中国政府预算执行动态监控信息化平台体系建设研究

●孙克竞

一、研究背景

政府预算执行动态监控信息化平台建设是健全和完善我国财政国库管理信息化系统的重要工作，它将国库管理的视野从审查国家预算收入的收纳、划分、留解，以及国家预算支出拨付的结果，逐渐扩展到了政府预算收支执行的全过程，填补了以往国库管理在事中、事前动态监察环节缺失的空白。同时，依据我国财政管理信息化大平台的构建设想，特别是出于对“金财工程”内部系统逐步完善与整合的需要，最大限度地发挥财政管理信息化平台的效能，政府预算执行动态监控信息化平台建设的重要性越发突出。公共财政核心强调政府预算执行的民生与民主实质，以及法规约束。在构建公共财政的过程中，如何保证政府预算执行能够如实充分体现公共财政的本质内涵和政策初衷是政府预算管理实务必须解决的问题。国库预算执行监控信息化平台正是为解决以上问题而构建的，而之所以要求建设全国统一的平台系统则主要是针对全国范围内的公共政策实施以及远期政府预算管理改革规划。同时，当前全国范围内的国库集中收付制度改革已推行多年，在思想认识、制度建设和技术手段等多方面各级政府财政部门已经具备了接受全国统一的政府预算执行动态监控信息化平台的基础条件。

二、政府预算执行动态监控信息化平台建设的核心技术内容

政府预算执行动态监控信息化平台建设的核心技术内容主要包括基本监控要素及其内涵、主要监控功能及模块构成、监控流程设计和软硬件设备条件四个方面。

（一）监控要素构成及其内涵

政府预算执行动态监控信息化平台建设首先是基于各级财政部门、预算单位和相关机构严格执行国库集中收付制度的需要，同时也是对各种政府预算管理要素最终转化结果的记录，为了实现监控的准确及时、清晰明了、全面精细和科学可比的管理目标，其监控要素的构成必然包括政府预算管理全过程中几乎所有的因素，应具有显著的广泛性和关联性。

监控平台的基本要素信息可以按照监控的不同阶段分为以下两种类型：

一是业务流程信息，主要是对每笔国库预算资金执行过程信息的全方位记载，可分为付款主体信息、收款主体信息、业务客体信息三个方面，具体包括凭证签发时间、付款时间、付款银行名称、付款人全称、付款人账号、预算科目名称、支付方式、金额、用途、结算类型、收款人全称、收款人账号、收款时间、收款人开户银行等。

其中，支付凭证包括财政部门向代理银行下达的支付指令、国库支票、转账支票等；付款人全称通常为某预算单位，在专项转移支付资金监控中也可以是专项资金账户；预算科目名称应包括按功能分类和经济性质分类两种对应预算科目名称及代码；支付方式应在集中支付与授权支付中进行选择；用途中应填写支付的具体内容，如工资支付、保险、购买商品和服务的具体名称等，不得填写与政府收支分类科目中 “支出功能分类科目”和“支出经济分类科目”相同的字样，如“一般公共服务”、“公共安全”、“办公费”、“差旅费”等代替支付具体用途；结算类型中应选择支票转账、现金或是其他的结算方式；付款人名称与收款人名称一定是某个预算单位或专项资金账户的全称，同时，也必须与其在代理银行的账户名称一致，禁止在同一系统不同级别预算单位使用同一付款人或收款人账户名称。

二是预警信息，主要指监控平台中的预警内容所涉及的信息要素，具体可分为财政预算管理模块对比信息和预警规则及处理确认信息两种类型。

首先，财政预算管理模块对比信息包括预算单位信息表、预算单位账户信息、预算指标信息、用款计划信息、拨款申请、支付凭证号等，金额、用途、代理银行支付等信息可从业务流程信息中获取。

