征地拆迁中村居干部职务犯罪法律适用问题分析

　　作者简介：潘顺（1967- ），男，安徽萧县人，枣庄学院思想政治理论课教学部副教授，金尊律师事务所兼职律师，主要研究方向为检察理论与实践；张志强（1966- ），男，山东滕州人，山东省枣庄市市中区人民检察院党组书记，检察长，四级高级检察官，主要研究方向为检察理论与实践；曹贻功（1980- ），男，山东枣庄人，山东省枣庄市市中区人民检察院检察官，主要研究方向为检察理论与实践。
　　摘 要：征地中村居职务犯罪影响恶劣，后果严重，其方式、特点、原因都值得探讨。在司法实践中应重点厘清贪污罪与职务侵占罪、受贿罪与非国家工作人员受贿罪、挪用公款罪与挪用资金罪的区别，准确定性，严厉打击村居干部经济犯罪，维护农村经济稳定。
　　关键词：征地拆迁；职务犯罪；法律适用；预防对策
　　中图分类号：D924.44 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）08/09-0126-04
　　
　　在征地拆迁过程中，村居干部在拆迁过程中虽然没有法定职责，但有关宅基地面积评测、违章建筑拆除、土地补偿金和房屋拆迁补偿费用发放等许多方面都需要他们参与或配合，因此，这使他们有机会成为拆迁领域职务犯罪的主体。据枣庄市市中区人民检察院查办的近几年征地拆迁职务犯罪情况的数据分析，村居干部占了相当的比例。村居干部的职务犯罪行为不仅影响了正常的市场经济秩序，而且给国家财产造成了严重损失，也严重损害了党群干群关系，成为破坏基层社会和谐稳定的因素。
　　一、在征地拆迁中村居干部职务犯罪的方式及特点
　　1.方式。通过对我院所办理的案件及其他地区的同类案件的对比分析发现，征地拆迁领域的职务犯罪的犯罪手段和形式逐步多样化，主要包括：一是与被拆迁户和拆迁人员相互勾结，虚增或虚构拆迁房屋面积骗领补偿款，这是多数案件的作案手段。二是滥用管理职权，串通改变房屋性质骗领拆迁补偿款。三是在分配回迁房过程中，将好地段、好楼层或者好朝向的住房作为谋取非法利益的手段，收受被拆迁户贿赂甚至主动索取贿赂。四是在征地拆迁中，滥用职权任意提高补偿标准，导致国家财产受到损失。五是利用经手管理的职务便利，直接侵占征地补偿款或利用发放补偿款的时间差挪用补偿款项。
　　2.特点。通过对我院查办的在征地拆迁补偿中村居干部职务犯罪案件的分析，发现主要有以下特点：（1）村居两委班子“一把手”犯罪比例高。由于村居两委“一把手”权力相对集中，有些“一把手”是本地的“大家族代表”或“强势者”，一般都具有相对的财产优势和人缘优势，对本村、社区的诸多事务能够起到重要影响作用，因此极易成为拆迁补偿中的犯罪主体。（2）大案要案多，窝串案多。由于征地拆迁工作涉及多个环节和多个工作部门，获得补偿款或安置房需要具备相应的材料和手续，需要多人的相互协调和配合，村居干部大多会与不同岗位上的多个工作人员相互勾结，因此，窝案、串案较多，发案后往往形成案连案和一案多人的现象。（3）作案手段隐蔽，查处难度较大。犯罪分子往往打着新农村建设、棚户区改造、城中村建设等政策的名义从事违法犯罪活动。由于许多拆迁项目都具有合法的外衣，因此，一般难以发现。另外，村居干部往往与上级拆迁部门和主管部门的工作人员相互勾结，形成稳固的利益群体，行贿受贿时一般都采取一对一的形式，检察机关在查办案件时利益群体间相互隐瞒、包庇，从而给案件办理造成很大的阻碍。（4）社会后果严重，部分案件甚至引发群体性事件。村民一旦发现村干部贪污受贿、挪用集体资金损害集体利益，大都会联名举报、集体上访，甚至越级上访，在该地周边区域造成恶劣影响，严重破坏当地的投资环境，导致党和政府的公信力下降，引发和激化社会矛盾，严重危害到社会秩序的和谐稳定。（5）犯罪造成的损失巨大。干部职务犯罪造成拆迁补偿费用大幅度攀升，极易给国家或集体造成极其重大的经济损失。如我院查办的田庄村和岳楼村在新农村建设中的腐败窝案，共给国家造成经济损失近百万元。另外，拆迁补偿中的职务犯罪行为，使弄虚作假的被拆迁户得到好处，客观上给其他被拆迁户起到了负面的示范效应，引起被拆迁户竞相行贿、攀比、漫天要价，人为造成“钉子户”现象，使开发商、被拆迁人、拆迁人之间矛盾冲突不断，拆迁任务迟迟不能完成。
