国际河流公平合理利用原则：回顾、反思与消解

曾彩琳

摘要：公平合理利用原则是国际水法的一项基本原则，它的适用对保护国际河流水资源及协调国际河流水资源利用冲突具有重要的意义。但伴随全球淡水资源日益匮乏，水资源利用冲突频发，公平合理利用原则的局限性也日益凸显。要摆脱公平合理利用原则难以具体运用于实践的困境，一方面需在国际法律文件中对“公平合理利用”进一步界定和完善，另一方面，需结合实际情况缔结国际河流水资源公平合理利用条约并设置相应的配套措施，以保障国际河流水资源公平合理利用原则得以真正实现。

关键词：国际河流；公平合理利用原则；回顾；反思；消解

中图分类号：K918.42

文献标识码：A

国际河流是指流经或跨越两个或两个以上国家的河流。由于涉及不同国家的主权，国际河流水资源的分配与利用一直是个敏感而复杂的问题，分配不均、利用不当都会导致流域国间用水争端，继而引发社会问题、政治问题，甚至武力冲突。为减少用水冲突，科学合理地开发、利用及保护国际河流水资源，国际社会以公约、条约和判例等方式确定了一系列国际河流水资源分配、利用及保护原则，其中最重要的原则之一为公平合理利用原则。公平合理利用原则是指各国有在其领土内开发利用国际河流水资源的权利，同时又要承担不剥夺其他国家在其领土内开发利用国际河流水资源的义务及保护国际河流水资源的义务。公平合理利用原则体现了权利义务的一致性，从理论上看，它的适用对协调流域国水资源利用冲突及保护国际河流水资源有重要的指导意义，但在实践中，随着全球淡水供应日趋紧张，水资源冲突频发，公平合理利用原则屡屡陷于无法解决实际问题的困境。本文将结合具体国际实践对公平合理利用原则的适用困境进行反思，以探求消解之策。

1 回顾：公平合理利用原则的确立

历史上，对于国际河流水资源的分配，曾出现极端的“绝对领土主权论”和“绝对领土完整论”。片面适用“绝对领土主权论”或“绝对领土完整论”难以合理兼顾流域各国的利益，容易引发不同地区、不同国家间的用水矛盾，进而影响地区、国家间的和平与稳定。为协调流域各国、各地区的水资源利益，在国际实践中，“有限主权论”及“共同利益论”被逐渐接受，在此基础上，国际河流水资源的公平合理利用原则应运而生。

1.1 公平合理利用原则在国际立法中的体现

作为国际水法的基本原则之一，许多国际法律文件都有专门条款对公平合理利用原则进行确认。其中最引人注目的有《国际河流利用规则》、《国际水道非航行使用法公约》及《赫尔辛基公约》等。

《国际河流利用规则》（也称赫尔辛基规则）于1966年由国际法协会第52届大会通过，其第4条规定了公平合理利用原则，“每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域和利用的水益”。《国际河流利用规则》虽属国际法协会制定的文件，对各国不具法律约束力，但它第一次提出了国际河流“公平合理利用”的基本原则，在国际水法发展中具有里程碑的意义。

1997年联合国大会通过的《国际水道非航行使用法公约》是继《国际河流利用规则》之后又一个具有里程碑意义的国际法律文件。它是世界上第一个专门就国际水道的非航行利用问题缔结的全球性水公约，不仅对国际水道非航行使用的内容、方式和管理制度等作了较全面的规定，还详细规定了国际水道非航行使用的原则，其中第5条规定了公平合理的利用和参与的一般原则，“水道国应在各自领土内公平合理地利用国际水道。特别是，水道国在使用和开发国际水道时，应着眼于与充分保护该水道相一致，并考虑到有关水道国的利益，使该水道实现最佳和可持续的利用和受益。同时，水道国应公平合理地参与国际水道的使用、开发和保护。这种参与包括本公约所规定的利用水道的权利和合作保护及开发水道的义务”。

欧洲经济委员会1992年在赫尔辛基通过的跨界水道和国际湖泊保护与利用公约（即《赫尔辛基公约》）也具有较大的影响力，《公约》第2条（C）中规定，“保证以公平合理的方式利用跨界水体，若活动引起或可能引起跨界影响时，应该特别重视其跨界性质”。

