我国军品市场准入制度研究

白凤凯， 杜汪洋， 李 宏， 汪 雄

（1.装备学院 装备采办系，北京101416； 2.中国人民解放军驻银川地区军事代表室，宁夏 银川750011）

长期以来，国有军工企业在我国国防科技工业体系中占据统治地位，军队建设所需的装备和物资绝大部分由军工企业提供。国防科技工业的运行处于政府严格管制之下，政府采取行政手段和指令性计划对国防科技工业进行严格管理。随着我国市场经济体制的建立和完善，计划经济体制下建立的这种国防科技工业体系的弊端逐渐显现，其与市场经济规律的要求和军队武器装备建设的需求越来越不相适应。打破国有军工企业对军品市场的垄断地位，吸引全社会特别是民营企业的人力、物力、财力参与到国防建设中来，是历史发展的必然选择。因此，在“军民一体化”成为各国军事工业发展趋势的今天，我国必须积极调整国防科技工业传统的生存与发展模式，大力推进民营企业进入到国防科技工业领域［1－3］。

1 概念界定

市场准入（market access）是一个由国外引进的词汇。20世纪80年代以前，我国的官方文件和学术文章中几乎见不到“市场准入”的提法。在我国准备加入《关税与贸易总协定》的过程中，开始介绍和翻译相关的法律文件，并研究其他国家的相关制度，由此引入了market access的提法。有学者将market access直译为“市场准入”，此后逐渐成为通用的术语。最早出现在正式法律文件中是1992年的《中美市场准入谅解备忘录》。但“市场准入”的意义在使用的过程中也在发展变化，其使用范围不再局限于与世界贸易组织有关的法律文件和内容，而成为一种“市场准入制度”或“市场准入机制”的简称被广泛运用于法律界和经济学界［3－5］。

市场准入也叫市场进入或者营业准入，国内理论界和实务界普遍使用这一概念，但目前尚没有形成统一的定义。本文认为，“市场准入”是指国家准许公民和法人进入特定市场开展经济活动的管理制度。军品市场准入是指国家或军队对进入军品市场的法人单位，按照确定的资质标准进行审查、注册和监督等一系列管理制度。实行军品市场准入的目的是建立有序的市场环境，确保军品研制生产的规模经济效益和安全稳定供应。广义的军品市场准入涉及军事装备、军用物资、军事建筑及军事服务等多个领域，本文研究只限定在军事装备市场领域。

2 我国军品市场准入制度存在的主要问题

2.1 管理体制不顺畅

军品市场准入是我国政府和军队对军品市场实行微观管制的一项主要措施。在2005年以前，主要采取武器装备科研生产许可审查、武器装备科研生产单位保密资格审查、质量管理体系认证等管理形式，由原国防科工委、国家保密局和总装备部的相关机构共同完成。2005年以后，总装备部又组织开展了武器装备承制单位资格审查。装备承制单位进入军品市场需要经过多个部门、多个方面、多种形式的审查，这种管理方式随着装备发展和军品市场现实情况的变化而显得不合时宜，存在着军品市场准入的多部门分头管理、各部门 审 查 交 叉 重 叠、职 能 不 清 的 问 题［4－7］。虽 然2008年4月1日起开始正式施行的《武器装备科研生产许可管理条例》，为解决上述问题提供了法规基础，但目前工作层面的协调机制尚未完全理顺，特别是总装备部和国防科工局之间的业务协调困难。在军方内部，也没有专门管理配套企业选择的独立机构，大多根据项目所属情况由各个主承包商直接选择，有时也存在“多头管理、多头干预”的现象。

2.2 评定标准不一致

武器装备科研生产许可审查和武器装备科研生产单位保密资格审查实行打分制（总分分别是1 000分和500分），只有达到一定的分值要求后，才能通过审查。目前，武器装备质量管理体系认证是对照GJB 9001B－2009《质量管理体系要求》逐项进行判定，只有全部满足要求后才通过认证。装备承制单位资格审查实行的是“一三十”判定法，即将审查项目确定为37项（9个关键项、9个重要项和19个一般项），审查时发现关键项有1项（含1项）以上不合格、重要项目有3项（含3项）以上不合格、重要项目加一般项目之和10项（含10项）以上不合格的任一种情况，即判定为“不具备资格，不推荐注册”；关键项目、重要项目、一般项目全部合格，判定为“具备资格，推荐注册”，处于这2种情况之间，判定为“基本具备资格，经整改并验证合格后推荐注册”。因此，一个单位若要进入军品市场，则必须按照以上4种审查（认证）的要求进行准备或开展建设，增加了工作量，效率也难以提高。

