新《事业单位财务规则》探析

　　【摘　要】 现行的《事业单位财务规则》（以下简称新《规则》）于2012年2月7日颁布，自2012年4月1日起开始实施，同时废止财政部于1996年10月22日颁布，自1997年1月1日起开始实施的《事业单位财务规则》（以下简称旧《规则》）。文章通过分析比较新《规则》和旧《规则》，探讨新《规则》对预算内外收支管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、事业单位财务报表体系、财务分析指标等方面的改进之处，并对事业单位会计核算基础发展趋势、正视负债发展、完善财务报表体系等提出了几点思考。
　　【关键词】 事业单位财务规则；　改进；　思考
　　一、新《规则》的改进之处
　　（一）要求编制事业单位决算
　　新《规则》第四条增加了事业单位财务管理的主要任务，即要求完整、准确编制单位决算，以真实反映单位财务状况。新《规则》新增了第十一条、第十二条和第十三条，第十一条解释了事业单位决算的涵义；第十二条规定了事业单位决算的编制、审核和审批的要求；第十三条强调加强事业单位决算的审核和分析，规范决算管理工作。新《规则》要求编制事业单位决算将有利于加强事业单位及其上级主管部门对财政资金运行质量的绩效、成本和风险的管理。
　　（二）取消了预算外资金概念，统一了预算内外收支管理
　　新《规则》第十五条对事业收入的解释，不再对资金区分预算内和预算外。即按照公共财政的要求，对事业单位取得的非税收入全部纳入预算管理并全部上缴财政，严格执行“票款分离”和“罚缴分离”，推行原预算内外资金综合管理。新《规则》新增第二十条规定：“事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算，建立健全支出管理制度。”这将有利于更加清楚地反映事业单位的支出，严格执行“收支两条线”管理。
　　新《规则》新增了第二十五条、第二十六条和第二十七条，其中第二十五条明确规定事业单位要严格执行国库集中支付制度和政府采购制度；第二十六条规定要求加强支出的绩效管理，此举将有利于事业单位通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。第二十七条明确提出加强各类票据管理，从源头上治理票据监管问题，防止国家税收和预算外资金流失。这三条新增的规定为加强统一预算内外收支管理奠定了坚实的基础。
　　（三）专用基金管理的修订
　　新《规则》明确规定了专用基金管理的原则，即“先提后用、收支平衡、专款专用”，强调支出不得超出基金规模，从而严格控制专用基金的支出程序，防范潜在的财务风险。同时，对专用基金内容的规定作了较大修改。新《规则》第三十三条规定：“事业收入和经营收入较少的事业单位可以不提取修购基金，实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金。”从而具有不同规模和不同社会功能的事业单位在购置、修理和处置固定资产时可以采取不同的会计核算方法，这不能不说是一个很大的进步。在职工福利基金的提取上，将其范围限定为“非财政拨款结余”，即只能从非财政拨款结余里边提取职工福利基金。此外，实行医疗保险改革后，事业单位按规定标准计提的医疗基金将上缴医疗保险管理机构管理，单位没必要再设医疗基金，故新《规则》取消了提取医疗基金的规定。对专用基金管理这一章的修订使新《规则》更加完善，更符合事业单位实际情况。
　　（四）资产管理的修订
　　1.固定资产的修订
　　众所周知，在事业单位的资产管理中，固定资产管理占据着十分重要的地位。新《规则》对固定资产管理作了较大的修改。新《规则》第四十条规定重新划分了固定资产标准，提高了固定资产单位价值标准门槛：固定资产单位价值在1 000元以上（其中：专用设备单位价值在1 500元以上），适应了办公现代化管理水平提高的要求，同时明细了固定资产分类：“图书”一类增加了“档案”；其他固定资产具体规定为“家具、用具、装具及动植物”；取消了“建筑物”概念，采用了“构筑物”概念；取消了“通用设备”概念，采用了“一般设备”概念。