其中，预算单位信息表主要体现了预算单位部门预算的明细内容，包括基本支出预算和项目支出预算，以及具体的预算科目内容。对以上信息的掌握主要是为了实现预算执行过程中政府预算管理信息化大平台所涉及的不同预算管理环节关键数据能够进行无缝对接，特别是自动对比，如果发现要素信息被篡改，没有按要求填列、超进度支付、支付用途与预算科目不对应等问题，监控系统将分情况发出不同级别的预警，从而防止了资金盗用、挪用、违规划拨等现象。

其次，预警规则及处理确认信息主要包括银行账户类信息和预警过程类信息。银行账户类信息主要用于平台的银行账户管理功能模块，基本要素信息有零余额账户余额信息、零余额账户转账信息、零余额账户超额提现信息、预算单位基本账户收支信息、政府采购财政直接支付账户信息等。

其中，关于零余额账户余额信息，预算单位应在平台备注中应明确注明余额产生的原因，如支付凭证填写错误引致的退票、收款单位名称账号错误引致的退款等。

“零余额账户转账信息”主要记录其资金流向，特别关注从零余额账户向本单位基本账户、关联账户、海外账户划转资金，以及预算单位授权账户一次支付超额度的情况。

“零余额账户超额提现信息”主要记录单笔支出超过本级财政设定额度的支付信息。对预算单位基本账户收支信息的记录和监控可以有效地避免预算资金的违规转移，特别是对基本账户收入情况的掌握。

“政府采购财政直接支付账户信息”的记载主要是为了将预算单位的政府采购资金统一纳入财政直接支付，并实现与单位用款计划明细的对比，杜绝预算单位从其授权支付账户中以政府采购的名义进行支付。

此外，预警过程类信息将具体记录监控预警的发现、确认、处置的全过程。此类信息包括规则名称、违规分类、业务处理、认定状态、预警级别、监控备注、处理人、初审监控时间、终审处理时间、单位状态等。

其中，“规则名称信息”是根据预算资金的支付用途、额度、凭证、时间等因素确立的，如在用途方面，规则名称可设定敏感支付、科目不符、归垫划款等内容。敏感支付主要包括收款人为酒店、旅行社、娱乐休闲中心，收款人含“证券”、收款人为个人，收款人为公司且金额较大，支付用于会议费、劳务费、培训费、咨询费、管理费、课题费，授权支付购车款、专项支付发放津贴补贴、出国费用和公款捐赠等。科目不符主要指预算资金出现窜项支付，与预算经济分类科目不一致，特别是出现预算单位项目支出预算资金与基本支出预算资金交叉使用的情况。例如预算单位将项目支出预算行政业务类科目下的资金用于基本支出预算中的公用经费支出。再比如，预算单位某项预算执行行为的支付摘要与其经济分类科目不符，出现不同“类”级或“款”级经济分类科目窜项支付的情况，导致预算单位违规发放补助、福利等。归垫划款主要指预算单位在财政授权支付用款额度或财政直接支付用款计划下达之前，用本单位实有基本资金账户资金垫付相关支出，再通过财政授权支付方式或财政直接支付方式将资金归还原垫付资金账户的一种特殊行为。一般情况下，此种行为应视作预算单位违规使用预算资金。有关额度过大主要用于发现某项单位预算科目资金支付额度有违常理，如超额度提取现金、超预算支付或过度集中支付等问题。有关凭证的规则名称可包括凭证填写有误、凭证形式不符、凭证时间有误等。有关时间的规则名称包括超期支付、未按用看计划及时拨付等。

“违规分类信息”主要是针对预警规则名称的设定，将各种预算执行违规现象进行分类，如用途违规、超额度支付、凭证不符、时间不符等，以便于财政部门有针对性地制定相应规则和处理流程。

