探析现代高校内部控制与内部审计

　　【摘　要】 为适应新形势下高校的发展，许多高校在具体实践中逐步树立了经营管理理念。正确认识内部控制和内部审计的作用，探析其存在的问题，提出解决问题的方法，对当前高校加强经营管理，实现良性发展具有重要意义。
　　【关键词】 内部控制和内部审计；　作用；　问题；　方法
　　随着我国教育体制改革的推进，高校教育经费来源日益多元化，高校经济活动内容也随之日益多样化。为了适应新形式下高校的发展，许多高校在具体实践中逐步树立了经营管理理念，高校不但要注重社会效益也要同时考虑经济利益。在现代经营理念中，健全的内部控制是管理的基础，内部审计是内部控制的重要组成部分。正确认识高校内部控制和内部审计的作用，探析内部控制和内部审计在高校现实经营管理中存在的问题，提出解决问题的方法，对当前高校加强管理实现可持续性发展具有十分重要意义。
　　一、内部控制和内部审计在高校的作用
　　（一）正确认识高校内部控制和内部审计的关系
　　根据《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》，高校内部控制是为了保证学校资产安全、会计信息真实及遵守相关法律法规而制定与实施的一系列控制方法和业务程序。高校的内部控制是一个业务流程，这流程主要由控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督等要素组成。评估高校内部控制，就是评估高校内部控制流程。在这个流程中监督要素是保证，只有持续有效的监督才能确保内部控制持续有效的运行，而这个监督要素就包含内部审计。同时，高校内部审计是对学校与资源利用有关的业务及其内部控制进行确认、评价和咨询的活动。高校内部审计的职能包含动态监督职能、管理控制和决策服务的职能。高校内部审计动态监督的主要目标就是根据环境变化对内部控制实施持续有效的实时评价，以促进高校完善管理控制。因此，高校的内部审计是内部控制监督体系的重要组成部分，与内部控制的其他要素相比又具有其自身的独立性，内部审计通过对内部控制的建立及执行情况进行评价来体现对内部控制的再控制。
　　（二）内部控制和内部审计是高校经营管理的客观要求和合理保证
　　1.内部控制和内部审计是高校经营管理的客观要求
　　“七五”期间，高等教育管理体制改革和学校内部管理体制改革不断加大，高校办学自主权和办学规模也不断扩大，高校多渠道筹措经费格局的基本形成。1998年《高等教育法》的颁布，确立了我国高校独立办学的法人资格，高校不再是单一的教学科研机构，是一个依法理财的经济实体。“十一五”期间，我国高等教育改革实现了跨越性发展，高等学校办学规模迅速扩大，经济活动日益复杂，多渠道筹措办学经费的格局更加稳定。在高校深化发展的同时，经费供求矛盾更加突出，学校财务管理的内涵与外延发生变化，树立经营管理理念，保证资金安全，提高资金运营效率和效益，控制办学成本，逐步成为许多高校的共识。
　　高校经营与一般的企业经营不完全一样，高校提供的社会服务产品不能直接地以货币进行量化，它强调的是满足人们的文化教育需求。同时高校追求的经营效益不仅体现在经济收益上，也体现在追求人才质量、学生适应社会发展的社会收益上。与企业的生产过程相似，高校经营也体现于人事管理、教学与科研管理、财务管理、预算管理、风险管理、资产管理、招生就业等办学的各个环节之中，并形成一个循环体系。因此，高校要提升核心管理能力，有效规避办学风险和提高办学质量，就需吸收企业先进的内部控制和内部审计管理理念。
　　2.内部控制和内部审计是高校经营管理的合理保证
