论事业单位分类改革中不良资产清理的问题及建议

　　摘要：目前，分类改革在我国事业单位全面铺开，虽然具体细节仍有待进一步确定，但事业单位不良资产清理在此次改革中是一个值得被高度重视的问题。事业单位资产是其履行职能和维护社会公共利益的重要物质基础，文章通过分析事业单位分类改革的现状、不良资产清理中存在的问题，对提高不良资产清理效率提出相关建议，希望能为我国事业单位分类改革提供参考。
　　关键词：事业单位分类改革；不良资产；建议
　　事业单位改革历经三十多年的时间，存在的传统问题和弊端在很大程度上得到了改善，也为下一步深入改革打下了坚实基础。目前，事业单位分类改革已在全国范围内全面铺开，在此次改革中，不良资产清理一直是一个难点内容，不良资产管理制度在不断规范和完善的同时，仍然存在着一些问题。
　　一、事业单位分类改革现状分析
　　（一）事业单位分类改革的相关概念简介
　　事业单位分类改革是指根据社会功能把事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动及从事社会公益服务三个类别。具体是指把承担行政职能的事业单位逐步转变为行政机构；把从事生产经营活动的事业单位逐步转变为企业；继续保留从事社会公益服务的事业单位。
　　（二）事业单位分类改革的现状
　　事业单位分类改革的目标是到2020年，在我国形成事业单位管理新体制和运行新机制，建立中国特色社会公益服务体系。
　　从2006年开始，我国在深圳、佛山等地开展了事业单位分类改革试点工作，试点工作在各地的进展不一，如深圳的事业单位分类改革遭遇各方阻力、不能顺利推进；而佛山的改革工作则推进得相对较为顺利。事业单位分类改革是一项长期、艰巨和复杂的工程，目前，分类改革刚刚开始在事业单位全面铺开，中央和各地区关于这次改革的具体细则并没有明确表态，分类改革在全国范围的实施仍在进一步的确定之中。
　　（三）事业单位分类改革遇到的阻碍
　　目前，我国共有126万个事业单位，共有3000多万名的正式职工和900万名的离退休职工，涉及教育、医疗等领域，事业单位分类改革几乎将涉及所有的事业单位和员工。政府部门在这次改革中既是推动者也是被改革的对象，如此“主客同体”的现象让政府部门处于一种尴尬地位，工作开展并不顺利。
　　事业单位分类改革遇到的第一个难题是对事业单位进行分类。根据规划，承担行政职能的事业单位将会被划入行政机构，但是关于行政职能的定义一直没有准确的界定，划归行政机构的标准也迟迟未出台，大大影响了改革的进程。其次，划为行政机构后如何避免造成我国行政机构的臃肿化问题也值得深思。对于从事生产经营性活动的事业单位，在转化为企业之后，如何有效管理国有资产、保障员工的利益等都成为有待解决的问题。而在改革中继续保留下来的从事社会工业服务的事业单位，仍然面临一些利益分配的问题，是否保留公益性事业单位的收费资格，如何规范经费的使用等问题也是在这次改革中需要认真处理的难题。
　　事业单位分类改革遭遇的另一个难题是如何平衡各种利益冲突，各种利益的维护和冲突使得这次史上最大规模的事业单位改革陷入举步维艰的境地。改革中个人的得失、公众对社会公共服务的要求、事业单位的独立利益以及政府的特殊利益，导致改革的驱动力在各方利益的冲突与维护之间互相抵消，以至于改革无法取得广泛的社会基础。
　　二、事业单位分类改革中不良资产清理存在的问题
　　（一）不良资产及内涵简介
　　事业单位分类改革中的不良资产是指事业单位在改革过程中清查出的难以取得合法依据、经中介机构客观评判和职业判断后认为实质已构成损失，并由改制事业单位主管部门的领导班子集体决议后批准核销的作为账销案存处理的资产。事业单位分类改革中的不良资产具体包括难以收回的应收款项；难以获得经济利益的长期投资；长期挤压、变质、损毁的存货；损坏、报废及待报废的在建工程和固定资产等等。
　　（二）不良资产形成的原因分析
　　首先，事业单位由于其性质的特殊性，内部控制方面存在着空白地带或者内控制度不健全等问题，资产管理的各个环节没有严格把关，未严格按照有关资产管理和财务管理制度执行，造成资产的账务核算和实物管理方面存在缺陷。其次，事业单位之间资源分配多采用行政划拨的方式，各单位争投资、争项目的现象普遍，导致重复购置资产、资源浪费的问题严重。再次，以事业单位的资产对外进行投资，创办企业，一旦亏损，投资亏损将很难收回，亏损企业缺乏竞争力、难以进行重组或者处置，导致事业单位的资产长期挂账，实质上严重贬值。最后，事业单位由于本身资金有限，在进行基础设施建设、购买大型交通工具及专用设备时，往往采用外部借款的方式进行融资，若资金未能到位，处于建设中的项目只能长期挂账，形成不良资产。另外，事业单位之间进行合并、分立等改革时可能造成资产损失，形成不良资产等。
　　（三）不良资产清理中存在的问题
