西部欠发达地区扶贫开发研究

　　摘要：四川省南充市营山县是西部地区典型的“老、少、边、穷”省级贫困县，在扶贫开发中，勇于实践，敢于创新，探索出多种扶贫开发模式，创新扶贫开发机制，为西部欠发达地区扶贫开发提供了成功范例和有益启示。
　　关键词：扶贫；模式；机制；研究
　　推进扶贫开发，是社会主义制度的本质要求，是确保贫困地区与全国同步建成全面小康社会的重大战略任务，是党和政府的重要责任和神圣使命。“十二·五”期间，国家将把革命老区、民族地区和边疆地区作为优先地带给予重点扶持，因此，扶贫开发的重点在西部，难点也在西部。地处西部欠发达地区的四川省南充市营山县是革命老区，也是一个典型的“老、少、边、穷”山区省级贫困县，农业比重大，特别缺乏产业支撑。该县在扶贫开发中，勇于实践，大胆创新，探索出多种形式的开发模式，为西部贫困地区扶贫开发提供了成功范例和宝贵经验。本文在对营山县扶贫开发模式深入调查研究分析的基础上，揭示出营山县扶贫开发对贫困地区扶贫开发的有益启示。
　　一、营山县扶贫开发模式
　　营山县位于四川省东北部，是革命老区，也是西部典型的“老、少、边、穷”省级贫困山区县，幅员面积1633平方公里，辖53个乡镇，658个行政村，5888个社，总人口96万人。十多年来，在扶贫开发进程中，紧紧围绕“转观念、创机制、抓产业、谋发展”的思路，探索出多种形式的扶贫开发模式，取得了显著成效，为贫困地区扶贫开发提供了成功范例。
　　（一）产业扶贫模式
　　产业扶贫是增强贫困地区自我发展能力的关键。在市场经济条件下，贫困地区摆脱贫困必须以市场需求为导向，按照产业化发展的要求，充分利用扶贫贴息贷款和多渠道融资，加大对龙头骨干企业的扶持力度，不断壮大支柱产业规模。同时，要不断延长产业链条，扩大企业的深加工和精加工能力，增加产品的附加值，为此，营山县按照特色农业基地建设和农业示范工程建设目标要求，着力发展特色优势龙头产业，积极推进农村土地合理流转，着重转变传统落后的农业发展方式，努力构建“一县一特、一乡一业、一村一品或数乡一品”的产业格局，在选择主导产业和生产基地建设时，根据资源情况，突出特色，建成多个特色加工区，发展农副产品精深加工，打出自己的品牌，开拓占领市场。通过大抓产业，抓大产业，实施重大产业项目15个，引进省、市重点农业产业化龙头企业25家；通过“公司+基地+农户”牵引，养猪效益大幅提升，生猪养殖带动了广大农户增收致富，成为脱贫解困的支柱产业。这些产业扶贫举措，增强了广大贫困群众的“造血”功能和自我发展能力，为脱贫致富奠定坚实基础。
　　（二）劳务扶贫模式
　　劳务扶贫是增加农民收入的一项重要举措。营山县在扶贫开发过程中，通过进一步加强县内劳务市场建设，拓展县外劳务市场领域，加大劳务培训输出力度，提高转移就业率。积极探索劳务扶贫培训与农村中等职业教育有机结合的途径，逐步将短期培训转向职业教育。优先选择自然条件恶劣又没有条件搬迁的贫困家庭劳动力，给予培训输出。针对农民工返乡增多趋势，采取多形式、多途径强化农村劳动力转移技能培训，农村劳动力普遍掌握了一门实用技术。通过有计划、有组织地输出农村劳动力，做大做强农村劳务经济，多渠道促进贫困农户就业增收，切实加快贫困群众脱贫致富步伐。
　　（三）能人带动模式
