成人高等教育转型发展视域下的教育中介组织发展策略探究

朱 强

当前，传统的以学历为导向的成人高等教育进入到全面的转型发展阶段。教育中介组织在成人高等教育面临转型发展的迫切需求下，以自身第三方的基本属性，能够为成人高等教育搭建起与市场、政府、社会中其他主体联系的桥梁，提供更具专业性和科学性的中介服务，使成人高等教育更加贴近于社会和成人个体的真实需求。教育中介组织对于成人高等教育的转型发展具有重要的作用和意义，如何发展教育中介组织已然成为当前成人高等教育转型发展过程中亟须解决的问题。

一、教育中介组织与成人高等教育转型

在西方社会中，教育中介组织已经发展比较完善和成熟，相关研究和实践也比较充分，其在协调高等教育办学机构、政府和社会之间关系上发挥了重要的作用。在我国教育领域，教育中介组织也越来越受到人们的重视，开展了较多的理论和实践研究。1994年《中国教育改革与发展纲要实施意见》中明确指出，“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织”。[1]国内外对高等教育中介组织的界定还没有统一，一般认为高等教育中介组织是指涉及大学与其他社会主体之间活动的非政府机构、非大学院校的组织。[1]

成人高等教育既是高等教育体系中的一部分，也是终身教育体系的一个重要组成部分，其在学习型社会构建中有着不可或缺的地位。长期以来，我国成人高等教育沿袭普教化和以学历为导向的发展模式。而在市场经济背景下，“就业机会越来越取决于个人的能力素质，文凭符号价值逐渐被淡化”[2]，成人高等教育在学历教育方面的传统优势不再像原来那样显著。进入21世纪，以知识经济和信息技术为主要特征的现代社会对人们知识、技能的水平和结构提出了更高的要求，而且我国普通高等教育也已进入到大众化阶段，成人高等教育的发展面临着许多新的外界挑战。在这种“内忧外患”的情境中，单纯性的改革已难以解决其当前的困境，只有代表质变和全面变革的转型才是根本的途径。具体而言，成人高等教育的转型主要体现为在办学上更加强调开放和合作，在管理上更加突出民主化和法制化，在效果上更加注重质量和内涵。这意味着成人高等教育的转型是一种质变和飞跃，是一种以深层次变革为特征的艰巨过程，需要协调多方主体的利益关系和提供大量的专业服务支持。

由于传统发展模式的惯性和社会环境中诸多因素的限制，成人高等教育的转型将会面对许多困难和挑战，其中，教育中介组织能发挥多方面的作用。第一，成人高等教育的转型需要其不断加强对外开放，这必然遇到越来越大的外界环境压力，而教育中介组织能够有效缓冲这些外部环境压力，使成人高等教育免受外界压力的直接冲击，逐步适应外部环境中的多样化教育诉求；第二，成人高等教育的转型亟须转变办学模式，深入开展多元化合作办学，但多方主体利益关系难以有效协调，教育中介组织从自身第三方的基本特性出发，可以起到平衡各方利益诉求的作用；第三，成人高等教育的转型将会更加注重发展质量和内涵，但是社会对其认可度不够，教育中介组织能够充分调动社会力量参与到成人高等教育质量保证体系的建设中，逐步提高教育质量的同时也能提升社会认可度。[3]总之，教育中介组织既能为成人高等教育的转型提供服务支持，同时也能保证这种转型更符合社会价值取向。

二、成人高等教育相关教育中介组织的发展现状

与成人高等教育相关的教育中介组织伴随成人高教事业的推进取得了一定的发展，较具代表性的是1981年成立的中国成人教育协会，在纵向上包括各省、自治区、直辖市的成人教育协会以及各县、大中城市的成人教育协会，横向上包括成人高等教育理论研究委员会、成人期刊工作委员会在内的各专业委员会。[4]也有一些高等教育中介组织接受政府和市场主体的委托，将对成人高等教育的评估、咨询等作为自身的一部分职责。此外还产生了一些与社会和市场紧密联系的民间中介组织。但是从总体上看，成人高等教育相关的教育中介组织以政府主导下建立为主，自身的管理和经营能力有待提高，缺少专业性人才力量的注入，在社会公信力方面也存在一定问题。

