依法流转农村集体建设用地的实证研究

　　摘要：当前农村集体建设用地流转实践由于突破现行法律规定而导致“无法可依、有法不依、违法流转”的现实问题，以及流转中诸多现实困惑和预期隐忧，折射出法律规范之间的矛盾和冲突，因此必须尽快修订农村土地法律以及相关制度，因地制宜，稳妥推进农村集体建设用地流转。
　　关键词：农村土地流转；集体建设用地流转；实证研究
　　从20世纪90年代中后期开始，农村集体建设用地流转经历了三次大规模的试点，包括四川、广东、浙江、北京等地，既体现出各地的实践特点，也凸显了法律规范的急迫性。在统筹城乡发展、推进城镇化的背景下，研究农村集体建设用的依法流转具有理论和现实双重意义。
　　一、实践：上海市试点农村集体建设用地流转的现状
　　20世纪90年代中后期，以安徽芜湖为代表开始了农村集体建设用地流转的早期试点，仍然聚焦于“应否流转”的争论；到2005年，以广东为代表开始了农村集体建设用地流转的第二波试点，突出了沿海开放地区的先行先试精神，聚焦于“流转模式”的探索；到2009年，湖南、重庆、成都、北京等地广泛开展农村集体建设用地流转的试点，尝试从总结经验和制度设计角度提出政策建议。农村集体建设用地流转从实践中走来，愈加成熟，然而其与现行法律规定却愈加冲突和矛盾，简言之，其“违法性”特征越加突出。
　　上海于2009年也加入了农村集体建设用地的流转试点行列，并于2010年1月发布试点工作的若干意见，并选择了四个试点村镇（浦东新区合庆镇益民村、嘉定区徐行镇小庙村、松江区佘山镇新镇村和金山区亭林镇亭北村）开展试点工作。
　　本文主要以金山区亭林镇亭北村为实地调研对象。在全市范围的试点工作中，亭北村取得了六个“第一”：第一个完善工作机制，第一个发布区级人民政府集体土地所有权登记通告，第一个完成指界人推举大会，第一个开展指界人现场指界，打下第一个集体土地所有权界桩，第一个取得调查资料样本。
　　二、问题：农村集体建设用地流转中的法律困境和实践难点
　　（一）现行法律规定滞后于当前土地利用的现实
　　尽管我国《宪法》赋予了土地使用权人依法转让土地的权利，但现行《土地管理法》却禁止或严格限制农村集体所有土地的转让，2007年通过的现行《物权法》关于集体建设用地流转亦无原则突破。从这些法律条文可以看出，在立法层面，国家对农村土地流转并无相关的法律法规予以规制，现行法律规范并不完全支持农村土地流转，包括农村集体建设用地。正是由于法律条文的不支持，导致目前在做的增减挂钩、宅基地置换等工作都是在将集体土地征用，土地性质转为国有之后进行的。
　　但从现实需要看，土地作为生产要素，实现其保值增值的根本途径，就是进行土地流转，让其流动起来，在市场经济规律运行中提升土地价值。因此，实践中的农村土地隐性流转此起彼伏，由于其与现行法律的冲突，存在违法嫌疑，也带来了诸多土地流转的纠纷和矛盾。同时，国家对农村土地通过低价征收和市场价招拍挂，获取巨额土地级差收益，多年来备受诟病，与城乡一体化建设和土地要素进入市场的公平公正性相违背。因此，现行法律禁止农村集体建设用地流转的规定远远滞后于现实需要，必须对相关法律规定进行修改。
　　（二）集体建设用地流转在实践中面临较多困难
　　第一，农民宅基地确权工作困难重重。明确农村集体建设用地权属是进行土地流转的基础。亭北村在完成土地调查后，下一步要进行的就是确权、登记发证工作，以明确流转地块的集体所有权，为土地流转奠定基础。从目前情况来看，以队组为单位的集体土地所有权以及镇、村企业的建设用地使用权的确定工作较为简单；而对于农民宅基地，由于农村人口流动、私下交易等原因，情况复杂，又没有相关政策加以规定，确权工作难以开展。