“业务处理信息”主要反映已经预警的收支行为所处的处理状态，通常分为审查中、暂时冻结、阻止支付三种情况。处于“审查中”的预算执行行为，可能并没有明显违规，但已经进入监控系统重点监控的范围，需要财政部门与预算单位进行合规性的核实与确认，如用途方面的监控等。“暂时冻结”通常是预算执行行为已经明显违规，但可能是由于预算单位的实际工作需要和特殊事由造成的，该预算执行行为已经被财政部门按有关规则予以冻结，预算单位需要进一步说明原因，财政部门才能考虑是否放行。“阻止支付”主要用于预算执行行为明显违规且没有充分理由的情况。

“认定状态信息”是对业务处理信息的承续，主要表达了“通过”和“禁止”两种信息。

“预警级别信息”主要设置两档，一档为常规预警级别信息，如用途异常；违规划转资金；凭证填写有误；时间不符；预算执行与预算指标、用款计划、单位账户对比异常等。另一档为重点预警级别信息，如大额高频提现、零余额账户向预算单位基本账户划款、向系统内单位划款等。应注意的是，两档预警级别信息从预警内容上看，其违规行为的性质都是一样的，财政部门应将两档预警级别信息置于同等重要的地位，不应在工作中有所偏颇。

“监控备注信息”主要是相对详细的记录进入预警监控范围的每一项预算执行行为的具体内容，包括支付摘要、预算科目、时间、账户、金额等等，特别是违规原因。

“处理人信息”是指具体经办某一项预警监控事项的财政管理人员，包括日常监控人员、审批处理人员、预算单位所涉人员等。

“初审监控时间”与“终审处理时间”分别指发现或阻止预算执行的时间和最终处理意见的认定时间。

“单位状态信息”通常反映预算单位的某项预算执行行为被监控系统预警后所处的状态，包括“等待执行”、“撤销执行”和“调整执行”三种信息。其中，“等待执行” 是预算单位预算执行行为被监控后的常态。“撤销执行”指预算单位的预算执行行为被财政部门最终阻止，而取消执行计划。“调整执行”是指预算单位的预算执行行为最终得到了财政部门的合理认定，经调整后予以放行(见表1)。

表1 政府预算执行动态监控系统信息分类

（二）监控功能及模块构成

政府预算执行动态监控信息化平台的功能主要集中在预警纠偏、日常管控、平台管理、综合利用、交流服务五个方面。其中，预警纠偏为核心功能。对应监控平台的功能类型具体的平台技术模块可设置为预警规则、对比分析、横向本级预算单位监控、纵向专项资金监控、银行账户管理、系统管理、综合分析、通报披露、监控互动、通用查询、代理银行管理及评测十一大功能模块。

第一，预警纠偏这一核心功能包括智能预警和对比分析两个模块。

智能预警模块主要是通过现代信息网络技术对大量的预算执行数据进行智能筛选和自动预警，有效压缩人工判断时间，避免人为主观因素对监控工作的干扰，从而极大的提高监控核查的针对性和有效性。智能预警中最重要的一点即是预警规则的设定，主要集中在预算资金用途异常、违规转化资金、大额高频提取现金、凭证不符、账户使用违规等。平台运行过程中通过设置的预警规则，平台自动对预算单位和代理银行的交易信息进行模糊匹配预警，也可以人为选取要素信息和条件有针对性地对预算执行行为进行核对。

对比分析模块的任务是根据政府预算管理综合业务考量的需要，通过建立财政部门、预算单位、代理银行统一的业务管理数据库 （数据库设在财政部门，对其的管理权限也在财政部门），将三方预算管理和预算执行行为信息集中记录在数据库中，由财政部门统一掌握。通过对各种预算管理的基础数据的对比分析，得出某项预算执行行为是否异常、违规的结论。以上预算管理基础数据包括部门预算、预算指标、用款计划、预算单位所有账户信息等。对比分析的监控重点在于精确预警超计划支付资金、向本单位实有账户划款、向系统内账户划款等行为。同时，对比分析模块还将较好地发挥出监控平台的人性化纠偏功能，它可以通过分析预算单位的短期预算执行行为、年度预算安排和预算结构的特点，事前由财政部门向预算单位发出预算执行进度及使用方向合理性的问询和提示，将预算单位不合理、不合规的预算执行行为遏制在萌芽阶段。