　　新《规则》第三十三条新增规定，容许实行固定资产折旧的事业单位不提取修购基金。意味着事业单位可以根据自身情况，适时恰当地采取固定资产折旧的会计核算方法。事业单位提取折旧将有利于补偿固定资产价值，即为事业单位固定资产更新积累资金，从而促使事业单位加强成本核算和管理，真实反映其资产情况和经营成果。
　　新《规则》第三十六条规定事业单位的资产除了包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资外，也包括在建工程。新增第四十二条规定对在建工程进行了解释，并规定在达到交付使用状态时应办理工程竣工决算和资产交付使用。新增的“在建工程”科目可以用于以下几个方面的核算：一是用于核算基建全过程；二是购入需要安装的固定资产时，可先通过“在建工程”归集安装费用，计算安装成本，安装完毕交付使用时从“在建工程”转入“固定资产”核算；三是涉及到固定资产的维修保养、改建、扩建等支出中的资本化支出，在发生时通过“在建工程”科目进行归集，完工时再结转“固定资产”科目；四是用于核算在政府采购制度下未列入基本建设项目的房屋构筑物维修、装饰等项目。
　　新《规则》取消了旧《规则》第二十九条关于事业单位固定资产报废和转让的规定，新增第四十五条和第四十六条，对资产处置、出租资产、出借资产和资产使用效率进行了规定，建立了资产的共享共用制度。
　　2.对外投资的修订
　　随着我国市场经济的发展和事业单位自身建设规模的扩大，事业单位除了保证自身正常运转和事业发展外，还进行对外投资。鉴于事业单位的社会公益服务性，要求事业单位的投资管理目标必须是：以较低的投资风险和投资成本，取得较多的投资收益。新《规则》第四十四条新增规定要求严格控制对外投资，不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，强调事业单位作为社会服务组织应更多地专注于公益性事业，而股票、期货、基金、企业债券等投资是具有高风险的投资，不符合事业单位投资管理的目标，限制进行相关投资则显得合情合理。
　　（五）负债管理的修订
　　事业单位面临着生存和发展的激烈竞争，为实现组织的既定目标，需要加强基础设施建设，改善服务系统，而财政拨款无法满足这种资金需求，事业单位不得不考虑举借债务。尽管旧《规则》不允许举借债务，而事业单位举债发展却已成为事实。新增第五十条规定：“事业单位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。”该规定从某种程度上来说认同了事业单位举债发展。
　　（六）新增事业单位分立
　　新《规则》修订了第五十一条规定，在事业单位发生分立时，也应当进行清算。第五十三条规定了事业单位进行分立时资产的处理办法，进一步完善了事业单位清算分类。
　　（七）进一步完善了事业单位财务报告体系
　　事业单位财务报告是反映事业单位一定时期财务状况和事业成果的总结性书面文件。新《规则》第五十五条规定将财政拨款收入支出表和固定资产投资决算报表作为主表纳入事业单位年度财务报告体系。相应地，在新《规则》第五十六条规定中，财务说明书也增加了对对外投资、资产出租出借、资产处置、固定资产投资、绩效考评的情况说明。
　　1.财政拨款收入支出表
　　财政拨款是事业单位履行公益性职能的基本保障，通过编制财政拨款收入支出表并作为主表纳入年度财务报告体系，能够反映事业单位不同财政资金的来源和资金支出情况及其增减变动，考核、分析资金的使用效果，从而有利于加强对财政拨款收入和支出的监管，保证财政拨款真正用于单位的事业发展。
　　2.固定资产投资决算报表
　　固定资产投资是建造和购置固定资产的经济活动，即固定资产再生产活动，包括基本建设投资，更新改造投资、房地产开发投资和其他固定资产投资。随着经济和科技的发展，事业单位的固定资产投资力度日益加大，新《规则》要求编制固定资产投资决算报表反映了事业单位亟需根据新情况加强固定资产投资管理，从而有效地提高固定资产的使用效率。