　　近十年来，我国高等教育稳步发展，高等教育招生数和在校生规模持续增加，据《2009年全国教育事业发展统计公报》，截至2009年年底，全国共有普通高等学校和成人高等学校2 689所，其中普通高校2 305所。由于高校扩招及高校“高、大、全”的办学之风盛行，高校的经营管理问题凸显。比如不少高校举债严重，2006年起，中国高校贷款问题浮出水面，据调查，总额高达4 500亿~5 000亿元。2007年吉林大学“自曝”欠债30亿元；2009年上半年，浙江省杭州市审计局又曝出消息：至2008年底浙江省浙江大学城市学院等5所市属高校负债合计13.11亿元；浙江大学通过卖地还债。深层次分析这些高校过度举债的原因，会发现这样的一个相同点：绝大部分都是由于没有注重内部控制，严重低估风险所引起的。因此，只有建立有效、规范、健全的内部控制体系，健全风险机制，重视内部审计监督、服务功能，才能合理保证高校的教育资金使用效率和办学效益，防范高校的财务风险，有利于高校持续、健康的发展。
　　二、高校经营管理中内部控制与内部审计存在的问题
　　在进入市场经济后，虽然我国大部分高校逐步建立的内部控制和内部审计发挥了保障高校健康运行的功能，但在发展及执行进程中也日益显现出不少问题。目前，我国高校内部控制和内部审计主要面临以下几个方面的问题。
　　（一）内部控制认知不强
　　我国高校教育管理体制具有较重的行政色彩，高校各层级未能正确认识内部控制。大多高校认为内部控制是管理层的责任，把内部控制看作是各种政策、文件和制度，形成重制度建设而轻制度执行；也有的高校把会计控制视为内部控制，形成重会计控制而轻管理控制，甚至有的高校内部控制观念淡薄，形成较为严重的“内部人控制”。
　　（二）内部控制体系不健全
　　由于对内部控制认识的片面性，高校内部控制体系建设不完善或缺乏系统性。首先，在高校的内部控制管理中，风险管理没有得到重视。随着经济社会发展的需求，高校运行环境不断发展或变化，变化管理是常规风险管理流程的一部分，而在高校的发展管理过程中，对于来自校内外新的诸如环境、财务等变化的风险管理关注不够，高校的内部控制建设与高校发展水平不相适应；其次，内部控制活动不能有效发挥作用。控制活动包括两个要素：政策和程序，即政策是设定应该做什么，程序是人们执行所述政策的行动。程序执行比书面政策更重要。而目前大多高校一方面各种规章制度众多，另一方面有章不循、执行不严、违规不究。高校的控制活动相对乏力，容易出现控制漏洞；其三，信息和沟通存在障碍。信息和沟通是整个内部控制系统的生命线，它涉及管理层的态度、管理层的管理控制效果。因此，广泛的信息来源和相关人员间的充分沟通与理解是内部控制中十分重要的工作环节。而高校对于信息和沟通并没有充分认识，主要表现在各层级及各部门之间信息失衡。如大多高校内部控制的设计缺乏部门间的相互沟通协调，在实际执行中造成内部控制目标不明确、内部控制权责不清、内部控制措施得不到切实有效落实。
　　（三）内部审计体制不完善
　　长期以来，由于高校管理层对内部审计不了解，导致高校虽然设置了内审机构，但组织结构不合理，隶属关系不清或不高，机构形同虚设，内审独立性较差。因此，高校管理缺乏持续有效的监督保障，内部控制执行力不强。
　　（四）内部审计效能发挥不全
　　高校内部审计的职能不但包含动态监督职能，也包含了管理控制和决策服务的职能。但目前我国大多高校的内部审计职能受其传统管理体制的影响，内部审计职能侧重于监督功能，忽视控制、服务功能，内部审计工作不能满足高校实现增加价值、提高办学质量和改善高校的经营管理的良性发展的目标要求。
　　（五）内部审计人员胜任能力较弱
　　目前，我国大多数高校内审人员整体业务素质不高，知识结构单一，缺乏必要的专业培训和具体的业务指导，风险识别能力较差，不足以胜任内审工作。
　　三、完善高校内部控制与内部审计的对策
　　（一）提高对内部控制的认知
