我国保障性住房制度的现状及发展趋势研究

　　摘要：保障性住房改革一直以来都是我国住房制度改革的核心内容。文章从分析回顾我国住房分配制度的变迁着手，探讨货币化分配代替实物分配的必然，以及这种制度变迁带来的住房保障制度建立及发展，分析我国住房分配货币化制度下保障性住房制度设计存在的不足，并对保障性住房制度设计的进一步完善提出了建议。
　　关键词：保障性住房；实物分配；货币化分配；保障性住房制度设计
　　一、引言
　　随着货币化分配登上历史的舞台，保障性住房也随之进入了我们的视线。本文所探讨的保障性住房，是指政府在对中低收入家庭实行住房保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。它既包括政府通过直接建设提供的廉租住房、经济适用住房、限价房和公共租赁房，又包括政府通过发放住房补贴等形式间接为中低收入居民提供的住房。其特点主要有两点：一是保障的对象是中低收入阶层；二是保障性住房的主体是政府或国家。
　　但是随着货币化分配制度的不断发展，保障性住房面临的问题已经越来越突出。包括一直以来备受人们关注的保障性住房的供需问题，这是伴随着保障性住房产生就存在的问题，也是保障性住房最为突出的需要解决的矛盾。其次是保障对象的确定上，政府一直以来都在努力地将需要保障的人群纳入到保障房的保障对象当中来。再者当前又一亟待解决的是政府政策的执行力的问题。毫无疑问的是政府在解决人民群众住房问题上的决心，但是由于地域性差距的始终存在，导致了不同地区收入与文化的不同，使得政府在制定保障房政策的时候考虑的始终是大局，提出的更多的是总则性质的文件，而缺乏有效的实施细则，地方政府追求自身利益的最大化，这样使政策的执行力面临着巨大的挑战。
　　本文基于以上考虑，对我国的住房分配制度的历史进行了回顾，并对两种制度进行了对比，在此基础上对我国保障性住房制度设计的完善提出了建议。
　　二、我国住房制度改革的历史回顾
　　我们所探讨的住房分配制度的变迁，其实也是货币化分配的成长史，同时也是新事物取代旧事物的过程，体现了货币化分配在社会主义市场经济体制下解决问题的优越性。以下就两种分配制度在实施过程当中的成效进行了比较。
　　（一）住房实物分配阶段
　　作为计划经济体制的重要组成部分，传统住房福利分配制度在特定的历史条件下曾起到了积极的作用，但这种住房福利制度仍带来了不少问题：如住房不平等、住房短缺、分配过程中的不公平等。随着城市化加快与人们更高的要求，住房实物分配制度在20世纪70年代末陷入严重危机：一方面，政府无法承受提供福利性住房所带来的巨大财政负担：另一方面，民众的诉求压力增大，城市居民难以忍受糟糕的居住条件。所以由于住房建设资金的困难和居民对住房需求的增加，实物分配制度已经无法持续下去了。
　　（二）货币化分配阶段
　　由于实物分配制度逐渐暴露出的问题以及住房供给严重不足，促使我国政府必须寻求新的解决途径。1978-1998年的20年是我国实物分配制度改革不断探索和发展的阶段。经过改革开放20年的探索，我国的住房分配制度渐渐地由以国家统包、无偿分配、低租金、无限期使用为特点的实物福利型住房制度向以按劳分配的货币工资分配为主转变。这就使得货币化分配登上历史的舞台。
　　从此，职工可以根据自己的经济承受能力，通过向市场租赁或购买住房解决住房问题。这一阶段，政府在保障性住房的供给中，主体地位更加突出，管理监督和宏观调控的影响也更加明显。随着保障性住房的供给体系的逐渐完善，其在解决中低收入群体住房困难方面发挥着越来越重要的作用，当然这是与货币化分配制度的产生和发展离不开的。
