基于教育公共属性的资源配置绩效的研究

　　【摘　要】 文章通过对高等教育公共属性的分析，指出政府为实现其公共责任，在高等教育资源配置中应遵循公平与效率的原则，而绩效管理实现资源公平配置与有效使用的工具，同时也提出了政府在资源配置中实施绩效管理的措施。
　　【关键词】 公共属性； 资源配置； 绩效管理
　　高等教育对于社会的巨大作用是有目共睹的，不论其教学服务，还是科研及社会服务，都具有一定程度的公共物品的属性。当然，高等教育也是政府的社会责任，是政府公共服务内容之一，它通过设立高等学校，向公民提供高等教育及发展学术研究来履行其“公共任务”。因此，在高等教育中，一方面政府要完善以法治为基础的公共治理结构，通过教育立法，将高等教育权力下放到学校，实现政府对教育由微观管理向宏观调控转变，真正使政府由过去对高校“划桨”转向为高校“掌舵”；另一方面政府必须承担起其公共责任，有义务、有责任利用教育资源这只看得见的手去介入、影响和校正高等教育改革的思路、路线和目标，促使其积极参与到高等教育物品的供给活动中来，以充实政府社会公共责任的履约能力。
　　一、政府在高等教育资源配置中的核心责任：公平与效率
　　发展高等教育，资源配置是一个不可回避的问题，资源配置对高等教育发展的基础作用决定着拥有核心决定权的政府在高校发展的责任。在“穷国办大教育”的背景下，政府主导教育资源配置的模式是其必然选择，正如杨明（2007）所说“经济手段是政府向高等学校施加权力影响、渗透意志、获取利益的最有效的手段，拨款权是政府进行宏观调控的一根灵活的指挥棒”。但这种选择也要求政府秉着教育的公共属性，在资源的配置中坚持“公平”的原则。
　　同时，政府虽然通过主导资源分配，承担了对高等教育的调控责任，可以保障政府在高等教育资源配置过程中维护教育公平的作用，但单靠政府权力配置所引致的资源管理过度集中、资源管理机构低效和资源使用绩效不彰等弊端也是显而易见。从世界各国高等教育资源配置的经验来看，政府权力、市场权力和学术权力的相互博弈与制衡是高等教育资源配置的客观要求；在我国，资源配置经历了由计划经济向市场经济的转换，一元权力配置的格局被打破，多元权力格局正在形成，政府的职责不仅需担负起自身应有的资源配置公平的义务，同时还需引入竞争机制，在有限财力下通过强化资源配置绩效，提高资源使用效率，实现教育数量与质量的迅速增长，不断提高公共高等教育的供给。
　　二、绩效管理是落实政府资源配置核心责任的工具
　　绩效管理（Performance Management，PM），又称为“目标—导向”管理。20世纪80年代，引入西方国家公共部门管理理论之中，开启了公共部门从过去单纯追求行政效率和管理秩序，转而侧重服务质量、成本效用、“顾客至上”的新公共管理运动（New Public Management，NPM）。特别是进入20世纪90年代以来，社会对政府公共服务有更进一步的重新认识，对公共资源的绩效关注也从“经济性、效率性和有效性”的“3E度量”逐步过渡到“经济性、效率性、有效性和公平性”的“4E标准”，用多元价值标准体系来考核政府公共管理责任的履行。这种“四维度量”的考核模式，要求管理者通过调整资源配置，以公民为本，强化责任机制，引入“结果导向”，寻求资源为政府提高效率、效益和公平服务的新途径。
　　目前，高等教育资源配置中，公平是一种教育权利的普遍化意义，是政府主导资源分配的结果，它使不同性别、社会阶层、种族和地域差异的学生获得了平等的教育机会、资源和产出。但政府在保证全体公民享有均等教育机会的前提下，也须通过市场机制，约束教育资源在政府控制下的纵向配置，促使其根据资源的内在要求实现资源的横向流动，避免因政府过多干预而割断横向交易，导致政府资源配置因纵向操作而将资源配置的横向流动严重扭曲。同样，由于市场在自发配置资源时存在诸如市场信息滞后和措施盲目等弊端，会造成教育资源一定的浪费。因此，强化资源配置的“公平与效率”只是教育资源配置问题的两个维度，没有主次和轻重之分；并且“公平与效率”也是相对的，没有绝对的“公平”和“效率”。与此同时，强调政府在教育资源配置中的“公平与效率”实质就是加强教育资源配置的绩效管理，通过运用精细管理手段和科学的评价方法，对教育资源配置和使用的全过程进行相关分析和控制，使教育资源从分配至使用均遵循提高管理效率、资金使用效益和公共服务水平的原则，实现教育资源“公平与效率”的最优组合。
　　三、实现政府在教育资源配置中绩效管理的途径
　　（一）法制化是推动教育资源配置实施绩效管理的前提
　　法制化是依法配置资源的根本，美国在1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，澳大利亚、英国等也先后制定了政府在公共资源配置中实施绩效管理的立法，并以此为基础建立起了较为完善的政府公共服务的绩效管理体系，确立了绩效管理在公共领域资源配置的重要作用。近年来，虽然我国财政改革在借鉴国外经验的基础上有所突破，但《预算法》强调“遵从预算计划”的核心与实施绩效管理所需培育和完善的共建共享的预算决策制度、公共利益在资源配置中的核心价值和标准等不适应，不能满足财政体制改革和建立绩效管理体系的客观需要。因此，通过立法等手段，颁布如《政府公共资源配置规范》、《政府绩效评价办法》、《评价工作规程》等法律制度和规范，确立绩效管理在资源配置工作的地位，保证绩效评价成为政府资源配置的一个重要环节，从而推进绩效管理与资源配置的有机联系。