　　营山县在十多年扶贫开发过程中，努力加大对农村致富能手、种养殖大户、农村经纪人、农民企业家的培育扶持力度，通过能人带动，合理配置农村人力资源、土地资源和自然资源，促进贫困地区尽快脱贫致富。例如，新店镇蓼叶村是典型的丘陵山区贫困村，该村贫困青年龙建春外出务工，艰苦创业，事业有成，跻身亿万富翁之列，成为全国优秀民营企业家。2006年，龙建春无偿捐赠2000多万元，政府整合项目资金1800万元，围绕“新产业、新民居、新农民、新机制、新文化”目标，按照“能人带村、产业立村、机制活村、素质强村、环境靓村”思路，大力实施“农民下山、产业上山”工程，修建了3公里沥青路，改造农网445户，建成日产水180立方的集中供水站，发展闭路电视用户348户，建成移动手机接收站，修建1800平方米欧式风格村“两委”综合大楼和2000平方米农民广场，整治河道，建设连村路、敬老院、森林公园，一个山水园林村庄已见雏形，这就成功探索出能人带动的扶贫开发新模式。
　　（四）社会帮扶模式
　　为加快扶贫开发步伐，动员和组织社会力量参与和支持扶贫开发工作，进一步形成多方联动、上下互动、合力帮困的强大合力，营山县积极探索社会帮扶新模式，制定出台了一系列社会帮扶的新举措，形成了全社会帮扶的大扶贫新格局。一是加强与对口帮扶城市浙江金华市在经贸协作、产业发展、特色农业、劳务输出、旅游产业和人才培训等方面的帮扶与协作，确保对口帮扶项目的实施质量和进度，实现帮扶项目经济效益和社会效益的最大化，为营山扶贫开发起到巨大的助推作用。二是从县级部门、乡镇机关下派干部到贫困村任职，开展结对帮扶工作。据不完全统计，到目前为止，下派干部共举办致富讲座8260余场，发放致富实用技术资料26400余份，提供技术指导32000余人次，引进资金2260余万元，产业项目180多个，帮助4500多名贫困群众走上了致富路。
　　（五）互助社扶贫模式
　　互助社扶贫是将扶贫资金注入到扶贫互助合作社，以借款的形式提供给农户，实行有偿使用，滚动发展，这样既实现了资源的优化配置，提高了资金使用的针对性，也符合瞄准贫困人口的政策要求，使扶贫资金有了适度“造血”能力。扶贫互助社按照“入社自愿、退社自由”和“民借、民管、民还、民用、民受益”的原则，采取“整借零还”的方式，入股村民享受300元至5000元不等的小额借款，在借款3个月之后，分期分批还钱。这种方式还款额度低，压力小，方式灵活，村民容易接受。2008年，在消水镇黑滩村、普岭乡白龙村、清水乡顶子村、新店镇黄柳村4个村进行“扶贫互助社”试点，入社农户339户，共发放借款25.8万元，村民们利用扶贫互助资金，新种优质果树8亩，发展肉牛45头、黑山羊180只，养殖水禽1.5万只。截至2011年，县财政投入扶贫资金150万元，吸纳社员互助金35万元；组建扶贫互助社10个、联保小组196个，入社农民达1134户；累计为283户农户发放借款334笔133万元，支持贫困群众发展核桃、香椿、生猪等种养殖业，有效地解决了贫困村、贫困农户发展生产资金短缺的难题。
　　（六）科技扶贫模式
　　提高产业科技含量，走科技扶贫、科技致富之路，是加快扶贫开发的关键。营山县针对贫困乡村生产技术落后和技术人才缺乏的实际，积极探索科技扶贫模式。切实将农业、科研、教育有机统筹，将各类培训资源有机整合，以职业教育、创业培训和农村实用技术培训为手段，传播科技理念，推广科技品种，宣传实用技术，开展科技示范，科技致富深入人心，爱科技、学科技、用科技在广大农村蔚然成风。全县共发放科技扶贫宣传资料5万多份，举办科技讲座1400多场次，提供科技信息3000多条，创办科技型扶贫基地36个，兴办科技型产业27类480多家，出现科技致富户、科技示范户、科技小康户3700多家，科技对扶贫解困的贡献率达30%以上。
　　二、对西部贫困地区的有益启示
　　营山县扶贫开发的实践表明，贫困地区扶贫开发的核心是发展产业，成功的关键是创新扶贫开发机制，通过各项机制的创新和发展，激发了扶贫开发构建和谐社会的活力，为贫困地区扶贫开发提供了有益的启示。