　　（三）货币化分配代替实物分配的原因
　　在寻求市场更为开放，使得资源能得到优化配置的动因下，如果再沿袭旧的住房制度，住房建设仍然靠国家统一调度，资金投入仍然靠国家和企业，则弊端多出，而且效率不高。体现在：一是资金来源方面，继续下去，国家和企业将不堪重负，难以为继。二是传统的住房观念继续影响着人们的生活，城镇居民还保留着住房靠国家的思想，居民大量储蓄不能有效转化为住宅建设资金，形成一种高储蓄、低消费，资源得不到优化配置的畸形的消费结构。三是住宅建设缓慢，随着城镇化进程的加快，难以满足居民日益增长的住房需求，更难以满足多层次的住房要求。
　　因此，在设计货币化分配模式的时候，就赋予了其种种的历史责任，我们也可以看到其责任的重大。当然主要责任是保障不同收入层次的人群都能够拥有自己的住房，这种保障并不仅仅是房权的私有化，更有“有房住、住得起房”的思想在。
　　（四）货币化分配制度下保障性住房制度的缺陷
　　近两年社会保障问题一直是“两会”的热门议题，其中保障人民住房作为改善民生的重要内容之一，也备受关注。这是保障性住房政策实施效果不理想所导致的。除去建设标准不统一、监察不严、住户信息缺失、保障对象不明确以及担心保障性住房的市场化改革等多方面因素会制约保障性住房体系的充分发展以外，“房困”真正难以破解的在于制度。
　　从保障性住房制度建设运行的过程展开，可以得出保障性住房的公共服务建设以及与机构职能相关的投融资机制、法律制度、土地供给与规划制度、配建制度、进入与退出机制、住房实名制等核心机制无疑是新住房体制改革的重要着力点。当然，这些“着力点”同时也是当今保障性住房制度不完善的地方。
　　三、保障性住房制度设计的完善
　　保障住房供给体系的建立中，供给对象、供给主体和供给方式三者存在重要的联系，从这种联系出发寻找保障住房体制的设计是至关重要的。再者则是对国家政策在执行力上的探讨，各种政策实施的细则制定，以及保障房建设的配套措施。综合这些考虑，以下便是对于完善保障性住房制度设计的一些建议。
　　（一）强化政府的主导地位，司职保障房机构的建立
　　一国的保障性住房制度体系的设计与此国的社会保障体系是分不开的，我国属于储蓄型社会保障模式，这种模式更需要政府的引导，建立专门的保障房机构。由于政府进行的城镇住房市场改革，货币化分配的异军突起，导致了保障房的产生与发展，政府承担着主要的保障责任，并且在住房制度进一步深化改革的时刻，更应该以身作则，挑起这个担子，并在保障房领域里挑起大旗，以统筹者的身份谋局开篇。相应的，政府应该在保障房相关的投融资机制、土地供给与规划制度、住房实名制等核心机制给予更多的优待。
　　（二）地方实施细则的完善
　　地方政府作为国家政策的执行者，根据各地方的实际情况制定相应的实施细则，确保保障房政策的有效实施。自1999的《城镇廉租住房管理办法》以来，政府出台了众多的文件来规范保障性住房市场，这些政策的出台，都是围绕着“保障人民群众的住房”这个核心的，但是其实施效果不是很理想，“保障住房”仍然是民众关系的焦点问题，也因此成为“两会”的议题。国家文件频频出台，表明保障性住房领域依然问题重重。其中政策执行效率不高是难点，由于地方政府在解读国家政策的时候，更倾向于本地方政府的利益，存在着地方政府为自己的利益进行的博弈。就比如2012年有佛山、芜湖等地对限购政策的试探，上海对户籍政策的重新解读，这都是地方政府在维护自己利益时对国家政策的一种试探。保障房领域的复杂众所周知，可以想象，如果没有具体指导政策实施的细则，国务院及相关部门颁布的文件将很难达到预期效果。