1.官方背景中介组织占主体，民间中介组织发展缓慢

首先，成人高等教育与社会经济的关联度要远远大于其他形式的高等教育，官方背景中介组织和民间中介组织的建设都需要加强和完善。而目前，具有政府背景的教育中介组织占据主导地位，它们依赖于政府的财政和业务支持，而缺少足够的独立性和权威性，也更缺少对成人高等教育中各主体的真实关切。民间的成人高等教育中介组织对成人的工作岗位实际情况和成长发展需求关注的具体性和真实性要强于官方背景的中介组织，但是民间中介组织在官方背景中介组织的“挤压”下，不但发展缓慢而且整体上缺少规划，在缺少相关准入资质限制、正规保障和监管的情况下，不同行业、不同地区的成人高等教育民间中介组织存在着巨大的差异，相互之间也缺少必要的协作和沟通。例如，一些具有行业特性的成人高等教育中介组织只能借助行业团体的支持，在本行业内为相关成人高等教育机构和成人个体提供有限的服务支持。此外，有政府背景的教育中介组织挤占民间教育中介组织的生存空间，缺乏竞争导致资源效率低下。[5]民间中介组织不能得到有效的资源支持，长时间以来没有形成保证其存在和发展的生态环境。

2.运营管理能力比较弱，专业化程度不足

经营管理能力不足是我国教育中介组织存在的普遍性问题，这种问题直接反映出教育中介组织在自身建设和专业人才方面的缺失。成人高等教育中介组织在经营管理能力方面的缺陷主要表现在以下几方面：第一，目标定位存在着缺失。与成人高等教育发展中存在的功利性问题相关，部分教育中介组织立足于成人高等教育在学历发放方面的优势，以追求经济利益为出发点，不注重自身运营管理能力的提升。一些区域性或者行业性的成人高等教育中介组织则以服务于自身小团体的利益为目标，缺少长远和全局性的目标定位。第二，人力资源匮乏。教育中介组织中既熟悉成人高等教育，又具有公共管理理念、掌握一定专业技能的人才并不多。人员队伍的不稳定性是教育中介组织人力资源的一个共性问题，“教育社会中介组织的人员一般由在职人员、离退休人员、临时聘用人员组成”[6]，开展业务时则选择临时外聘专家的方式。政府对中介组织的主导也限制了专业人才的准入，这直接导致中介组织行为缺少规范性、服务不具持续性。第三，官方背景的成人高等教育中介组织，没有建立真正面向市场的经营模式，也没有形成具有市场竞争机制的独立法人、自主经营的发展格局，“管办不分”的发展模式阻碍了其专业化程度的提高。

3.监督管理体制不完善，社会公信力有待提升

“公信力是教育中介组织的特征之一”[5]，但在当前情况下，成人高等教育本身就面临着社会地位下降和合法性受质疑的困境，这对其中介组织的公信力也造成了一定的不良影响。首先，成人高等教育长期迷失在对自我身份的探寻和期盼国家专门立法确认的尴尬困境，1998 年教育部实行机构改革, 长期独立存在的成人教育管理部门——成人教育司被撤并。[7]在这种背景之下，对成人高等教育中介组织的法律约束、政策保障等方面没有一个统一和高效的政府职能部门进行协调和负责。由于在法律保障、监督管理体制等方面的缺失，成人高等教育中介组织面临着“责、权、利”划分不清楚、地位不明确、监管不到位的困境。这些都导致了成人高等教育中介组织在目标定位、资质准入、审批流程和行为规范等方面的不足，最终造成成人高教中介市场一定程度上的混乱局面。其次，在教育中介组织、成人高等教育办学主体、政府和社会之间没有建立起互相监督和评估的机制。一方面，我国已有的成人高等教育中介组织多是在政府主导下建立的，这样中介组织因不能摆脱对政府的依附而无法对成人高等教育相关主体做出公正客观的评估；另一方面，政府还没有建立起完善的多元评估机制，政府、社会力量和成人高等教育办学主体对中介组织的评估机制还没有形成。