　　（一）创新外力助推机制
　　营山县在扶贫开发中，以浙江对口帮扶为契机，集聚更大的扶贫合力，扎实推进社会扶贫。抓住浙江省金华市“东西协作，对口帮扶”的机遇，积极探索外力助推开发机制，找准对口帮扶的着力点，走出一条全新的外力助推帮扶之路。
　　1.借助浙江金华的经济优势，大力加强基础设施建设。据统计，金华捐赠资金近500万元，在营山相继建起了“婺州大桥”等6座大桥，彻底破解了县城北大门拥堵、出行不畅等“老大难”问题；在16个浙川扶贫示范村修建村道公路98公里，解决了1.5万人出行难；金华捐赠水利资金930万元，在5个乡镇、53个旱山村打机井、建集中供水站和提灌站等小微水利工程896处，有效解决了10.3万人用水困难和8.5万亩高山田灌溉难问题，改善了营山的基础设施，为扶贫开发奠定了坚实的基础。
　　2.借用金华科教优势，大力开展劳务扶贫培训。金华市每年定向捐资近50万元，委托营山县8所农民工培训基地及网点学校开展电工、焊工、厨师、电脑、美容美发等技术培训，举办劳动力转移培训班150多期，定点、定向输出9000余人到金华，实现劳务收入2亿多元，做到了“培训一人，脱贫一户，带动一方”。利用金华市科技扶贫举措，先后四次邀请浙江省农科院专家，在营山举办科技扶贫培训班，开展蔬菜、水产、畜禽等项目专题讲座，建成4个科技培训中心，举办实用技术培训班82期，培训学员1156人。截至2010年，金华捐赠助学资金1000余万元，帮助营山改建乡镇中小学8所，村小学2所，改扩建校舍2.8万平方米，设立贫困学生助学、奖学基金，让3000多名农村失学儿童重返课堂，有效解决了2万多名中小学生上学难问题。
　　3.注重“输血”的同时，更注重“造血”。营山县抓住金华市坚持开发式扶贫机遇，积极争取金华市帮助调整产业结构，培育增收项目，目前，金华市已在全县建起5个科技产业培训中心，提供产业帮扶资金1500多万元，规模发展中药材1500亩，无公害水产基地3000亩，优质水果2000亩，引领了全县产业发展，带动了21万多农村贫困人口增收致富。
　　（二）创新内在造血机制
　　辩证唯物主义认为，内因是变化的根据，外因是变化的条件。解决贫困地区的扶贫开发问题，关键在于创新内在造血机制，增强造血功能。营山县在扶贫开发中，始终坚持开发式扶贫方针，不断增强贫困村自我积累、自我发展能力。
　　1.解放思想，更新观念。为根治思想上的贫困，消除观念上的落后，营山县针对农民科学文化知识匮乏、发展意识缺位、民主法制意识淡薄、思想道德素质有待提高等情况，广泛深入宣传扶贫政策，教育群众提高认识，更新观念，自力更生，立志脱贫。先后邀请浙江金华市党政领导、企业家等代表团到营山考察、调研，举办专题讲座，给营山干部群众“洗脑”、“充电”。并且利用金华在东阳市技工学校和全国十大名村之一的“花园村”基地，为营山县132个重点贫困村培训党支部书记、村主任。这种双向互动，使干部群众解放了思想，更新了观念，提升了素质，增强了扶贫开发的内在动力。
　　2.突出抓好贫困农户实用技术培训。按照实际、实用、实效的原则，抓住提高贫困群众自身素质和应用科技能力这一重点，围绕产业发展，以农民技术学校为依托，以乡镇农技服务中心为支撑，组织邀请农业专家和当地各类专业技术人员，开展专题培训，提高他们的创业和就业能力。
　　3.坚持以贫困村、贫困农户为对象，按照政府统筹、项目整合、综合开发、整体推进的思路，充分利用资源优势，突出抓好基础设施建设，努力开发主导产业、特色产业和优势产业，不断增强造血功能。