　　（二）完善的契约关系是实现教育资源配置绩效管理的保障
　　虽然为公民提供高等教育是政府履行公共服务的责任，但政府在教育服务中的公共责任并不意味着政府在教育方面必须扮演直接生产者和提供者的角色。正如郑秉文所指出“政府介入和干预公共物品的生产绝不等于政府生产公共物品，更不等于取代公共物品的‘市场’”。在现代大学制度下，虽然政府与高校都是作为独立的法人，但从公立学校的发展历史来看，由于受到原有计划体制影响，政府与高校之间“委托代理”的契约关系还需进一步完善，以处理好两者之间的关系：一方面是完善尊重高校的独立法人地位，与政府对高校以“命令与服从”为主要内容的内部行政性委托代理关系，真正赋予高校自主办学的法人地位，在公平的资源配置过程中，调动高校的积极性，更好地完成政府赋予的服务社会任务；另一方面是重视市场对于优化教育资源配置所起的作用，通过引进竞争机制，鼓励高校按市场规律参与竞争，争取如项目拨款等更多的教育资源，实现市场在配置资源方面的较高效率。因此，只有通过完善政府与高校之间的契约关系，才能正确处理好政府与高校在资源配置过程中的“公平与效率”，既实现政府对高等教育调控责任，维护高等教育资源配置过程中公平原则，又提高教育资源配置效率、使用效率和教育产品质量。
　　（三）建立与教育活动相适应的评价体系是实现资源配置绩效管理的关键
　　绩效评价是其整个绩效管理的核心，绩效评估的结果影响着政府的资源配置。在我国，教育的公共属性和教育活动结果具有长期性、滞后性和外部性的特点，决定着对教育资源配置的绩效评价必须结合教育的公共属性和教育活动本身的特点，从过程和结果两部分来综合反映资源配置在公共教育活动的目标、过程和结果等方面绩效。基于公共支出绩效“4E标准”度量的思路，对教育资源绩效管理主要体现在对资源配置和对资源使用两个方面。在资源配置阶段的绩效管理主要维护着配置的公平，但这种公平并不是“平均”，而是在承认差别，正确界定标准与测度指标前提下，所推进资源的“均等”化；而资源使用的绩效则是从教育活动过程和结果来评价教育活动的效率、效益和节约（即“3E”原则），即教育活动为了实现结果绩效而必须在教育活动内部强化教育资源的使用效率、配置效率和管理效率。因此，强化对教育资源的绩效管理必须在公平配置的基础上，以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据，着重关注内部过程绩效和外部结果绩效的联系，从投入、过程、产出和效果来架构公共教育支出绩效考评指标体系，真正发挥绩效管理在资源配置中的作用。
　　（四）构建基于绩效导向的管理控制平台是实现资源配置绩效管理的手段
　　近年来，虽然以部门预算、国库集中支付、政府采购、绩效评价等为主要内容的财政改革，在组织体系、工作流程和制度办法上取得了一定的突破，但与以绩效管理为目标的 “精细管理、绩效管理、透明管理、可持续化管理”还存在一定的差距，不足以成为财政专项资金绩效管理操作的载体和有力支撑。因此，将财务管理控制系统作为主导范式引入到教育资源配置的绩效管理中，以日益成熟的财政管理改革为基础，从部门预算编制入手，以关键绩效指标为依托，按照目标（Objectives）—指标（Measures）—指标值（Targets）—措施（Initiatives）的链条依次细化和分解，建立基于资源投入、配置、使用、产出和结果的价值链；通过国库集中支付体系，对管理控制对象、变量、主体、维度、流程等进行系统性的整合再造，形成以价值活动为控制对象，以投入、目标、产出、成果、潜力为控制变量，以政府部门为控制主体，以战略、流程、结果为控制维度，以计划、评价和纠偏为控制流程，以标准、评价、报告为控制组件，以形成绩效导向下的控制力为最终目标的可供操控的新型财务管理控制体系，真正实现“以部门预算为基础的预算编制体系、以国库集中支出为核心的预算执行体系、以绩效评价为基础的预算监督体系”的三位一体的绩效导向下的财务（政）管理控制系统。当然，此财务控制系统由两条主线贯穿：一条是业务评价，即对与工作职责、使命或计划、事项活动完成程度的评价，主要包括：目标完成情况、目标的合理性、社会经济效益和可持续影响等；另一条是财务评价，即对资金使用、财务规范的评价，主要包括：资源投入、成本耗费、资产消耗等。而评价的具体内容就是目标、投入与支出、产出与影响、效率、实施与管理指标五个方面。
　　此外，在整合部门预算、国库集中支付、绩效管理、会计与财务管理等应用程序的同时，借助信息技术特别是软件和网络技术，以实现系统化、规范化、集成化为目标，以各项财务和业务数据为基础，建立集综合决策、多维分析、实时监测、信息披露等为一体的多功能综合应用平台，以实现多种方案决策、多组业务流程、多次控制评价的数据共享与集成。
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