　　第二，集体建设用地“实体流转+指标流转”两种方式均存在困难和瓶颈。目前，农村集体建设用地有实体流转和指标流转两种方式。实体流转就是先对现有建设用地上的建筑物拆除并将其复垦为符合标准和条件的耕地，然后再开辟另外一块集体土地作为建设用地并建造厂房等设施，以出租等方式对其使用权进行流转；指标流转就是对现有建设用地上的建筑物拆除并复垦为符合标准和条件耕地后，不再占用新的集体土地作为建设用地，而是把其产生的建设用地指标和耕地占补平衡指标在全市范围内流转。
　　一方面，要实现集体建设用地的实体流转，就要做到土地面积平衡、农民心态平衡和资金平衡三个平衡。但从亭北村的实际情况来看，目前做到这三个平衡都有一定的困难。比如土地面积平衡问题。随着土地整理复垦新增耕地指标越来越重要，但可供整理复垦的土地越来越少，实现土地指标占补平衡的工作越来越难，复垦后的新增耕地指标甚至还不够当年使用，更不太可能结余进行流通。再如农民心态难以平衡的问题。由于农村集体建设用地的所处区位不同，流转产生的收益也不同，导致在集体建设用地流转过程中，农民对获得的流转收益产生攀比心理，甚至引发上访事件。再如，资金平衡问题。以农村集体建设用地的实体流转为例，流转前期需要大额启动资金，用于拆旧、复垦和建新，这笔资金对于经济困难村而言难以承担；再加上，金山地处远郊，土地的产出收益非常低，农村集体组织开展集体建设用地实体流转的积极性并不高。而且，土地流转换保障，也需要大额成本资金，以亭北村为例，需要12万元/均亩劳动力，这个标准还在逐年提升。因此，基层组织开展农村集体建设用地流转的资金压力很大。
　　另一方面，关于集体建设用地的指标流转，存在“有政策难操作”的问题。根据有关农村集体建设用地流转的意见，新增的建设用地指标，以及耕地占补平衡指标，在满足区内需求后，允许在全市扩大范围流转。但很多地区是通过行政手段来调剂用地指标的，很难准确反映金额和流转动态，在金山进行土地指标流转的可行性不大。而且，相关扶持政策缺乏操作性。上海市农村集体建设用地流转缺乏相关配套政策支持，在土地等资源利用整合、投资渠道拓展、项目多元化开发、资金筹集等方面都没有特殊扶持政策；对农民利益的保障也远远不够。而已经出台的一些扶持政策多是原则性意见，无实施细则，难以实际操作。
　　三、结论：尽快完善相关法律制度，依法稳妥推进农村集体建设用地流转
　　按照经济学原理和土地产权制度，国有和集体土地应当“同地同权”入市，土地所有权人和使用权人有权进行转让、抵押，以及入股、租赁等。城乡建设用地只有在法律上真正实现“同地同权”，才能促使其依法合理流动，增进农民的土地财产收益。
　　（一）尽快修改法律，使集体建设用地流转合法化
　　实际上，农村集体建设用地的流转已经突破了现行法律的限制规定。在国有土地升值价值大幅攀升的趋势下，政府不断扩大对集体土地的征收范围，用于进行房地产等商业开发使用。在利益的驱使下，集体建设用地的私下隐性流转呈加速态势。因此，必须尽快修改法律，使集体建设用地流转合法化。第一，宏观层面：应在法律中清晰界定出公共利益的范畴，对现有征地制度进行改革完善，防止地方政府打着公共利益的旗帜行土地财政之实，侵害农民集体的利益，避免形成新的土地剪刀差。其次，应从法律法规的协调一致性角度，进一步修缮土地管理法、土地承包法、物权法，明确农村集体土地的产权归属和相应权能。第二，微观层面：既要明确农民作为集体土地所有权的主体地位，在集体建设用地流转中必须充分保障农民的权益；又要明确申请办理集体建设用地流转的相关程序，包括提交申请、受理、会审、审批、签约、缴费、发证等程序；还要建立农村集体建设用地合理的收益分配制度及监管机制。同时，应保证土地流转利益分配的公正性。在土地流转收益的分配管理中，要建立健全公开透明有效的监督机制，杜绝基层干部侵吞或挪用集体资产的行为，其关键是要规范包括乡镇政府、村组财务监督小组和全体村民在内的各监管主体的权限分工及方式。
