联合战役军民联保问题研究

王建成， 蒋学武， 周天印

（装备学院 装备指挥系，北京101416）

军民联保是军民融合式发展的重要体现，是适应高新技术武器装备发展的必然选择，是提高战时装备保障能力的有效途径。建立军民联保的新型保障体系，是应对世界新军事变革对国防和军队建设挑战的必然要求。

1 军民联保的内涵

尽管我军关于军民联合保障的实践比较早，但是在装备保障领域把“军民联保”作为联合保障的一种重要方式还是在21世纪初。军民联保，是指在联合战役装备保障指挥机构和各军兵种装备保障指挥机构的筹划组织下，由军民装备保障力量联合实施的保障。军民联保，是弥补军队建制装备保障力量不足的主要途径。军民联保的对象，主要是军队尚未形成保障能力和保障力量不足的武器装备，重点是高新技术武器装备的保障。

2 军民联保的力量组织与运用

军民联保就是综合运用动员的专业化装备保障队伍，与建制装备保障力量形成一体化装备保障体系，对联合作战参战部队实施的联合保障。由各级装备保障指挥机构在汇总装备保障需求、统筹本级装备保障资源的基础上，提出装备保障力量动员需求，由联合作战装备保障指挥机构协调本级国防动员机构组织属地动员，由战略装备保障指挥机构协调国家国防动员机构组织行业动员，对动员力量进行分配使用。主要任务包括：提出装备保障力量动员需求，分配使用动员的装备保障力量，建立军民联合保障体系，组织实施联合保障。联合战役各级装备保障指挥机构应根据保障任务需要建立军民联合保障力量编成，区分军民联合保障任务，指挥控制军民联合保障行动。地方装备保障力量的筹组与运用，是组织实施军民联保的重要环节。

2.1 地方保障力量的筹组

实施军民联合保障，其地方保障力量来源主要分为行业动员和属地动员2种。高新技术武器装备保障力量，以行业动员为主；军民通用装备保障力量，以属地动员为主。

2.1.1 以行业动员为主筹组高新技术武器装备保障力量

采取行业动员模式有利于突出军队各级装动办“统一计划、统一组织、统一领导、统一指挥”的统一管理职能，主要运用于军兵种高新技术武器装备动员，各军兵种仅作为需求提出和装备（或装备保障人员）接收单位，不与国防工业系统及政府机构发生直接接触。即：装动办将全军武器装备及其保障需求逐级汇总—装动办提报国动委备案—装动办与国防工业系统或相关政府机构直接对接—国防工业系统或政府机构组织落实。

2.1.2 以属地动员为主筹组军民通用装备保障力量

采取属地动员模式更加符合装备动员工作“分工负责”的基本原则，主要运用于民用通用装备动员，各军区系统的装备动员办公室汇总本级对民用装备动员的需求（包含军兵种民用装备需求），由军区系统装备动员部门直接与相关政府机构接触。即：各军区系统的装备动员办公室汇总本级民用装备需求（含军兵种民用装备需求）—军区系统装备动员办公室逐级上报并备案—军区系统各级装备动员办公室直接与相关政府机构接触解决需求问题。

2.1.3 二种模式的优缺点比较

采取行业动员模式的优势：强调权力集中化，要求全国在统一号令下，实现装备动员工作全国一盘棋，避免各行其是，有利于社会资源的合理配置和充分利用，特别适用于军兵种武器装备动员。劣势：装备动员运行过程中环节较多、程序复杂、效率低下，在战争或重大突发事件的初期阶段难以很好地发挥作用。采取属地动员模式的优势：充分发挥就近优势，减少沟通协调环节，可在最短时间内满足民用装备及其保障需求，大大提高了工作效率，特别适用于民用装备动员。劣势：装备动员工作缺乏整体性和系统性，在体制不完善的情况下，会使装备动员工作因缺乏沟通协调，而出现政出多门、彼此制约、相互推诿等问题。

2.2 地方保障力量的运用方式

动员的社会装备保障力量，在联合战役装备保障指挥机构的统一组织计划下，根据装备种类、性能和动员的装备保障力量规模能力等情况灵活编组，以多种支援方式，对装备保障实施全维支援。