三、成人高等教育转型背景下教育中介组织的发展策略

在成人高等教育面临全面转型的背景下，对教育中介组织的建设除了需要强化和完善之外，更需要将成人高等教育转型中的特殊需要纳入到教育中介组织发展过程中。充分发挥教育中介组织的作用，使成人高等教育的转型向着更加科学、合理的方向发展。

1.明确组织产权划分，弱化官民背景分割

随着社会经济体制改革的不断推进，政府的教育管理职能也在发生着改变，由直接管理向间接管理转变，由微观管理向宏观管理转变，管理权力不断下放。在此背景下，成人高等教育管理向着更加科学化和民主化的方向转型。成人高等教育的这种转型首先需要中介组织自身独立性的提高，改变过去对政府的过度依赖，逐步形成多种类型、不同功能的权威性中介机构，进而提供更加公正、客观、专业的中介服务，改变以政府背景教育中介组织为主的结构体系，大力发展多种类型民间教育中介组织，使成人高等教育中介组织形成更加完善和平衡的体系架构。

(1)强化教育中介组织的独立法人地位。独立法人地位的确立是教育中介组织能够自主发展的关键。一是逐步实现官方背景的教育中介组织的产权与政府的剥离，“通过明晰的产权关系，取消行政机关对于社会公共事务及资源分配的垄断地位及其建立的经济和制度基础，提高公共资源的利用效率”[5]，教育中介组织产权的剥离重在引入和建立合适的产权制度，并且提供相应的法律和制度保障。二是教育中介组织在人事管理和财政方面要与原行政部门脱钩，形成自主经营、自负盈亏、自我发展的经营模式。相关教育中介组织有权力执行人员的聘用与调配，承担起培养专业人才的责任；还能够通过多种形式和渠道获得资金支持，将更加多元的主体和社会力量纳入到自身的发展中，以弱化政府对自身的控制，获得较广泛的资源支持。

(2)大力发展民间成人高等教育中介组织。一方面通过立法和政策导向给予民间教育中介组织足够的法律和政策支持，“依法保障教育中介组织的法律地位是其开展活动的前提和保证”[8]。在相关法律和政策的保障下，民间成人高等教育中介组织的建设要做好统筹规划，形成多种类、多层次、多主体的结构形态。例如，根据社会中成人个体分布在不同行业的现状，在总行业协会的系统规划下建立起结构层次清晰的成人高等教育中介组织。另一方面，要加强政府和社会力量对民间教育中介组织的监管，实施明确的准入资质、审批流程和服务规范等。例如，严格审查从业人员资质、建立奖惩和退出机制等，以保证民间中介组织服务行为的正规化。同时，成人高等教育民间中介组织还可以通过组建行业协会的方式加强对自身的约束和管理。

2.遵循市场经济规律，加强专业科学研究

教育中介组织自身的建设需要遵循市场经济规律，在行业内形成合理的竞争机制，并通过深入的专业研究，以提升自身的专业服务能力。

(1)转变对中介组织的认识。著名经济学家吴敬琏说过，中介组织是保证现代市场经济能够运转的支持系统，它的主要功能在于为交易双方提供中介服务，以便降低交易成本，特别是信息成本。[9]无论政府还是成人高等教育办学机构，都必须认识到教育中介组织是市场经济发展到一定阶段的产物，它必须遵循市场经济的运行规则。中介组织具有独立性、中介性和公益性，不属于任何一方的附属物或者派出机构，更不是单纯地以追求利益为目标。