　　（二）科学规划，在保护耕地的基础上进行流转
　　为引导并有序推进农村集体建设用地的流转，首先，要在“两规合一”的基础上，坚持以科学、严谨的态度对村庄进行发展规划，明确村庄发展方向、土地利用等内容，杜绝仅是为了应付上级检查而规划的心态；其次，要严格按照规划要求使用和流转土地，在最大程度保护现有农业耕地的基础上，推进集体建设用地的流转。既保证土地流转和使用的合法性，又能维持土地流转的有序高效秩序。
　　（三）处理好两个关系，尊重民意，因地制宜，有序推进
　　一方面，要处理好趋势与现实的关系，理性决定是否流转农村集体建设用地。从长远趋势看，农村集体建设用地流转对于城乡一体化建设和农民持续增收具有重大意义，符合经济社会发展的规律性要求；但从现实看，农村集体建设用地流转的成功与否与地区经济社会发展息息相关，包括其城市化程度、就业形势、经济实力等等，l3TttBCbqlTQTtDc1mNdUAd90CSf32QIVn5oas4RKjw=不同的区位，不同的发展状况，农村集体建设用地流转不能一概而论，要理性判断和决定。
　　另一方面，要处理好区位与财力的关系，理性选择流转方式与流转客体。就流转方式而言，对于近郊，由于土地流转收益潜力巨大，应倡导租赁方式，经营不动产，搞集体股份合作制；而对于远郊，由于目前土地流转收入较少，可以通过土地指标流转，增加村集体经济组织和农民的收益。但是，由于指标流转是一次性得利，对于像金山这样的远郊地区来说，一定要根据村民意愿、村经济实力、储备项目等情况选择合适的流转方式，而不能盲目跟风。就流转对象而言，选择宅基地、乡镇企业还是公益用地进行流转，则主要从流转程序、费用等角度考虑。指标流转的费用主要发生在拆旧和复垦两个环节，实体流转则在拆旧、复垦、建新三个环节都需要较大费用。不管是哪种流转方式，第一选择都是废弃的厂房仓库，其次再对潜在的可能流转的乡镇企业、宅基地进行具体的费用评估，决定流转的客体。
　　（四）完善流转收益分配及监管机制，保障农民持续增收
　　集体建设用地流转中的收益分配涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡。具体来说，建议按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则执行。也就是说，在集体建设用地流转的前期，地方政府并未参与投入，那么地方政府就不得享有土地流转的收益分配权，基于产权的土地流转收益应当归属集体土地所有权人，政府有权监督集体组织的管理使用。而根据城乡规划划定的区域内的集体土地，地方政府投入了大量基础设施建设，则按二次分配政府参与的原则，地方政府有权按比例参与收益分配。
　　对于农村集体建设用地的指标流转，必须考虑流转收益的保值增值问题。建议参照社保基金的做法，设立专项基金，委托专业基金公司运作，每年进行收益分红。专项基金主要投资于债券等稳健收益品种，少量投资于股票，确保投资安全性。取得投资收益可以在各年之间进行平滑，以丰补歉，确保各年分红收益基本稳定，避免大起大落。
　　为切实保障和维护农民的土地财产收益，对集体建设用地流转的所得收益，设置专项资金账户，按照“村账镇管”的财务监管体系，定期进行审计评估，动态监测土地流转收益使用情况，并将结果在村务公开栏中予以公示，真正维护好、实现好、发展好农民的利益。
　　＊本文系上海市委党校系统2011年青年课题《农村集体建设用地流转的法律问题研究》的阶段研究成果。
　　（作者单位：中共上海市金山区委党