　　二、在征地拆迁中村居干部职务犯罪的原因
　　通过对我院审理的征地拆迁职务犯罪案件的调查分析，发现村居干部职务犯罪的原因是多方面的，既有村居干部个人方面的原因，也有体制和制度方面的原因，主要有以下几点：（1）文化素质普遍较低，法治意识淡薄。村干部文化素质较低，多数是初中生、高中生，有的甚至是小学文化，有的虽然是大学文化，也是通过其他渠道获得，基本上没有接受过正规的高等教育。不少村居干部法律意识比较淡薄，对职务犯罪的犯罪构成认识不清。有些干部甚至认为只要为群众谋利益，套取一些国家资金也是情有可原的，收点好处也是应该的，构不成犯罪。（2）拆迁组织多为临时性机构，工作人员成分复杂且不稳定。在拆迁过程中，往往会设立“拆迁办”或工作组等临时性机构来负责相关事宜，工作人员来自各单位，调动比较频繁，缺少集体归属感和责任感，很容易形成应付心理，侥倖心理，相互监督也就变得不现实，甚至还形成利益小团体，构成共同犯罪。（3）上级部门和拆迁户的双重压力。拆迁本身就是一项比较繁琐复杂的任务，为加快拆迁进度，上级部门往往通过行政命令的方式，要求某一处的拆迁工作必须在规定的时间内完成，然而很多工作人员身兼数职，必然会面临时间紧、任务重的问题。为了尽快完成拆迁任务，拆迁工作人员往往抱着“赶进度、完任务、得过且过”的心态，不认真审核拆迁资料。一些拆迁户为争得更大的补偿利益，往往会采取拒迁等手段。为了达到被拆迁户自愿拆迁的目的，个别拆迁工作人员甚至滥用职权，采用虚增拆迁面积，虚增补偿款，伪造产权证明等违规方法，来满足被拆迁户的无理要求。（4）征地拆迁程序繁琐，职能分割，沟通不畅，信息缺乏公开透明。一块土地的征迁从开始到结束往往需要经过规划、审批、拍卖投标、评估确认、征收补偿等多个环节，这些任务要通过多个部门才能完成。虽然各部门职务上有分工，但是制度上不配套，缺少沟通，相互了解甚少，不容易相互制约。再者，为保障拆迁的顺利进行，行政机关多在拆迁工作实施前采取保密措施，相关信息不予公开，如何拆迁？怎样补偿？群众不明就里，社会监督同样成为盲区。这就给一些不法分子暗箱操作、以权谋私留下了空间，导致贪污、截留、挪用补偿款等腐败行为的出现。（5）制度不够健全，监督管理不到位。据调查了解，部分新农村建设项目、城中村改造工程没有参加招投标，或者虽然进行了招投标，但流于形式，有些村居干部入了干股的或其亲属开办的施工单位在中标评定之前就已内定，招标过程只是为了应付有关部门的要求，这是导致职务犯罪的又一重要原因。同时，上级主管部门疏于监管也为村居干部职务犯罪的滋生提供了土壤。（6）管辖权界定不清晰，查处不到位。由于法律规定不明确，从而造成此类案件的管辖权不清。在管辖范围上，村居干部职务犯罪一部分归检察机关管辖，一部分归公安机关管辖。这样，这类案件在侦办过程中，极易由于定性争议而引起管辖不到位，形成执法的空白地带，出现群众告状无门的现象。在案件查办中，检察机关由于受到法律规定的职能限制不能实行管辖，而公安机关社会治安任务较为繁重，无力实行管辖，加之有些公安干警对村居干部犯罪的管辖问题认识不清，甚至认为应全部属检察机关管辖，这就给一些腐败分子提供了钻法律空子的机会。（7）刑罚处罚偏轻，惩罚力度不够。目前，村居干部犯罪判处缓刑的比例较大，轻刑化趋势明显，职务犯罪付出的代价过低，使一些村居干部敢于以身试法，敢于挑战法律的威严。
　　三、在征地拆迁中村居干部
　　职务犯罪的相关罪名及法律适用问题