(2)引入市场竞争机制。在成人高等教育按照市场经济的需求进行转型发展的过程中，在相关教育中介组织群体之间需要引入和强化市场竞争机制，每个教育中介组织的生存和发展都遵循市场经济体制下优胜劣汰的规则。尤其在我国成人高等教育中介组织官民背景待遇存在显著差异的现状下，市场经济规则对于提高中介组织服务质量有着重要的意义。例如，政府对拟委托给中介机构的业务，应首先公开委托项目，并通过公开招投标的方式决定委托给哪家机构，保证各中介机构都有平等竞争的机会。[10]

(3)加强专业科学研究。与成人高等教育相关的教育中介组织的职能不能仅仅局限在一些执行性、操作性的事务上，还要将专业研究纳入到自身的职能范畴中。一是需要强化对成人高等教育发展的理论研究，深化对成人教育市场的认识，熟悉现代成人教育和学习理念，掌握相关的研究技术和方法；二是广泛开展与中介组织业务相关的专业研究，比如公共管理、委托管理、信息收集与分析等。通过专业研究带动专业人才的培养，形成一支既具有成人高等教育专业知识又具有一定管理和运营能力且较稳定的人才队伍。

3.完善评估监督机制，打造中介服务品牌

在进行转型发展的背景下，成人高等教育不再以单纯的学历教育作为重点，在教育的内容和效果方面向着服务社会、育人的内涵转变，为社会经济的发展提供充足和高质量的人力资源保障，为成人个体的全面自由发展提供教育服务支持，满足构建学习型社会对成人高等教育所产生的需求。中介组织需要适应成人高等教育服务内涵的转型，提供高质量、高水平的中介服务，并提升自身在社会中的公信力，改变过去成教中介市场混乱的局面。因此，发展成人高等教育中介组织要注重完善社会、政府和行业自身的评估监督机制，形成具有一定影响力和权威性的中介服务品牌。

(1)建立多元评估监督机制。成人高等教育中介组织评估监督机制的建立需要吸纳多元化的主体，使评估监督具有多维性。首先，中介组织行业内部形成相互评估监督的机制，注重对中介服务质量的内部监控，使服务质量具有“内适性”，即符合中介组织服务的宗旨；其次，官方或半官方的教育行业权威评估机构对高等教育中介组织服务的评估，其中包括由政府认可、以专业人士为主构成的中介机构，它们能够兼顾过程监控和结果评价；最后，社会力量参与，包括大众传播媒体、行业协会、公司企业等，它以结果评价为主，注重中介服务质量的“外适性”，即社会对教育的满意度。[11]

(2)打造有影响力的中介服务品牌。服务品牌的建立有利于增强成人高等教育中介组织在政府决策中的发言权，因此要大力推动不同类型、不同层次相关教育中介组织的建立，以加快形成具有较强影响力的服务品牌。一方面需要提升中介服务的质量，建立具有成人高等教育、公共管理、营销运营专业背景的人才团队，加强对社会经济和在职成人现实存在的关切，注重开展持续性的跟进服务和研究工作；另一方面，采用市场化的经营方式，选择品牌化营销策略，打破过去相对封闭的经营模式，主动进行中介服务品牌宣传和形象维护，打造具有较高知名度和成人高等教育特色的中介服务品牌。

(3)建立成人高等教育中介组织信用机制。诚信是中介组织作为提供第三方服务机构存在的前提，也是维持其公信力和公允性的重要保障。依托多元化的评估监督体制，建立适合成人高等教育中介组织的信用档案库，对不同中介组织的信用情况随时录入档案，并定期向社会公布。政府还要联合中介组织行业协会、成人高等教育办学机构等主体，根据中介组织信用机制，建立相关的奖惩和退出制度，保证成人高等教育中介组织的整体信誉。

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