　　首先，部分事业单位对国有资产管理的认识不到位，管理工作松懈，不良资产处置的随意性大，存在着漏报、瞒报、甚至违法处理不良资产的情况，造成国有资产流失。其次，国有资产管理制度不健全，管理机制落后。部分事业单位没有设立相应的监管机构，缺乏严格的不良资产认定、审批及处置流程，不良资产清理缺乏良好的制度环境。再次，事业单位不良资产清理程序繁琐，审批时间长，大大影响了不良资产清理的效率。根据规定，事业单位改革中，不良资产的清理需逐项说明原因，经相关业务人员、鉴定人员、技术部门负责人、单位财务部门、单位内部审计部门、单位纪委负责人及单位负责人签字确认；并需经过中介机构审计，提供相应的审计报告；然后对不良资产审定结果进行公示，事业单位领导班子结合审计报告和公示情况上报主管部门。最后，主管部门领导班子对上报的不良资产进行审核，通过决议确定准予核销的不良资产。自此，不良资产才能进入清理程序。在实际工作中，事业单位不良资产的清理工作往往由于审批程序繁琐被延误，甚至存在挂账多年的不良资产由于迟迟未完成审批程序而无法进行清理的情况。时隔多年，不良资产在保管过程中可能遭受自然损毁或者由于某些人员违规处理已经不再存在，即使不良资产仍然存在，其价值也将远远低于当初的评估价值。另外，事业单位的财务管理水平相对较低，财务人员素质有待提高。事业单位财务人员对于资产管理重视程度不够，没有进行定期的资产盘点和清查，导致无法及时发现资产损毁或者贬值，进而上报上级主管部门、进行不良资产清理。并且，某些特殊的资产没有在事业单位的账面上进行反映，也没有建立相应的备查簿进行登记管理，使得这些资产没有得到有效监管。
　　三、完善事业单位分类改革中不良资产清理的对策及建议
　　（一）构建新型国有资产管理体制
　　事业单位占有的国有资产是其正常运转及维护公共利益的物质基础，事业单位有责任保证资产的完整、安全及合理有效的使用，及时清理不良资产，最大限度地降低损失，保护国有资产。
　　首先，应建立集中统一的国有资产管理体制。在同级政府部门中成立专门的资产管理机构，避免多头管理的混乱局面，影响不良资产的清理效率。通过层层落实管理责任，权责利相统一，将责任落实到具体人员，形成有效的监管体系。各事业单位不良资产的审批和处置均由该专门机构负责，统一安排相关处理事宜，提高不良资产的清理效率。同时，强化预算约束，通过定制科学合理的预算计划、根据实际情况及时修正预算、加强对预算执行的监控力度，对资产购置进行统筹规划、合理支出，从源头上避免重复购置资产、造成资源浪费。
　　（二）提高财务人员素质，加强对国有资产管理的重视程度
　　加强对事业单位财务人员的业务素质培训，宣传国有资产保值对事业单位及社会公众的重要性，提高财务人员的业务能力和对国有资产管理的重视程度。
　　充分发挥会计的监督作用，完善财务管理制度，财务部门应定期进行资产清查，加强资产管理，尤其是对单位重要资产的管理。对于存在贬值、损毁的资产应及时上报主管机构；对于经审批的不良资产，应及时按照相关处理意见进行清理。同时，内部审计部门还应不定期地对账务核算进行抽查，加强对财务部门的监督，力争做到账实相符，防止存在账外资产及不良资产长期挂账等现象。
　　（三）完善不良资产的申报、核销、移交及处置程序
　　目前，事业单位每一项不良资产的申报、核销、移交及处置均须经层层审批、多部门及人员签字确认，大大影响了不良资产的清理效率。政府部门应在防范国有资产流失的基础上，分清主次，完善不良资产的申报、核销、移交及处置程序，提高不良资产的清理效率。在改制的事业单位中，设立专门的不良资产清理委员会，与在政府设立的不良资产清理部门直接对接，避免多人齐参与、层层经批准的情况。
　　不良资产清理委员会定期组织、监督财务部门进行资产清查，对清查出的不良资产根据其性质采取不同措施。对于金额重大的不良资产，组织专人结合账面价值、市场价值对其进行评估，经技术人员、财务负责人及单位负责人签字确认后，上报政府不良资产清理部门。政府不良资产清理部门根据上报内容，统一安排中介机构对不良资产进行专项审计和评估，结合审计报告意见、申报单位意见，统一安排不良资产的处理、移交、拍卖等。
　　对于金额不重大的不良资产，事业单位的不良资产清理委员会可以自行聘请由政府不良资产清理部门指定的中介机构进行价值评估和专项审计，并结合评估和审计意见及时自行安排不良资产的清理和处置。当然，金额重大的标准须结合各地区、各单位的实际情况制定，政府不良资产清理部门也应不定期对事业单位不良资产的自行清理情况进行检查。
　　最后，需建立完善的资产清查制度，避免先清后乱。事业单位应对资产清查结果如实、规范的记录，并建立相应的备查账簿，以便对不良资产进行归类和处置。
　　（四）在不良资产清理过程中引入市场机制
　　事业单位不良资产经上级主管部门审批、移交给相关资产清理部门后，清理部门应引入市场机制，按照公平、公正、公开的原则，进行市场化运作。实际工作中，大多是各级产权交易中心负责对事业单位的不良资产清理工作，首先，产权交易中心通过与国资处的业务衔接，清查核实不良资产的数量和金额。其次，对拟清理的不良资产，利用网络、电视、报刊等媒介发布不良资产清理信息，采用电子竞价和公开拍卖的方式对事业单位不良资产进行处置，从而盘活不良资产、活化资金。引入市场机制参与不良资产清理不仅可以最大化地收回不良资产的剩余价值，实现不良资产的使用价值，而且可以使事业单位的领导及工作人员增强不良资产的管理意识，认识到市场化运作的好处，同时，也能有效防止个别人员利用不良资产清理的机会谋取私利。
　　参考文献：
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