除国际法律文件对公平合理原则进行确认外，很多国家也运用公平合理利用原则来分配国际河流水资源，如1984年南非和葡萄牙签订《Cunene河流域协议》、1996年印度和尼泊尔达成《关于马哈卡利河联合开发的条约》，在条约或协定中都体现了公平合理利用原则，运用它成功地分配和开发利用流域水资源。 1.2 公平合理利用原则在司法实践中的适用

自从国际河流水资源公平合理利用原则在《国际河流利用规则》等有影响力的国际法律文件中确立后，司法实践中也广泛运用它来解决国际水争端，至今已有大量成功范例。如1977年匈牙利与捷克斯洛伐克达成《关于盖巴斯科夫——拉基玛洛堰坝系统建设和运营的条约》，它规定作为“联合投资”，由两国以各自的成本在各国领土内开展大坝建设项目，并且平等地分享水电、航行、防洪等收益。1978年，双方开始履行条约，在各自领土内建设大坝，但是由于匈牙利认为该工程将导致在条约达成当时不能预见的损害，中止执行条约，斯洛伐克执行临时解决方案，单方面分流多瑙河水，双方为此发生争端，将争端提交国际法院解决。国际法院在判决中数次提到公平和合理利用原则，认为斯洛伐克单方面分流多瑙河水的行为“剥夺了匈牙利公平和合理利用多瑙河水的权利”。这是公平合理利用原则适用于国际河流水资源争端中的一个经典判例。除它以外，许多国际河流水资源利用争议也运用了公平合理利用原则予以裁决，正如《国际水道非航行使用法条款草案》特别起草人Stephen Mc Caffrey所证实的，从国际法院、国际仲裁法庭到适用国际法的国内法院，都承认这种广泛的国家实践产生了习惯法原则。

2 反思：标准模糊、效力缺失

公平合理利用原则摒弃了无限制的主权要求，承认各流域国对国际河流水资源有共同利益和共同义务，并提出这种利益和义务的分配框架，这为协调各流域国的水资源利用冲突提供了指导原则和解决办法，对解决国际河流用水争端、保护国际河流水资源有重要的意义和价值。但尽管如此，公平合理利用原则也并不是完美无缺的。随着全球水资源日益匮乏、水资源冲突频发，公平合理利用原则的局限性也日益凸显。

2.1 国际法律规范不完备导致“公平合理利用”的客观标准不清晰

为了使“公平合理利用原则”更加客观化、明确化，便于在国际实践中操作，《国际河流利用规则》列举了适用公平合理原则时应加考虑的11个因素，《国际水道非航行使用法公约》对适用公平合理原则时应考虑的相关因素和情况，也作了类似规定，列举了7大方面的因素，两者所列举的相关因素颇为相似，大致有地理、气候、水文、生态等自然因素，水道国的社会和经济需要，水道国对水道的现有和潜在使用情况，水道水资源的养护、保护、开发和节约使用以及为此而采取的措施的费用，是否存在价值接近的其他替代方案等方面。

这些因素提供了一个流域国间产生水资源利用矛盾时，如何公平合理分配的标准，但这些因素本身存在着局限性，如它只列举了一些普遍因素，难以穷尽不同河流的特殊情况，只以以上因素衡量，可能对某些国家产生不公；这些因素本身很含糊，在实践中可以有不同的理解；各项因素在适用时孰先孰后、孰轻孰重也不明确，而根据《国际水道非航行使用法公约》的规定“每项因素的份量要根据该因素与其他有关因素的相对重要性加以确定”，“相对重要性”难以衡量，这也导致具体适用时弹性很大，为各国去主张对自己有利的解释提供了条件。