　　（三）《住房保障法》
　　虽然有《物权法》规范住房市场，但是针对保障性住房的法律法规仍然缺乏，这样没有有效的监督与约束机制的存在，很难达到保障的效果。将房地产税写入《住房保障法》，更明确其保障的功能属性，促进商品房和保障性住房市场的平衡发展。并将户籍制度、进入与退出机制、保障房产权属性加以明确，使保障性住房市场更加规范。这也是针对保障房法律机制缺失而做出的应对。因为规范这一“市场”，首先要有法可依，才能有法必依。
　　（四）保障房物品体系的改进
　　经济适用房的价格和套型都和中低收入人群的定位不太符合，反而更像是中档商品房。2007年24号文件发布以后的廉价房，将保障人群从最低收入人群扩大为低收入人群，也使得其具有了竞争性，从“公共品”变为了“准公共品”。限价房则伴随着供应对象不明朗、分配混乱，致使其保障功能的淡化。公共租赁房则是新生事物，承担着解决“夹心层”的住房问题，从而责任巨大，也被寄予了很大的厚望，但其供给的房源质量与租价问题一直是焦点问题。
　　这些问题的存在使得保障房物品体系的实施效率不尽理想。因此在经济适用房与限价房的属性上，前者应该表述为“具有适度商品属性的政策性保障房”，后者则是“限价的普通商品房”；而廉租房是“政策性租赁房”；公共租赁房的运作方向是依靠商业资本合同运作，逐利性较强，这样的公租房应称之为“政策性的商业租赁房”。很明显的一条主线就是：针对低收入人群的廉租房；“夹心层”的公共租赁房；中等偏低收入人群的经济适用房；中等收入与中等偏高收入的限价房。
　　通过以上的分析，使得保障房供应对象分明，属性表述也分明，这样国家政策表述也会显得具有针对性，民众的理解也会容易得多，这样就会使得保障房物品体系更为完善。
　　（五）投融资机制的完善
　　在对保障房物品体系的分析之中，我们明确了各种保障房的表述，这样使得建设资金来源也会更加明了。具有商品属性的，寻求政府与市场的合作；具有公共品属性的，应该由政府承担，利用公积金、养老保险等社会闲散的保障资金作为建设资金的来源。这些在“住房保障法”的保驾护航下，在保障房机构的组织监督下，保证钱取之于民，进而用之于民，让我们的保障房确确实实的地保障人人都有住房。比如信托基金的引入、专业保障银行的建立，都是为了能够打造一种保障性住房的金融支持体系。
　　（六）配建制度
　　政府在保障房的提供方式上所实行的配建制度，有集中配建、混合配建制度。除了国家的土地优惠政策、财税优惠政策，地方政府应结合城市的总体规划和考虑相应的公共服务配套设施，制定合理的配建政策和配建比例，并明文规定，形成一种既定的模式。比如青岛市已经实施的《保障性住房和限价房住房配建制度》，要求所有的房地产开发商在兴建商品房项目同时，必须在同一区域规划建设一定比例的保障性住房项目。目前，在青岛的保障性住房配建比例因土地性质分为三种情况。这是一种很好的尝试，根据各个地方土地的性质来确定配建比例，更能因地制宜。
　　四、结论
　　保障性住房制度改革的重点是保障性住房的制度建设，但其核心内容则是制度设计，唯有做好了制度的设计才能使制度在建设运行过程中不断发展和完善。“安居乐业，居者有其屋”的思想是本文完善制度设计时的最终目标。在制度建设与运行过程中确保“取之于民，用之于民”是我们不懈的追求。从解决住房的供需平衡入手解决房困问题，囊括了政府的主体供给地位、地方政策的支持，法律的保驾护航，投融资机制的完善，以及配建制度解决房源质量的问题，归结到一点就是以民为本。
　　参考文献：
　　1.陈晓勤.上海社会保障性住房规划[D].同