2.3 激励作用未充分发挥

建立军品市场准入制度除了规范军品市场内单位的能力和行为外，还应发挥出一定的激励作用，真正使具有能力的单位进入到市场中来，把能力差特别是合同履行信誉差的单位剔除出去。但资格审查工作开展以来，主要审查对象为军工企业和长期从事军品生产的国有企业或国营改制单位，而对一些希望进入军品市场的优秀民营企业，以目前的审查方式和判定标准对其进行审查存在很大难度。以装备承制单位资格审查为例，对照GJB 5713－2006《装备承制单位资格审查要求》，在审查过程中民营企业很可能“要素”不全，如保密证书要求、近3年的军品质量和交付记录、驻厂军事代表室的意见等，民营企业短期内不可能全部获得。执行当前的标准，将会在一定程度上限制他们的加入，这与通过开展资格审查工作建立竞争机制、扩大军品市场准入范围的初衷和目的不符。从审查的最终结果判定上，目前的最终结论只有2种，即注册和不注册。由此带来2个问题：一是使审查流于形式，大多数承制单位都会以“经整改验证合格后，推荐注册”为最终结果，致使企业压力小，不利于发挥企业加强自身建设的积极性；二是审查结果的应用受到限制，只能作为企业进入军品市场的准入证，而军方并不能通过审查结果区别企业间或同类型企业间的优势和劣势，不能对装备采购工作提供深层次的指导意见和建议。

2.4 军事装备需求信息获取困难

信息壁垒也对军品市场准入特别是民营企业的进入造成了障碍，目前尚没有建立一套统一的、规范的、制度化的装备需求信息发布制度和面向全社会的信息发布平台。由于武器装备作为特殊产品，装备需求信息难以为民营企业所了解。装备需求涉及国家安全，长久以来各国都将其列为需严格保密的领域，在我国更是如此。要想促进民营企业进入军品市场，装备需求的信息就必须让民营企业所了解。只有装备需求信息为民营企业所熟知，民营企业才可以结合自身的实力和经营目标，选择合适的国防科技工业进入点。但由于民营企业自身具有的开放性，使得军方担心军事信息的泄漏和军事技术的扩散。因此目前在军方和民营企业之间仍然没有一个合适的装备需求信息交流平台。处于信息劣势的民营企业就会因缺乏相关信息而不得不在国防科技工业门外徘徊［6－8］。

军品市场供需信息双向不畅通，导致民营企业进入军品市场的风险很高。虽然目前军队装备采购共有5种方式，即公开招标、邀请招标、竞争谈判、单一来源采购和询价，但只是对不涉及秘密的装备项目采用公开招标和询价采购方式。因而，民营企业无法通过正式渠道获得军品订货的需求信息，只能通过非制度化的渠道（通过熟人向装备机关、军工企业、军事代表）去打听，这就使民营企业的信息获取成本极高。由于没有正式的、官方的信息获取渠道，加之企业对军队装备采购部门的职责划分和管理程序不了解，因此极可能由于通过私人渠道获得的信息失真，对其自主投资行为形成误导，从而使其研制军品最终不能获得军方的采购，导致市场风险极高。

3 改进我军军品市场准入制度的对策建议

3.1 明确军品市场准入的组织机构

在军品市场准入的组织管理层面，需要加强顶层设计，合理利用各方的资源，减少相关企业的负担，切实提高军品市场运行效率。当前，应由总装备部牵头，组建装备承制单位资格审查委员会，负责企业进入军品市场的整体组织协调、最后审批和注册。具体审查工作由总装备部装备承制单位资格审查主管部门、国家国防科技和保密工作主管部门以及经授权的质量体系认证实施机构等联合实施。在每年（或其他计划周期）制订资格审查计划时，由装备承制单位资格审查委员会组织相关部门，统一协调职能分工、组织方式以及利益关系等重大问题。在改进装备承制单位资格审查组织体系的同时，还要理顺军队和政府主管部门对军品科研生产的管理关系，突出改进对已承担装备研制生产任务的民营企业的管理模式。通过明确机构设置、职权划分和工作关系，进一步加强军品市场准入的集中统一管理，减少职能交叉，确保军队和政府主管部门的“无缝对接”，促进国防科技工业资源的高度整合，使装备建设建立在我国最先进的国防科技工业基础之上。