　　在司法实践中，公安机关、检察机关、法院经常会对村居干部职务犯罪的定性产生争议，有时出现检察机关认定为贪污罪、挪用公款罪移送起诉，法院审判时则以职务侵占罪、挪用资金罪作出判决，或者检察机关以职务侵占、挪用资金起诉，被法院改判贪污、挪用公款，同类行为在不同地区得到不同罪名判决的情况屡见不鲜。职务犯罪定性认识不清导致了管辖权不明，客观上造成司法资源的浪费。为解决农村基层组织人员职务犯罪的法律适用和确定公安、检察机关职能管辖的分工问题，2000年全国人大常委会九届十五次会议审议通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》，规定了七种属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动，其中包括国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，协助人民政府从事的其他行政管理工作这三种行为。最高人民检察院随后出台了关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的通知（高检发研字［2000］12号），该《通知》第3条规定：“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中，要根据《解释》和其他有关法律的规定，严格把握界限，准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作，并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》。”而对于居民委员会组织人员的职务犯罪定性问题，法律法规均无直接解释。在司法实践中，一般参照《解释》规定执行，即对于协助人民政府从事行政管理工作的七项事务，居民委员会组织人员以国家工作人员论，其利用职务之便进行的犯罪行为构成贪污罪或者挪用公款罪。如果居委会基层组织人员从事的并非《解释》规定的七项事务，其利用居委会内部自治管理服务工作之便构成的犯罪，则构成职务侵占罪或者挪用资金罪。关于村居干部职务犯罪在司法实践中的罪名认定，笔者认为应从以下几个方面认定：
　　1.贪污罪与职务侵占罪的界定。根据法律及最高法的司法解释，可以得出以下结论：村居干部利用实施国有土地的经营和管理、土地征用补偿费用的管理、协助人民政府从事的其他行政管理工作三种公务的便利条件，在协助人民政府进行棚户区改造、城中村改造、城市拆迁补偿等公务行为时，非法占有土地补偿金、搬迁安置费、房屋拆迁补偿等财产时，应认定为贪污罪。具体行为包括：村居基层组织人员采取虚报土地数、人口数、房屋面积以及虚报房屋等级、多付建筑设施补偿费用等手段侵吞土地征用补偿费用、房屋拆迁费用、搬迁安置费的行为；土地征用补偿费用、房屋拆迁费用、搬迁安置费等费用发放到村居集体尚未提留前，村居基层组织人员的侵吞行为；土地征用补偿费用、房屋拆迁费用、搬迁安置费等发放到村居集体，村居集体按规定提留后，村居基层组织人员侵吞本应发放给农户、拆迁户的资金的行为。反之，如果不是在协助政府从事公务的情况下，在农村集体所有的土地上或集体土地征收国有前，利用职务上的便利，将建设改造中集体建设资金和集体补偿资金占为己有，数额较大的，应以职务侵占罪论处。如：村居干部采取虚报土地数、人口数、房屋面积等，虚报房屋等级、多付建筑设施补偿费用等手段侵吞由集体出资的建设资金、房屋拆迁费用、搬迁安置费等费用的行为。
　　2.受贿罪与非国家工作人员受贿罪的界定。村居干部在拆迁中利用上述三种公务的便利条件，在协助人民政府进行棚户区改造、城中村改造、城市拆迁补偿等公务行为时，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大时，构成受贿罪。具体行为包括：村居干部以索取、吃回扣等方式收受开发商、施工单位财物，为他人规避招投标、降低施工标准、擅自增加建造面积等提供便利的；村居干部利用本人职权或者地位形成的便利条件，通过其他主管部门、上级政府部门的工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取或收受开发商、施工单位财物的；村居干部利用本人职务便利，为被拆迁户虚报土地数、人口数、房屋面积等谋取非法利益，索取或收受被拆迁户财物的。反之，如果不是在协助政府从事公务的情况下，在农村集体所有的土地上或集体土地征收国有前，利用职务上的便利，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大时，构成非国家工作人员受贿罪。