1）直接融入式。社会装备保障力量以单个要素的方式直接融入军队现行保障系统，增强部队的建制保障能力，而本身不构成独立的保障力量体系。

2）编组加强式。把动员的社会保障力量编组为独立的保障群（队），挂靠在军队装备保障体系之下，成建制地参与联合作战的装备保障。

3）梯次衔接式。社会装备保障力量依托企业、工厂、仓库等固定场所建立相对独立的保障机构，与军队保障机构形成部署相连、内容互补、能级衔接的保障体系。

4）智力支援式。动员的承研承制单位、科研院所装备技术人员，依托信息网络，运用装备远程技术支援系统，对部队实施远程技术指导。

3 推进军民联保深入发展的对策措施

军民联保必须在健全机构、建立机制、加强训练、完善法规制度、拓展方式等方面求突破，确保军民联保的持续、协调运行，真正形成和提高联合战役军民联合保障能力。

3.1 健全组织领导机构

军民联保通常按照“军队提出需求、国防动员委员会牵头协调、政府有关部门或者武器装备承研承制单位负责落实、联合战役各级装备保障指挥机构组织指挥”的运行机制组织实施。可见，军民联保涉及军地双方，具有综合性、系统性、复杂性等特点。因此，要从军队装备保障能力生成与提高的战略高度，在国动委的框架内，建立健全军民联保组织领导机构，加强对军民融合式装备保障的统一领导、统筹规划［1－2］。应着眼平战快速转换，在深化联合战役军民联保体制、健全军民联保训练组织领导机构的基础上，探索战时军民联合保障的组织机构的设置与运行。一是要在目前总部、军区、军兵种联合训练领导小组和办公室的基础上进一步健全联合训练领导机构的组成要素，将军区国动委和地方领导力量纳入联合训练领导机构，在联合训练组织领导体制框架内成立军地联合保障领导小组和办公室，从组织上为军民联保奠定基础。战区军地联合保障领导小组成员除了战区作战和军训部门、战区海空军作训部门领导外，还应包括战区国动委各办公室以及各省区国动委综合办公室领导，其主要职责是部署战区联合训练军地保障任务，研究解决联合训练军地联合保障中的重大现实问题。为了有效增强领导小组的执行力，可在战区军地联合保障领导小组下设具体办事机构，即战区军地联合保障领导小组办公室，主任由军区分管动员工作的副参谋长兼任。主要职责是负责组织军民联合保障需求论证，制订军民联合保障总体方案和专项计划，检查督促军民联合保障工作的落实。二是要着眼高效组织指挥战时军民联合保障，进一步完善各级装备指挥机构的内部系统设置。要完善装备保障中心的职能，拓展装备保障中心与地方政府及企事业单位进行协调的职能。在装备保障部门内部可考虑增设军民联合保障联络小组或联络员，以便与各专业（军种）组加强协调，确保各专业（军种）军民联保任务的落实。

3.2 建立运行机制

建立顺畅的军民联保运行机制，是推进军民联保的 制 度 保 证［1，3－5］。在 我 军 现 行 体 制 下，应 当尽快建立健全以下5种机制。一是建立协商协调机制。装备保障动员机构与国防动员其他部门之间要建立形势分析制度、联席会议制度、合署办公制度，相互协作，互通情况，发布联保任务和需求。军队主要通报军地联保的内容、规模和保障需求，地方主要通报辖区内保障资源的现状以及各项保障工作的准备情况，适时制订和修改联保计划，明确军地各有关方面和部门的保障内容、职责和要求，及时协商解决装备联保实施和保障中出现的各种问题和困难。二是资源共享机制。要准确预测战时联保需求，熟悉装备保障资源情况。建立统一的数据库确保资源共享，把装备联保“需要什么，现有什么，如何运用”这一基础工作做扎实。三是建立有偿动员机制。按照市场经济原则，以高回报、高利润挖掘民间装备动员潜力。四是检查考评机制。军地双方应组成联合检查组，适时地对落实保障制度以及各项准备工作进行检查督促，及时发现存在的问题，提出改进意见，制订改进措施。确定检查考评方式方法，建立军民联合保障检验评估标准体系，使装备联保检查考评量化、细化、精确化。要规范评估内容、程序和方法，及时发现纠正问题，严肃追究责任。五是训练保障机制。地方工业部门、军事代表机构和各级装备部门要加强交流，团结协作，各负其责，共同做好军民联保训练的场地保障、技术保障、教材保障和经费保障工作。

3.3 加强军民联合保障训练

加强军民联合保障训练［6－7］，是实现军民联合保障潜力向保障能力转化的关键环节。要灵活运用基地化、网络化、模拟化训练方式，不断加大训练难度强度，实现联保训练筹划上的融合、合成演练上的融合、成绩评定上的融合。一是结合遂行任务训。要结合担负的装备保障任务，组织地方动员力量与部队建制力量共同实施联合保障。组织地方专家加强对部队建制力量的技术指导，集中进行技能传帮带；抓好地方技术力量以新技术、新技能、新装备为主要内容的针对性训练和部队用装人员对地方可动员装备的适应性训练，提高装备保障技能。二是结合演习演练训。应根据军民联合保障预案，适时进行演习演练，指挥机关应着眼练指挥、练协同、练谋略，按照平时联训机制和战时联保方法，重点演练军民联合保障指挥筹划及组织实施，专业保障力量应按照指挥部的命令能够迅速出动，及时到达指定地域执行保障任务。要着眼快速反应，对筹组、集结、协同、机动、交接与转隶、展开等各个环节进行反复实践和探索，把握规律，总结提高，形成成熟规范的组织实施方法。三是加强动员演练。通过演练，使动员机构能够更好地熟悉和掌握动员实施的程序方法，提高动员组织实施的能力，及时发现装备动员工作中存在的问题，修订和完善动员预案，不断提高军地双方各职能部门组织战时装备保障动员的协同能力。