2.2 利益不一致导致各国对“公平合理利用”的主观判定不同

是否“公平公理”是通过比较得出的一种主观感受，这种感受极大地受认知主体的价值观念、知识经验、意识形态、世界观等影响。在国际河流水资源的分配与利用上，流域各国情况不同，从各国利益出发，可能有各自不同的“公平合理”认知，一国认为是公平合理的分配，他国却可能认为并不公平合理。一旦产生冲突，将难以进行利益协调，达成各国都认为是“公平合理”的结果。例如在《国际水道非航行使用法公约》制定过程中，以荷兰、加拿大、葡萄牙、美国为代表的多数发达国家，主张在“公平合理的使用和参与原则”中引入“可持续发展”和“保护国际水道生态系统”的概念，以此限制上游水道国对国际水道的开发和使用。但部分上游国表示了反对，并指出上述概念可作为目标，却不能作为具体标准来衡量有关国家对水的使用是否公平合理。这就反映对“公平合理”的认知会因各自利益而有所不同。

2.3 配套措施缺失导致公平合理利用原则法律约束力偏弱

公平合理利用原则作为国际水法的一项基本原则，要使它得以具体贯彻施行，需要大量的配套规则，但国际法律文件如《国际河流利用规则》、《国际水道非航行使用法公约》等只规定了各国有公平合理利用流域内水资源的权利及与公平合理利用有关的因素，却未明确通过哪些具体措施保障公平合理利用原则的施行，以及违背公平合理利用原则时应承担的不利责任。配套措施的缺失使“公平合理利用原则”适用时缺少足够的法律约束力，主要依靠各个国家的自觉行动，在国际实践中不免会出现某些国家为了本国利益违背公平合理利用原则的情形。例如，以色列和巴勒斯坦在1995年达成了《以色列——巴勒斯坦人关于约旦河西岸和加沙地带的过度协议》，协议规定，以色列应把2680万立方米的水转交给巴勒斯坦方面，但以色列违背协议只转交了约700万立方米。尽管加沙和约旦河西岸大部分地区已实行巴勒斯坦自治，但以色列仍然牢牢控制着巴勒斯坦土地上的水资源。

3 消解：完善规则，加强协作

要摆脱公平合理利用原则难以具体运用于实践的困境，笔者认为，一方面需在国际法律文件中对“公平合理利用”进一步界定和完善，为各国分配水资源、解决水争端提供明确的参照标准；另一方面，由于各国际河流具体情况存在差异，流域各国还应结合实际签订具体的国际河流水资源分配利用协定，并设置相关配套措施，以保障公平合理利用原则在国际河流水资源分配、利用中得到具体实施。

3.1 完善国际法律规范.进一步明晰“公平合理利用”标准

《国际河流利用规则》、《国际水道非航行使用法公约》等中规定的公平合理原则太富有弹性，缺乏明确的规则，这导致公平合理利用原则的评价标准模糊，在实践中不具有可操作性，因此需要在国际实践中不断发展，使“公平合理”标准得到进一步界定和完善。

近年来，在国际社会的努力下，公平合理利用原则有了新发展。2004年国际法协会制定的《关于水资源法的柏林规则》在综合以前规则的基础上又将水文地质、可持续利用和环境损害最小化等列入公平合理要素清单。而且，与赫尔辛基规则和《国际水道非航行使用法公约》相比，《关于水资源法的柏林规则》对地下水的保护给予了更大关注。此外，《关于水资源法的柏林规则》还明确规定国家应首先分配满足人类基本需求的水，赋予了人类基本需求以优先地位等。但令人遗憾的是，这些规则还未能发展成为公认的国际法规则，国际社会仍需在实践中不断探索，以形成为流域各国广泛接受的共享水资源及其相关利益的分配标准。