第二，日常管控功能包括三个模块其主要是通过平台的实时动态监控，实现横向本级预算单位监控、纵向专项资金监控和银行账户管理监控，这也是日常管控功能所包含的三个模块。所谓实时动态监控是指平台利用现代信息网络技术，实时记录预算单位和代理银行的交易信息，并同时调取财政内部预算管理信息，如指标、计划、国库账户等进行对比分析，便于监控平台和人员及时发现疑点问题，并在第一时间做出预警及处理。监控人员可根据平台已有的监控信息制定动态监控的条件和范围，如按代理银行监控、按预算单位监控、按预算科目监控、按某类账户监控、按某个额度监控等。通过实时监控，监控人员能够实时掌握从付款主体到业务流程再到收款主体的所有要素信息。实时监控贯穿于横向本级预算单位监控、纵向专项资金监控和银行账户管理监控的全过程。

横向本级预算单位监控模块主要按照不同的本级预算单位设置监控区域，在其普遍接受平台预警监控的同时，对于某些具体的预警规则需要财政部门与预算单位本着科学、务实的态度予以确定，适度体现预算执行的灵活性，如预算资金的支付进度等。

纵向专项资金监控模块主要是针对政府间转移支付，特别是对纵向专项资金的监控，实现了资金转移主体对专项资金全程跟踪，确保资金支付及时、规范和专刊专用。纵向专项资金监控模块的基本信息与平台所含的信息基本相同，主要区别在于对国库特殊专户信息的监控。当然，对于同级财政间的横向转移支付，在全国统一的监控信息化平台建立以后，也便于上级政府督查、比较各下级政府的横向转移支付行为。

银行账户管理监控模块主要根据平台记录的银行账户类信息，对预算单位零余额账户、原基本账户、收款人账户等进行实时监控，从而及时发现向预算单位基本账户及其他实有账户划款、同系统内预算单位间划款、授权支付大额提现、向特殊收款人账户划转资金等预算执行行为。

第三，平台管理功能主要指系统管理及权限的设置模块。

这一模块由横向和纵向系统管理构成，在横向系统管理方面，平台的管理权限主要集中在财政部门，包括平台数据的存储、调取、修订；预警规则设置；预算执行干预；违规处理等。其他本级预算单位有权通过平台查询本单位预算执行行为所处的监控状态，也可以通过平台与财政部门、代理银行有关业务人员进行交流，接受财政部门的指导和提示。

在纵向系统管理方面，上一级财政部门只负责管理本级预算单位监控和向下转移支付监控，不涉及下级政府本级监控，在平台系统管理权限的设定上遵循以上原则。在全国统一制定监控平台，可从中央政府开始，根据现有财政体制逐级征集下级财政部门的意见，首先在中央层面的监控平台上集中体现最广泛的监控要素信息，由中央财政统一管理。之后，由下级财政在中央监控平台的基础上根据自身需要划定本级监控平台的功能、模块和信息范围，确定其平台系统的管理权限。其中，对于一些具体的监控预警规则，如授权支付大额提现的额度、预算支付进度等的确认权限可交由地方财政部门。当然，为了发挥监控平台的应有作用，中央财政在全国统一平台的基础上，可要求各地方监控平台必须涵盖具体哪些基础功能、模块和要素信息。