3.4 完善军民联合保障法规制度

军民联保法规是规范军民联保的重要依据，是实施军民联保的重要制度保障。军民联合保障，是跨体系、跨部门、跨实体的社会化行为。在社会主义市场经济条件下，不能单纯依靠行政调控手段做法开展军民联合保障，而要通过完善法规、制定政策和健全制度，明确职责任务，理顺多方关系，调节各方利益，逐步实现由计划主导向市场主导转变，由靠行政手段为主向依法保障为主转变。必须强化多边协作理念和依法保障意识，加快建立健全军民联保的法规体系，为军民联保提供明细的法律保证和强有力的政策支撑。一是要对现行的上位基本法律《国防法》和《国防动员法》进行修改、补充。上位基本法对军队装备建设和经济建设协调的有关组织领导管理机制进行宏观的规定，但其中缺乏对军民联保的具体规范和可操作性条文，需要对其中的有关条款进行必要的修改、补充，以适应军民联保的发展要求。二是完善相关法规。建立与军民联保相适应的相关法规，尤其是要完善相关法规制度，补充军民联保相关条款，健全适应军民联保要求的法规体系。三是在政策层面需要权威部门的政策引导和支持，特别需要国家、军队和地方的行政机关建立健全与军民联保相配套的具体政策，确保军队装备建设与经济社会建设相互协调、密切融合，推进军民联保健康发展。

3.5 拓展军民联保方式

按照“立足现有、依托地方、统一计划、分类组织，军地对接、对口支援、平战结合、寓军于民”的思路，与地方有关部门共同建立“四联”保障方式［8－9］。“联组”，即联合作战指挥机构依据对战时军民联保的实际要求和需求预测，通过国防动员渠道，以属地动员为主，适时运用行业动员，筹组各种装备保障资源，与建制保障力量一起纳入联合作战装备保障力量体系，着眼全局，联合编组，统筹使用。“联储”，即对战备资源进行军地联合储备，主要包括实物储备和高技术储备。实物储备以军民通用物资为主，也要适当考虑为满足战争初期作战要求而储备部分高技术武器装备：通用物资采取与地方物资储备部门签订协议的方式进行，明确物资储备的品种、数量、质量等；高技术武器装备储备主要包括电子信息装备、航空装备、航天装备以及舰船装备等。高技术储备是满足持续作战对装备保障要求的重要方式，包括高新技术储备以及高技术装备保障人员储备。高新技术储备可以将部分国家储备、生产过程中的产品库存、流通中的商品库存有选择地转化为高技术装备。“联供”即战时军地双方对各种战备物资的筹措与分发、战损装备后送以及修竣装备的前运等工作联合组织实施。“联训”，即在军地双方对地方各种保障分队进行训练的工作中，要充分发挥军方的指导作用，对装备保障训练进行统一计划、组织、管理和检查。“四联”军民保障方式，是有效弥补联合战役军队建制装备保障力量不足的实战要求，在一定程度上能够减轻部队战时对装备物资储备、调配和分发的压力。

4 结 束 语

近年来，我军不断拓展以武器装备“联保联训”为主题的联合战役装备保障训练活动，军民联保作为联保联训的重要内容之一，其重要性越来越受到重视。军民联保既是一项涉及军队、政府及企业等因素的系统性工程，也是一项涉及军内资源和社会资源合理分配，军内力量和社会力量科学统筹的战略性工程。随着高技术武器装备在信息化战场上的广泛运用，社会力量特别是高科技装备保障动员力量已经成为信息化条件下联合战役装备保障的重要组成部分。随着基于信息系统的体系作战能力的生成和提高，联合战役军民联保必将发挥越来越重要的作用，成为促进装备保障能力生成模式转变的重要推力。因此，深化军民联保问题研究，强化军民联保训练，不断提升军民联保能力，对提升部队作战能力和保障能力，具有非常重要的战略意义。目前，我军联合战役军民联保的理论研究仍处于探索阶段，有很多深层次的问题须亟待解决。本文对联合战役军民联保进行了一些研究，但从持续推进联合战役军民联保理论和实践创新发展的需求考虑，仍有许多新情况、新问题和新矛盾需要深化。

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