现代乡镇财政改革机制探究——以江苏省规范化改革为例

●孙 昂

乡镇财政改革发展路在何方是当前各级党委、政府、财政部门，尤其是基层党委、政府、财政部门所关心、思考的热点问题。2011年以来，江苏省财政厅连续出台《关于进一步加强乡镇财政工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《关于进一步加强乡镇财政机构队伍建设的意见》和《关于开展“规范化财政所”建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了以规范化为抓手进一步推进乡镇财政科学化精细化管理，加强“两基”建设的工作思路。

在《指导意见》中，十分明确地提出了“十二五”期间江苏乡镇财政改革的目标。而在《实施意见》中，则旗帜鲜明地提出了实现这一目标的路径和手段，那就是“规范化”，其具体内容包括机构队伍规范化、业务工作规范化、内部管理规范化、基础设施规范化。为了把规范化的要求落到实处，《实施意见》又把上述四方面内容分解为53 个具体的考核评价指标体系。通过对《实施意见》的内容，特别是考核评价指标体系的解读，规范化的要求可以分解为 “模块化、标准化、系统化、平台化、信息化、差别化、动态化”等方面。换言之，考核评价指标体系旨在通过贯彻上述“七化”要求，从而实现规范化的管理目标。

模块化：《指导意见》把当前和今后一个阶段乡镇财政的主要职能界定为：收入管理职能、分配资金职能、监督管理职能、落实政策职能、服务发展职能。而《实施意见》把这五大职能分解落实到机构队伍规范化、业务工作规范化、内部管理规范化、基础设施规范化四大模块之中，并进一步明确化、精细化为21 个类别、53 项指标，使其具有较强的可操作性，同时依据重要程度分别赋予每个指标相应的分值和评分办法，以易于考核评判。如重头戏业务工作规范化模块，被划分为收入管理、预算管理、国库集中收付、乡财县管、资金监管、资产管理、政府采购、政府性债务、财务管理与服务9 个类别，而其中预算管理部分又被细化为综合平衡原则、预算编制方式、预算编制细化程度、预算执行方式、预算执行要求、报表资料要求等六项指标。每一项指标的做法、要求、分值、评分办法都一目了然，无论是基层财政所的执行，还是省、市、县财政部门的考评都有案可查、有据可依、清晰明了。

标准化：《实施意见》 通过各指标内容的量化、要求的具体化将指标体系打造为一套标准化程度较高的体系。如在机构队伍规范化部分规定“乡镇财政所不少于4 个行政编制。财政所长、总预算会计等重要岗位使用行政编制。”“大专以上学历人员不少于80%； 本科以上学历人员不少于40%。”在基础设施规范化部分，要求为农服务大厅 “使用面积分别不少于60 平方米，服务窗口（柜台）不少于3个。” 并对大厅的设施作出了具体规定。要求 “档案室使用面积不得少于30 平方米”等。

系统化：所谓“上级千条线，基层一根针”，按照系统论的观点，乡镇财政所要全面高效地履行好自身职能，不仅要有健全的内部运行机制，还要处理好与上级财政部门、本级党委政府、乡镇党政机构、村级组织，以及基层群众的关系，形成完善的外部运行机制。对此，《实施意见》作出了明确而细致的规定和要求。如资金监管工作中要求全面贯彻落实省有关规定、对相关资金实施监管，所有财政性资金纳入相关平台监管。乡财县管工作中要求建立乡镇财政申报、县级财政审核拨付、县乡共同监管的收付机制；预算管理工作中要求年度预算经人代会批准或法定程序后，须于30日内及时批复到部门单位； 为农服务大厅工作要求公开办事流程和服务承诺等。这些规定系统地梳理了有关各方对于乡镇财政所的工作需要和要求，对于乡镇财政所协调好与有关各方的关系、履行好 《指导意见》 所规定的收入管理、分配资金、监督管理、落实政策、服务发展等职能提供了全面、详尽的参照依据和操作规范。

平台化：为方便乡镇各部门和广大农民群众等对象，《指导意见》 要求建立和完善服务平台，设立服务大厅，实行“一站式”服务。而《实施意见》则专门就为农服务大厅设计了两个评价指标，对大厅面积、窗口数量等硬件设施和办事流程和服务承诺等软件设施进行了详细规定，尽最大的可能为办事人员提供方便。

信息化：《指导意见》 和 《实施意见》 作为推动乡镇财政规范化建设的重要手段，要求通过应用预算管理、国库集中收付（或乡财县管）、省财政报表管理、一折通等各类业务系统，逐步将各项财政业务工作实现信息化管理。积极应用办公自动化系统，实现县财政与乡镇财政以及财政所内部公文流转、交换、督办及综合办公一体化。同时，就网络安全问题提出严格要求。

差别化：江苏区域经济财政发展水平差别很大，乡镇财政的发展水平也有很大的差异。有鉴于此，在规范化财政所建设中没有实行一个标准、搞一刀切，而是本着实事求是的原则以激励机制带动增量改革，循序渐进地推动各地乡镇财政规范化建设水平的不断提升。充分考虑地区间的差异，结合当地经济发展水平、管理现状，找出突出问题和薄弱环节，有的放矢，逐步加以解决。始终紧扣乡镇财政工作实际，不走过场，不摆花架子，特别是基础设施建设，以实用为前提，区分轻重缓急，量力而行，严禁盲目攀比。

动态化：规范化乡镇财政所建设是一项长期工作，难以毕其功于一役，为此，《实施意见》专门要求对于已经评定的“省级规范化财政所”，采取动态管理，有效期为五年，不搞终身制。五年期满后，受省财政厅委托，市级财政部门按乡镇组织实地复核，由省财政厅组织抽查。对通过复核的，由省财政厅发文确认。近期，根据《关于开展“规范化财政所”建设的实施意见》、《关于进一步加强乡镇财政机构队伍建设的意见》和《关于进一步加强乡镇财政工作的指导意见》的有关规定和要求，江苏省财政厅以规范化为导向，积极开展乡镇财政队伍建设等调研工作，着力推进乡镇财政国库集中收付制度、部门预算、综合预算、资金监管、信息化建设等各项改革，切实抓好乡镇财政省级联系点、干部培训、健全报表体系等管理工作，落实好农桥项目建设、良种补贴发放等各项强农惠农政策，乡镇财政改革发展工作得以全面推进，并不断深入。■