第四，综合利用功能主要包括监控平台的综合分析和通报披露两个模块。

综合分析模块是对监控平台日常预算执行管控工作的深层次挖掘，它使监控平台不仅能够反映单笔财政资金的收支活动信息，而且能为财政资金流量和流向的深入分析提供更为灵活和便捷的工具载体，从而有助于发现预算执行过程中隐藏的深层次问题和苗头性问题，并为及时总结国库预算执行管理工作中遇到的问题，进一步完善包括执行监控在内的各项政府预算管理工作提供客观依据。其具体功能包括两个方面，一是根据日常监控结果，平台定期自动汇总生成月度、季度、中期、年终监控报告，财政部门可以根据不同预算单位的预算执行特点区分确定期间，报告内容主要是将一定期限内的预算单位预算执行违规情况予以总结对比分析。报告可根据历史顺序累计生成某一预算单位的所有违规记录，也可以将一定时期内的所有预算单位的违规情况进行横向汇总，以便于财政部门有效发现某一预算单位的违规特点，以及某一时期内所有预算单位违规事项的集中趋势，从而进一步查找原因，调整工作部署或方式。对于违规事项规律性的把握，报告主要是通过“违规分类”（如违规划转资金、违规提现、违规发放津贴补贴等）、“违规事项”（如现金发放津贴补贴、归垫资金直接划入单位基本账户等）和“基本情况描述”三方面的归结实现的。二是将预算执行合规性监控与预算执行效果监控相结合，把监控的触角从预算单位的规范执行延伸到预算执行后所产生的真实社会效果。对于这一点，需要在保证监控平台运行安全的前提下，逐渐加入向社会开放的功能区域，使其成为一个能够广泛接受社会评价的公共平台，从而实现预算执行监控提高财政资金使用效果的终极目标。

通报披露模块是通过对各预算单位的预算执行违规情况进行适度曝光的方式，督促违规单位不断提高资金管理水平，增强财经纪律，实现预算资金的规范高效使用。这一模块将设置两个专区，一个专区主要用于在政府内部根据财政部门加强国库预算执行管理工作的需要，适度通报某些带有普遍性和典型性的违规案例，以此提醒各预算单位注意本部门的资金收付行为。另一个专区则是为向社会公众开放专区，财政部门可定期向社会适度披露某些违规事项及其处理结果，也可以根据国务院信息公开条例的要求，依公众、人大代表、政协委员、两院的申请披露违规事项，从而在提高财政透明度方面起到监控平台应有的作用。

第五，交流服务功能是整个监控平台的辅助系统，它极大地提高了平台的应用价值和运行效率，体现了人性化管理，这也是未来平台进一步完善的重点。这一功能主要包括通用查询、监控互动、代理银行管理及服务评测三个模块。

通用查询模块主要是在监控平台的主页上设有查询栏，财政部门、预算单位、代理银行可以根据各自的权限设定对其预算执行业务所处阶段和状态进行查询。财政部门拥有最大的查询权限，即监控平台统一数据库的所有信息都可以根据录入的查询条件进行查询。预算单位的查询权限限定在本单位的预算执行信息范围内，查询时必须录入以预算单位有效名称开头的查询条件。代理银行的查询权限也只限定在本银行的预算执行交易信息范围内，查询时也必须录入以银行有效名称开头的查询条件。当然，在条件成熟时，平台可对社会公众开放，也可以接受公众的查询。同时，在查询系统中除了可以查到具体的预算执行行为所处的状态，还可以查询到有关政策法规。

监控互动模块是平台专为财政部门、预算单位和代理银行与之间进行必要的业务交流与互动搭建的。这种交流与互动，包括财政部门对预算单位和代理银行某一具体预算执行业务细节的问询与核实，以及对其业务内容和行为提出警示等；预算单位和代理银行有关预算执行业务的问题或政策法规问题向财政部门提请解答；财政部门对代理银行相关业务的指导和培训。以上交流与培训将有效降低预算执行违规行为发生的可能。同时，各方还可以在监控互动模块中随时相互交流业务经验，共同寻求更为高效科学的预算执行办法，不断提高预算执行效果。

图1 政府预算执行动态监控信息化平台功能及模块构成

代理银行管理及服务评测模块主要体现财政部门对代理银行的管理，一方面财政部门根据代理合同监控代理银行的业务操作行为，随时指导其相关业务人员按财政预算管理要求规范操作业务。代理银行相关业务人员轮岗应提前告知财政部门，以便财政部门及时对代理银行的新任业务人员进行上岗培训。另一方面，此模块还将肩负对代理银行服务的评测任务，其具体指标包括业务差错率、及时性等(见上页图1)。