3.2 缔结国际河流水资源公平合理利用条约.协调各国利益冲突

彼得·S·温茨在《环境正义论》一书中提到，“没有协议，对稀缺物品的分配就可能取决于先到先得，人们可能会不择手段地获取他们想要的东西，每个人将生活在暴力与危险之中”。国际河流水资源的利用亦是如此。水资源作为一种稀缺资源，如果各国之间没有达成成熟合理的水资源分配利用协议，就容易产生争议，甚至引发暴力冲突。虽然各国在利用国际河流水资源前并没有缔结条约的义务，但是多年的国际实践已充分证明，流域各国就水资源的公平合理利用进行协商，并在此基础上订立各自都能接受的条约是完全必要的。1960年《印度河河水条约》的缔结就是一个典型的例子。印度和巴基斯坦在印度河水所有权和使用权方面的争议历来已久，印度基于其位于印度河水系上游的有利地位，在最初与巴基斯坦争论中采取绝对主权论的立场，声称它有“完全自由”的权利使用其境内印度河的水。巴基斯坦则采取了与印度立场相对立的绝对领土完整论立场，要求印度不应改变其历史用水权利。以上两个极端立场违背了国家主权平等的基本原则并导致不公平的结果，加剧了两国的矛盾。后来双方以“公平分配”印度河水资源的原则达成《印度河水条约》，这为和平解决了双方间的水争端奠定良好的基础。

3.3 设置配套措施.保障公平合理利用原则实现

3.3.1 建立联合管理机构

国际河流水资源条约签署后，某些缔结国为了自己的利益可能会单方面违背条约，从而引发争端。如果在条约基础上建立一个缔约各方共同参与的，类似于委员会之类的联合管理机构，则可以协调条约执行中的产生的冲突，并监督条约的执行。现在越来越多的国家认识到在国际河流水资源利用方面建立联合管理机构的重要性。如美国和加拿大为防止和解决关于界水利用的争端签订了《美加界水条约》，条约第7条规定建立国际联合委员会（简称IJC），IJC由来自两国的6名委员组成，主要负责实施条约中的条款、处理边界水域的一切事务和水域以外的边界问题，并根据形势发展需要补充条约所没有的内容，还可以监督“任一国可能影响另一国水的自然水位或流量的对界水的新利用、阻碍或分流”以及“源自界水的河流或流经边界的河流上的、可能提高上游国边界另一面的自然水位的工程、大坝或其他阻碍物”。这对保证各缔约国自觉履行条约，保障国际河流水资源公平合理利用原则的实现具有重要意义。

3.3.2 运用和平争端解决方法

传统的国际争端解决方法有强制性和非强制性的两大类。强制性的如战争、使用武力或武力威胁、报复、平时封锁和干涉等，非强制性的包括法律解决办法和政治解决办法。以武力等强制性方式来解决水冲突对各方都是不利的，它会激化各国矛盾，加剧国际关系的紧张，不利于国际和平，最终也无助于水资源纠纷的有效解决，因此，流域各国在发生水资源利用冲突时，最好选用法律解决办法或政治解决办法。

法律解决办法，即由国际法庭或国际仲裁庭对流域水资源利用纠纷进行裁决，被证实是行之有效的方法之一。国际上很多水资源利用纠纷都通过诉讼或仲裁的方式得到公平合理的解决，如1957年拉努湖仲裁案、国际法院1993年盖巴斯科夫一拉基玛洛大坝案等。除此之外，也有很多国家愿意采取协商、调解或斡旋等政治解决方式，因为这些方式建立在平等的基础上，互相间通过协商达成协调和统一，更利于消除各国的矛盾。尤其是流域各国选择信任的、有权威的第三方通过调解或斡旋等方式介入解决，在国际河流水资源争端解决中发挥着越来越重要的作用。例如，世界银行在解决印度和巴基斯坦之间自1947年起就发生的关于印度河水分配长达成12年的之久的争端中，就起到关键的中介作用，最后促成双方在1960年达成《印度河河水条约》，条约签署双方同意世界银行为条约担保者，一旦出现双边解决不了的争端，任何一方都可以请求世界银行进行干预，世界银行的裁决对双方具有约束力。

总之，国际实践经验充分证明了惟有协商与合作，才能真正实现国际河流的“公平合理的利用和参与”。因此，要协调各国在国际河流水资源利用上的利益冲突，使各国的利益尽量相对公平合理化，一方面，要不断完善“公平合理”标准，使其更容易为国际社会所普遍接受和运用，另一方面，还需取决于流域各国的真诚合作。流域各国应在相互平等、相互尊重主权的基础上进行充分协商，缔结水资源利用条约、设置相关配套措施、明确各国在国际河流水资源利用中享有的权利及应承担的义务，以保障国际河流水资源公平合理利用原则得以真正实现。