　　（八）财务分析指标的修订
　　新《规则》取消了指标“经费自给率”，取而代之的是“预算收入和支出完成率”。事业单位财务管理很重要的一个内容是预算管理，因此，在强化预算管理方面，预算收入和支出完成率则是一个更好地的选择。
　　新《规则》增加了“人均基本支出”财务分析指标，该指标是衡量事业单位按照实际在编人数平均的基本支出水平，其计算公式为：人均基本支出=（基本支出-离退休人员支出）÷实际在编人数。
　　（九）增设“财务监督”一章
　　“财务监督”一章具体规定了监督的主要内容、监督机制和内外部监督制度。其中，第六十二条规定：“事业单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则，但国家基本建设投资财务管理制度另有规定的，从其规定。”意味着除了国家基本建设投资财务管理制度另有规定的外，事业单位基本建设投资核算均融入了事业经费的会计核算体系，那么，统一的核算及管理方式，将有利于全面、完整、客观地反映事业单位的整个财务状况及经营成果与现金流量，有利于财政等上级部门对基建项目和专项资金进行跟踪与监管。
　　二、新《规则》的一点思考
　　（一）事业单位会计核算基础的发展趋势
　　近年来，事业单位及其上级主管部门加强了深化改革部门预算制度、国库集中收付制度和非税收入收缴管理制度的力度，突出要求体现会计核算真实性一般原则，切实实行对部门绩效和人员绩效的综合考评。而新《规则》一系列规定除对经营性业务核算采用权责发生制外，其余的会计核算基础是收付实现制，所以，在对资产、负债、收入、支出等会计要素进行确认、计量、记录和报告时，并没有将与实际发生的经济业务有关的事项及时准确加以确认并进行会计处理。那么，何谈体现会计核算的真实性原则呢？绩效考评的客观性自然也是有问题的。
　　因此，在改进和完善事业单位会计核算方式方面，建议稳步推进由收付实现制向权责发生制转变，同时，对特殊业务和经费来源完全依靠财政拨款的事业单位，采用收付实现制。
　　（二）正视负债发展，加强负债监管
　　新《规则》未对第八条规定进行修订。新《规则》第八条规定：“事业单位预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。”也就是说，新《规则》依然不允许事业单位进行负债发展，这与新增的第五十条规定有相悖之处。而且，事实上，举债发展和赤字预算现象已经存在，并且有进一步发展的趋势。有一个很好的例证，高等院校通过负债筹集资金进行基础设施建设，以适应扩大招生规模的需要，使高等教育得到了前所未有的发展，说明事业单位负债发展是具有可行性和必要性的。所以，事业单位及其上级主管部门应当正视负债发展，允许负债发展。另一方面，举债发展也暴露出一些问题，主要是因债务固定利息的支付与本金的偿还给事业单位带来了较大的财务风险。但是，事业单位的发展不能因噎废食，不能因为有风险就不举债。适度举债，确定最佳资本结构，控制财务风险，才是上上策。因此，政府要做的是加强对负债经营的宏观调控，建立贷款审批制度和经济责任制，有效地防范财务风险。
　　（三）完善财务报表体系
　　新《规则》第六十六条规定：“部分行业根据成本核算和绩效管理的需要，可以在行业事业单位财务管理制度中引入权责发生制。”既然部分行业可以采用权责发生制，那么其收支表中的收支就不能反映现金收支的实际情况，而报表使用者最关心的一个方面就是事业单位可支用现金额。从这个角度来看，事业单位应根据自身实际情况编制现金流量表则显得十分必要。因此，建议事业单位参照企业会计准则及制度编制现金流量表，以完善财务报表体系。
　　【主要参考文献】
　　［1］ 冯树清.对修订《事业单位财务规则》的思考［J］.商场现代化，2007（25）.
　　［2］ 魏乾梅.《事业单位财务规则》创新的几点思考［J］.会计之友，2007（11）.
　　［3］ 张昭华.事业单位财务规则修订之我见［J］.中国农业会计，2007（8