3.2 处理好装备承制单位资格审查制度与相关制度的关系

将装备承制单位资格审查作为军品市场（装备领域）准入的基本制度，而将武器装备科研生产许可审查和武器装备科研生产单位保密资格审查作为其重要的支撑。对于承担的装备研制生产任务列入行政许可范围的申请单位，将获得武器装备科研生产许可证书作为基本条件，在审查中借用许可审查的结果，不再重复进行。对于需要具备保密资格的单位，将获得保密资格证书作为基本条件，在审查过程中只做符合性验证。

质量管理体系认证是我军武器装备建设过程中，保证装备质量的重要举措，虽然有多个具有质量管理体系认证的单位，但管理的主体实质是在军方。因此，对于已通过武器装备质量管理体系认证的单位，军方审查组在装备承制单位资格审查中应只对质量管理体系认证审核的结果进行验证，必要时对质量管理体系运行的整体情况做出评价，不应再对照质量管理体系标准逐一判定。对于未通过武器装备质量管理体系认证的单位，将质量管理体系认证审核与资格审查结合起来进行。

3.3 修订完善配套法律法规

现行的法律法规中存在一些不合理因素，在具体实施层面还缺乏明确的配套法规，急需修订。一是对现有的相关认证标准进行修改，将具体认证过程中对民营企业公平参与竞争有影响的条款进行改进。例如，针对保密认证中要求的认证内容进行评估，在不影响秘密安全的情况下，将其中一些对民营企业来说要求过高的内容删去或者降低。二是将相关认证中一些定性的标准进行量化，明确许可涉及范围、产品目录、界定标准等内容，增强法规指导性。三是制定《民营企业进入军品市场实施细则》，通过法律法规形式确定以下急需解决的问题，即进入程序的规范，准入标准的建立与执行，科研生产标准规范的确定，民营企业准入的领域，信息发布的原则、渠道和内容，投资、价格、税收政策的适用时机和范围，知识产权的归属与使用，市场退出规则等，从而使民营企业进入军品市场切实做到“有法可依”。

3.4 建立装备采购信息发布制度

建立装备采购信息发布制度，在保证不泄密的情况下，尽可能地使更多的拟进入军品市场的单位特别是高新技术企业了解到军方需求。当前，可由总装备部确定专用媒体，定期发布经解密处理的装备需求信息和相关准入政策信息。根据项目的重要程度和密级，可将装备需求信息分为秘密类、内部类和公开类。对于秘密类项目，只通过保密渠道，向特定的单位发布；对于内部类项目，可以通过内部网络、内部报刊、信函等多种方式，向一定范围内的单位发布；对于公开类项目，通过指定的公开媒体向全社会发布。

4 结 束 语

“军民结合、寓军于民”是我国重要的国防战略方针和装备建设思想。鼓励并支持民营企业特别是高科技企业的优势资源参与国防建设，是加速我国国防现代化建设的战略选择［7－10］。加快军品市场准入制度建设，鼓励、引导并支持更多优势的企业特别民营企业进入军品市场，有利于军品市场竞争环境的形成，在保证军队及时获得质量优良、价格合理的武器装备的同时，也可以优化国防科技工业结构，夯实国防科技工业能力，从而实现我军装备建设的可持续发展。

（

）

［1］曲炜，郑绍钰.军事装备采办概论［M］.北京：解放军出版社，2003：62－83.

［2］余高达，赵潞生.军事装备学［M］.北京：国防大学出版社，2000：18－26.

［3］谭波.我国军品市场准入制度安排探析［J］.航天工业管理，2005（8）：12－15.

［4］艾克武.军品市场准入制度导论［M］.北京：国防工业出版社，2009：5－13.

［5］谭波，蔡飞.民营经济准入军品科研生产的障碍与制度安排［J］.南京理工大学学报：社会科学版，2008（8）：52－56.

［6］魏刚，艾克武.武器装备采办合同管理导论［M］.北京：国防工业出版社，2005：68－73.

［7］黄如安，罗革伪.后冷战时代的世界军事工业与贸易［M］.北京：国防工业出版社，2004：38－67.

［8］辛伟刚.民营企业进入国防科技工业领域的经济学分析［M］.北京：国防大学出版社，2006：128－173.

［9］赵全仁，邱志明.武器装备论证导论［M］.北京：兵器工业出版社，1998：28－55.

［10］李鸣，毛景立.装备采购理论与实践［M］.北京：国防工业出版社，2003：12－33.