三、政府预算执行动态监控信息化平台建设的体制安排

监控平台建设的体制安排是要说明在全国范围内统一平台建设的前提下，各级财政部门之间应如何划分建设任务，明确平台的管理和使用权责，从而在相互积极配合协调下，顺利完成平台的建设任务。

（一）监控平台建设的实施框架与路径

各级政府财政部门在监控平台建设中的职责划分可以较为清晰地阐述如下：

首先，中央政府财政部门可在充分调研汇总各地方预算执行监控需求的前提下，建设最大容量和最广泛功能的基础监控信息平台，如包括尽可能多的预算执行信息、预警规则、银行账户信息等。同时，中央财政部门拥有对监控平台各功能模块的升级更新和屏蔽激活的权限。今后各级财政，特别是地方财政若出现新的监控需求时，可申请财政部扩容系统、审核通过后修订系统，不断完善平台的监控功能。

其次，各地方财政部门应根据自身需要，在采用全国统一的监控平台模式和中央版本的基础上，全部或有选择地向上级财政部门申请开通平台系统功能，形成各地方的监控平台。当然，中央财政部门可规定哪些功能是各级地方财政部门必须开通的，哪些可以有选择开通，如零余额账户向单位基本账户违规转款、同系统内单位转款、非政府采购方式购车、超额高频提现、违规发放奖金和津贴等预警功能模块各级财政部门的监控平台中都必须包含并激活使用，再比如由于许多专项转移支付资金涉及从中央财政到基层财政的所有的财政级次，所以专项资金监控模块也要求各级财政部门都必须开通。对于一些模块功能的具体设定权限，特别是预警规则的细节，如大额提现的最大额度等，可交由各地方政府财政部门根据自身情况自行确定。

在监控平台建设的路径选择上，由于各级地方政府的预算执行资金规模和结构情况各不相同，因此，建议各级财政主要依据上级财政所选择的功能模块范围来确定本级所要应用的模块，特殊情况下可跨级申请上级财政监控平台没有开通的功能模块。总的来看，全国统一的监控平台建设可采用自下而上的方式征求意见，自上而下推进实施的方式，一期建设实现中央与省级财政之间的平台统一，二期建设实现省以下各级财政的平台统一。

（二）各级财政的监控平台建设权责划分

中央财政在监控平台建设中的权责主要体现在以下两点：一是负责建设全国各级财政共同使用的基础平台，这一平台需要具有最大的广泛性和一定的开放性。当然，在基础平台的建设过程中，中央财政需要深入基层，将最真实、最大容量的平台建设意见和需求融入到基础平台当中。二是负责全国范围内的组织实施，包括建设规划的制定、人员的培训等。

地方各级财政的监控平台建设任务首先是针对地方财政预算执行管理的需要进行的，将本级预算和有关纵向专项转移支付监控所需功能进行汇总，包括本级财政对具体预警规则的限定意见，之后向上级财政报告。由于各级地方财政的预算执行情况存在差异，所以这些监控功能将包括重点监控功能和一般监控功能，这需要在上报时予以明确。其次，各地方财政还具有对本级监控平台的日常维护和管理职责，特别是本级财政中心数据和预算执行的信息安全。

四、结语

在政府预算执行动态监控信息化平台建设过程中，除了注重监控核心技术内容与体制安排的创新以外，还当应对未来平台的运营保障给予充分考虑，在技术、资金、人力、法规等方面给予全面支持。同时，由于考虑到我国各项公共财政体制与制度改革仍处于不断调整和完善的时期，特别是当前我国政府预算执行动态监控信息化平台建设的分散性，因此，对于建设全国统一的监控平台系统还应将可能会遇到的困难考虑的充分一些。■