law Reform for Reference

Wang Qiuwen

(International Shipping Law School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

In October 2006 EEC passed Regulation 1419/2006, repealed block exemption of liner conferences, and applied general competition rules to the shipping industry, which have resulted in fundamental reform in EU shipping competition law.The transformation of EU shipping competition legal system led to a worldwide re-evaluation of shipping competition law.Based on state shipping and trade interests, China should make its own shipping anti-monopoly rules through assessing the transformation of EU shipping competition law.When Chinese shipping anti-monopoly rules are drawn up, EU's application of general competition rules to the shipping sector deserves learning by China.

EU shipping competition law; block exemption; China's shipping law

D966．19

A

1672-335X(2013)02-0030-08

责任编辑：周延云

2012-05-25

王秋雯(1983- )，女，辽宁沈阳人，华东政法大学国际航运法律学院讲师，博士，主要从事海商法、国际贸易法研究。