可持续发展下土地征收补偿制度研究
2012-12-29李爽杨旭亮
中国集体经济 2012年4期
摘要:为适应我国工业化、城市化进程的要求,征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。探索适应社会主义市场经济需要的新型土地征收补偿制度,规范政府的土地征收行为,促使征地补偿工作走向市场化、法制化进程,切实维护失地农民的财产利益,成为落实可持续发展理论、构建和谐社会以及推进我国法制建设的一项重要任务。
关键词:土地征收;补偿制度;可持续发展;和谐社会
一、我国土地征收补偿制度的发展现状
(一)《宪法》中有关土地征收补偿原则的缺失
尽管《宪法》于2004年给予“土地征收”以合理地位,即“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,对于未来理论的完善及实践的操作具有指导意义,但仍显不足。如未明确补偿原则、土地征收标准不统一、补偿结果差异性很大,失地农民的权益未受到平等保护。
(二)《土地管理法》中有关土地征收补偿规定的遗憾
1.土地征收目的不明确
(1)《土地管理法》第2条将土地征收的前提界定在以“公共利益为目的”,但何谓公共利益,并没有做出直接而明确的规定,反而由于“公共利益”自身是一个复杂、多变且具有高度抽象性的法律概念,导致实践操作中缺乏可行性,某些政府部门借故进行权力寻租,置失地农民利益于不顾。
(2)《土地管理法》允许单位和个人为建设需要,依法申请使用包括“国家征用的原属于农民集体土地”在内的国有土地。这意味着即使是为满足非公共利益需要,征收农民土地也是合情合理合法之事。
2.补偿范围小、补偿标准低
补偿范围和补偿标准是补偿双方最为关心的核心问题。其处理的得当与否将直接影响公、私利益能否平衡兼顾、国家建设能否顺利展开。
(1)补偿范围。我国将土地征收补偿范围严格限定在土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗的补偿,即与被征收土地有直接联系的经济损失上,而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与国际的通行做法甚为不符,作为农民生存基本、生命依托的土地的“延伸价值”不能被忽视。
(2)补偿标准。如斟酌《土地管理法》对于补偿范围内各项费用的补偿标准的相关规定,可发现以下不足:
第一,补偿标准被束之高阁,缺乏灵活性与适应行。依据价值规律可知:当商品供小于求时,其价格高于价值。在我国严格限制农用地供给量、城镇建设用地量激增的今天,土地使用权的市场价格必然一路走高。而法定的、缺乏弹性的补偿标准使补偿额度固定化,脱离于市场价格之外。
第二,补偿标准忽视了土地的“新兴”价值。依现有法律,我们是以传统粮经作物测定前三年的农业产值作为基础来衡量补偿费的具体数额,较少顾及到现代农业的特点。随着现代农业的不断发展,农用地可以种植一些高价值的经济作物,可以发展生态农业、旅游农业等新型农业,其产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。显然,传统土地补偿额的计算方法当然不能客观地反映出被占耕地的实际价值,往往偏低。
3.补偿方式单一
现有的补偿方式主要是一次性现金补偿,对被征地农民离开土地后生活、工作的安排,思想意识的转变较少或未曾顾及,有限的金钱补偿并不能解决失地农民的实际问题。
4.补偿程序不完善
(1)征地前失地农民参与、知情权缺失。《土地管理法》第48条规定,征地补偿安置方案确定后,进行公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证,忽略了农民的知情权和参与权,使公告环节及听取工作十分不规范,往往流于形式。即使农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见,农民的发言权也是微乎其微的。因为依据《土地管理法实施条例》第25条的规定,征地部门可手持“公共利益”这一尚方宝剑“先斩后奏”,即使农民对于补偿安置方案有意见、生活出路未解决,都可以先行征地。
(2)征地后农民的司法救济途径不畅。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调,协调不成的,由批准征地的人民政府裁决。”如此规定很难让农民信服:在出现征地争议、纠纷时,身兼征地决策者与土地争议裁决者双重身份的政府部门能秉公处理,给百姓以满意的答复。
二、可持续发展下土地征收补偿制度的完善
(一)合理界定公共利益范围
根据可持续发展原则的精神,追求资源的代际公平和合理利用,在土地征收中尽量减少对耕地资源的破坏,必然是应有之意;而合理界定公共利益范围,对政府的土地征收权进行有效的制衡便成为落实可持续发展原则的重中之重。一方面,在实体规则的制定上,为明确授权可将“公共利益的需要”直接指向国家安全和国防军事用地,科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地,公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地,具有公益性的国家重大经济建设项目用地之需;为避免立法的不足,还可以用一兜底性条款予以补充,如“其他以公共利益为目的用地”。为使得概念更加周延、严谨,可考虑设立一个排除性条款,明确排除不属于公共利益范围的用地,避免以“公共利益”为名,无视私权存在。