　　3.挪用公款罪和挪用资金罪的界定。根据法律规定，村居干部在拆迁中利用上述三种公务的便利条件，在协助人民政府进行棚户区改造、城中村改造、城市拆迁补偿等公务行为时，利用职务之便挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，成立挪用公款罪。反之，村居干部在利用职务上的便利，将新农村改造、城乡结合部建设改造中的集体建设资金和补偿资金挪用归个人使用或者借贷他人，数额较大、超过三个月未还，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的行为，成立挪用资金罪。在司法实践中，区分两罪要充分考虑其行为是否属于上述三种公务行为和其挪用的资金来源。
　　四、征地拆迁中村居干部职务犯罪的其他问题
　　1.《解释》中规定的资金与集体自有资金混淆时罪名的界定问题。由于村居财务制度不健全，财务管理混乱，存在着土地补偿金、房屋拆迁补偿金、搬迁安置费与村内自有资金混在一起的情况，往往难以分辨，因而存在着定性难的问题。根据刑法规定，贪污罪的最高刑为死刑，挪用公款罪的最高刑为无期徒刑，而职务侵占罪的最高刑为5年以上有期徒刑，挪用资金罪的最高刑为10年以下有期徒刑。由于对资金的界定直接影响定罪量刑，所以在定罪量刑时应通过客观证据慎重考虑犯罪嫌疑人的主观意图。有证据证实行为人主观意图明确指向土地补偿费用等资金的，侵吞、挪用的资金在土地征用补偿费用数额内的，以贪污、挪用公款罪认定；超过的部分认定为职务侵占罪、挪用资金罪。没有证据能够证实行为人主观意图指向土地补偿费用等资金的，以职务侵占或挪用资金罪认定；超过村集体资金、属于土地征用补偿费用的部分，以贪污罪或挪用公款罪认定。
　　2.在查办村居基层组织人员职务犯罪案件时，对不属于检察机关管辖范围案件的处理。遇到村居基层组织人员职务犯罪案件不能适用《解释》的规定，不属于自己管辖权限时，检察机关可以在查明事实后，根据行为性质，移交公安机关查处，公安机关查办后应及时把办理结果向检察机关办案部门通报备案。如果村居干部存在违规行为，不构成犯罪的，可在查明事实后向基层政府提出检察建议，按照村民委员会组织法和其他法律法规的规定处理。如果存在违纪行为，可以在查明事实后，依法移交纪检部门处理。如果检察机关在查办案件时发现地方政府、主管部门存在管理漏洞、制度缺陷时，可以向相关单位发出检察建议，地方政府及主管部门的处理结果应及时向检察机关反馈。
　　3.贪污腐败犯罪与职务侵占等普通犯罪牵连时的处理。在征地拆迁领域的犯罪中，检察机关和公安机关根据法律规定各自独立侦查，但是，当出现贪污腐败犯罪与职务侵占等普通犯罪相互牵连时，往往会就管辖权问题发生争议，从而影响整个案件的侦查效果。对此，应在法律的框架下建立案件协调机制和联合侦查机制，进而形成侦查合力，提高侦查效能。笔者认为，办案时应充分考虑行为人所涉嫌的主要罪名、涉案资金及其他具体情形。由此出发，对征地拆迁领域的牵连案件，如不便分割或难以分割时，原则上应由检察机关并案侦查；对于可以分割，分割后不会对侦查活动产生影响的案件，可以进行分割侦查，但公安机关也要及时通报案情，接受检察机关的指导。对行为人主要涉嫌贪污受贿、挪用公款等罪名的案件，应由检察机关并案侦查，公安机关应在检察机关的引导下予以配合；对于行为人主要涉嫌职务侵占等普通犯罪案件，应由公安机关侦查，检察机关可以以个案指导的方式引导整个侦查过程，公安机关发现的职务犯罪的证据，应及时移送，以达到最佳的办案效果。以上思路的法律依据是《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第六条的规定:“涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查、人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查、公安机关予以配合。”
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