　　（三）创新产业扶贫机制
　　新阶段扶贫开发的核心是发展产业，首要任务是发展特色产业，形成特色产业支撑，因此，营山扶贫开发的关键是抓产业。
　　1.认真研究制定产业发展规划。深入分析当地资源环境条件，按照产业化发展方向和要求，因地制宜，突出特色，对具有资源优势和市场需求的农产品生产，进行连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业，解决好一些地方项目缺乏、主导产业不明晰的问题，带动贫困山区发展基础产业和优势产业。
　　2.大力引进和培育龙头企业，推动农业产业化。曾经一段时间，营山县一些贫困村仍然沿袭传统种养结构，农产品档次低、规模小，缺乏龙头带动，难以抵御市场风险。针对这一现实，营山县坚持“开放再开发”的理念，积极引进企业和业主，大力开发特色农产品深加工项目，建设一批标准化的优质农产品基地，打造一批知名绿色品牌，推进农业产业化。
　　3.培育农村专业合作经济组织，提高农民的组织化程度。在“公司+协会+农户”等基础上大胆探索，创造更多机制灵活、农民欢迎的模式，组织农民调结构、闯市场，增收脱贫。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困山区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成产供销一条龙的产业化经营。充分利用扶贫贴息贷款，加大对农业产业龙头骨干企业、销售组织等的支持力度，不断延长产业链条，扩大企业加工生产能力，增加农副产品的附加值，带动脱贫产业基地建设，壮大扶贫支柱产业规模。
　　（四）创新资源整合机制
　　扶贫开发，投入是关键。为改变财政扶贫资金投入不足、量少的状况，营山县积极探索创新资源整合机制，确定了“统筹兼顾，重点突破，点面结合，因地制宜”的帮扶思路，在全面开展县级机关定点帮扶贫困村的同时，坚持集中力量办大事，把好钢用在刀刃上，统筹23个县级部门，重点帮扶21个革命老区特困村，做到市县联动，资源整合，集中发力，共同推进。以财政扶贫资金为引子，整合各路资金，将各部门、社会各界的资金进行整合、捆绑使用，将财力、物力、人力进行区域和项目整合，充分发挥资金的聚合作用，探索出贫困乡村连片开发，整体推进的新模式，涌现出消水镇黑滩村、普岭乡白龙村、清水乡顶子村、新店镇黄柳村、茶盘乡水风新农村示范园等一批整村推进和生态家园试点村，为贫困地区扶贫开发起着良好的示范作用。
　　（五）创新监督制约机制
　　为了加强扶贫资金的使用管理，提高资金使用效率，营山县把扶贫资金的管理使用作为一项重要工作来抓，积极探索创新扶贫监督制约机制，健全资金管理、使用和监督体制，最大程度地提高资金的使用效益。一是创新扶贫项目评审制度。在项目选择上，做到长期规划、择优立项、因地制宜、突出地方特色。在项目确定上，实行公示、公开、公告制，广泛征求群众意见，进行科学筛选论证。二是创新完善扶贫资金使用监督制度。为加强对扶贫资金使用的监督管理，扶贫开发部门对扶贫资金实行阳光操作，做到“规划跟着对象走、项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则，严格执行扶贫项目资金的“备案制、报账制、公示制、审计制”管理。扶贫资金的分配使用、项目安排充分听取群众的意见，项目实施中以及建成后，对资金使用情况、项目实施质量和效果等进行公告，接受群众监督，坚决杜绝挤占、挪用扶贫资金的现象发生，从而最大限度地发挥扶贫资金的使用效益。
　　（作者单位：四川省南充市委党