另一方面,可从程序规则入手,明确认定“公共利益”的审定程序。首先,为保证界定过程中的民主性、科学性、公开性,可预先告知被征地人土地征收的相关信息,保证公众的知情权;对涉及公共利益的土地征收,应当务必保证听证程序的顺利进行,广泛征求相关当事人的意见;为督促征地决策者积极履行职责,必须以完善的责任机制为后盾,严格落实权责统一制度。其次,引入事后审查模式,借助司法机关,这一权威、独立、公正的第三方对被征地人的利益进行维护,对征地行政机构进行监督。
(二)注重社会公平,保障失地农民的利益
1.拓宽土地补偿范围、提高土地补偿标准
《土地管理法》可借鉴其他国家的先进做法,在划定土地征收补偿范围时,将对于直接损失、间接损失的补偿都囊括进来,只要被征收人有证据证明损失是因土地征收而起,都应给予合理的补偿,如残余地补偿、相邻地补偿与迁移费补偿等。
完善征收补偿的标准,就要首先转变本位思想,变土地所有人的“义务本位”为“权利本位”,要切实将保护被征收人权利视为征地工作宗旨,给予失地农民以充分的法律保护。以市场为导向,结合供求关系确定征用土地价格。在尊重市场规律的前提下,做到既能满足土地使用人有效利用土地的需要,又能弥补被征地人财产利益的损失,在市场经济环境中均获得公平合理的对待。因此,要按照征地后土地新用途的市场价格确定补偿费标准,而不仅仅着眼于土地原有用途;另一方面,取消以产值作为补偿标准的规定,在实施土地征收时,使失地农民获得一个与土地等价值和等效用的补偿,既涵盖土地的原有产值部分,又包括增值部分,以及因失地而引起的其他必要支出,如购买新居支出、寻找就业机会支出、获得社会保障支出等。其实,对于补偿范围与补偿标准的完善,在使失地农民利益获得保全的同时,也是对征地主管部门“以地生财”滥占权力的抵制。
2.完善失地农民保障体系
尽管以上建议可以给予失地农民合理的经济补偿,但是离开世代相随的土地、丧失惟一的生活来源后,为被征地人构建起全方位的保障体系更能解除其后顾之忧,更能促使其为了“社会公共利益”心甘情愿地参与到征地工作之中,而非徒生阻碍,影响我国工业化、城市化之进程。
(1)完善失地农民社会保障体系。具体来说,主要是完善失地农民最低生活保障制度,在广泛筹集保障资金的前提下,将农民最基本生活的物质需要维持在与当地经济发展水平、政府财政支出和村集体的承受能力及物价上涨指数相协调的水平上,确定一个可行的最低保障标准;养老保险制度上,结合失地农民的所处环境,将其纳入不同的养老保险体系,如对于在城镇打工的失地农民,可将其与城镇居民养老保险体系相挂钩,而对于那些未寻找到就业机会的失地农民,将其视为农村养老保险体系一员,养老保险基金来源上,应由国家、集体、个人三方筹措,个人缴纳的比例,要结合当地经济发展水平来确定,切忌搞“统一化”;此外,还要建立失地农民基本医疗保险制度,解决失地农民“看病难”问题。
(2)建立失地农民就业保障体系。首先,为解决失地农民就业问题,要帮助其克服依赖思想,树立自我创业、自谋职业的心理,同时辅之以政府或者村集体的适当帮助,这对于建立失地农民就业保障体系显得尤为重要。可通过政策宣讲、专家座谈、优秀务工人员现身说法等方式,转变失地农民就业观念,提高其自谋职业、积极创业的自觉性;其次,由政府相关部门组织,对失地农民进行免费的劳动技能培训,异地交流、营造氛围促进失地农民就业;再次,为用人单位和失地农民搭建交流的平台,以村(社区)为单位将失地农民劳动力资源信息整合化,结合实际情况及时更新就业信息资源,与辖区内外的用人单位保持长期联系,积极促成失地农民与辖区内外的用人单位达成就业意向。如此,既解决了用人单位用工难问题,又为失地农民解决了后顾之忧。
3.增设多种法律救济手段
我国现有土地征收补偿的救济途径包括行政救济与司法救济,但是在实践中各种司法环节却不能起到应有的救护作用,而这又本该是保障征地工作公平、公正的强有力的后盾。首先,要及时修改《土地管理法实施条例》在解决征地补偿争议问题上有关“征地批准者”与“征地裁决者”竞合的有关规定,变“由批准征收土地的人民政府裁决”为“由批准征收土地的上一级政府裁决”,这样批准方和裁决方分离,便可保证争议得到公正的裁决。其次,将司法救济途径具体化。给予人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权,鼓励法院适时、逐步地扩大对征地农民的司法救济,明确规定向法院提起诉讼的事由,可针对土地征收过程中征收土地的公共利益目的的认定、土地征收方案和补偿方案是否合理、征地程序是否公正等各项具体行政行为,由法院在衡量相关利益后作出最终裁决。再次,可考虑建立解决土地纠纷的社会仲裁机构,发挥仲裁部门的尊重当事人意思自治、秘密性强、审理周期短、费用低、少干预、公信度高等特殊优势来解决土地征收补偿中的纠纷,更易于平息征地工作中的矛盾与冲突。
参考文献:
1.贾晓卉.农村征地问题透视[J].中国经