　　1.内部控制是一种理念。内部控制不等同于内部控制制度，也就是说内部控制不仅存在于制度中，更存在于文化、意识和价值观上，即内部控制不仅是规范管理的措施和制度，还应形成高校和员工共同遵守的行为规范；2.内部控制责任主体多元化。内部控制的实质就是要规范组织内部各组成人员的行为，也就是说内部控制不仅仅是高校管理层的事情，同时还关系到高校的每一位成员，不同层级的人员在学校的内部控制中承担着各自的职责；3.内部控制是一个过程。内部控制贯穿于高校各项业务活动，在行为或措施上贯穿到各项业务活动的决策、执行、监督、反馈等各个环节，是一个定期评估、持续改进的过程，而不是单一会计控制行为。
　　（二）健全内部控制体系
　　1.加强风险管理。随着我国经济体制、教育体制的发展变化，高校管理内容与层次变得多样化和复杂化，高校只有在控制风险的基础上，不断提高经营管理水平，才能得到良性发展。因此，高校应对引起风险的内、外事件进行识别、评估，当风险内部因素及外部因素发生变化时，能及时调整和应变，并采取应对的措施将风险控制在可以接受的水平，以合理保证目标实现的过程。高校要把风险分析贯彻在高校日常的内部控制过程中，根据各种主要因素的变化评价对各种目标的实现有影响的潜在风险。2.建立控制措施。高校控制活动是对所确认的风险采取必要措施，以保证高校目标实现的政策和程序。它包括组织控制与职务分离、授权批准控制、实物安全控制、预算控制等。只有控制活动落到实处，才能保证内部控制取得应有的成效。因此，高校应更新控制观念，把内部控制“内置”于业务流程，而不是凌驾于业务流程之上的“外置活动”（其三个基本环节为：确立标准、衡量成效、纠正偏差）。同时高校管理层应根据业务流程的持续进行，对其内部控制进行建设和完善，以达到预期的目标。3.加强信息与沟通。内部控制受到组织内部人员的影响，人员的行动可以在很大程度上影响规章制度的实施效率和效果。因此，高校应设计内部控制的信息披露控制程序，使内部控制的政策和程序能系统的在高校各层级和各部门间沟通，并让执行控制活动的人员了解内部控制的内容，明确自己的控制职责，及自己的活动如何与其他工作相关，形成各内控执行人在日常业务活动中相互监督，有权拒绝明显违法的事项并通过信息沟通反映业务管理中的不适当行为。
　　（三）完善内部审计体制
　　内部审计是在一个组织内部建立的一种对内部控制执行情况进行独立评价的活动，是内部控制的重要组成部分。提高领导者对内部审计工作重要性的认识是加强高校内部审计工作的保证。高校应当按照国家有关规定，赋予内审机构相当的独立性， 配备相应的专职工作人员，建立健全内部审计工作规章制度，有效开展内部审计工作，强化高校内部监督和风险控制，使内部控制得到有效落实。
　　（四）充分发挥内部审计部门的监督、管理和服务职能
　　内部审计是组织为适应加强内部监督，提高管理效率设立的，即内部审计是为了满足组织的要求。现代高校内部审计工作应适应改革的发展方向，使内审工作的职能着眼于为学校改革发展服务，把服务意识融于整个审计过程中，在做好监督的同时为领导或部门提供可供参考的决策依据。内部审计的监督与服务职能并重，才能全面发挥内部审计对内部控制再控制的作用。
　　（五）提高内部审计人员素质
　　搞好内部审计工作离不开高素质的内部审计队伍。首先，内审人员应加强政治理论学习和业务知识学习促使其本身具有较高的业务素质和良好的品德操行；其次审计政策性强，涉及面广，内审人员必须注重知识结构的更新和审计实务技能的提高，熟识国家的法律法令和经济改革的方针政策，熟悉会计、审计、法律、税务、外贸、金融、基建、企业管理等方面的知识。在当今信息瞬变的时代，高校只有抓好内审人员的教育培训工作，更新知识，才能适应高层次内部审计工作的需求。
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