包容性发展中的农民工城市融入:问题界定与路径审视

王佃利，徐晴晴

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

包容性发展中的农民工城市融入:问题界定与路径审视

王佃利，徐晴晴

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

包容性发展意味着通过一种规范稳定的制度安排，让每一个人都有自由发展的平等机会，让更多的人享受发展的成果。农民工的城市融入问题伴随着我国向现代化转型的整个过程，也是一个包容性发展过程。本文结合实证调研，对以往农民工城市融入障碍的问题和途径进行了反思，认为包容性发展中的农民工城市融入，应注重权利、以人为本、在尊重农民工个人意愿的前提下，以包容性发展理念为基础，通过还权赋能、增强社会团结、完善社会保障三个方面完善农民工城市融入的政策选择。

包容性发展;农民工;城市融入;户籍改革

包容性发展近来作为一个政治名词，受到了政界、学界的关注，它强调机会平等，聚焦于创造机会并确保每个人公平、平等的享有，目的在于最终实现发展为全民共享，尤其是惠及更多贫困人口和弱势群体。这就意味着社会的发展能够使全体成员平等地参与其中，消减个人出身背景和所处环境等各方面的影响。在当今社会管理转型时期、社会分割日益凸显的情况下，包容性所具有的内涵具有很强的适用性。城市从来就是多样性发展的一个典范，城市发展正是包容性发展的体现。中国的快速城市化和大量的人口流动所带来的挑战，是当下城市包容性发展所必须面对的问题。在这个问题情景中，怎样去把握包容性发展的必要性及其发展路径，应该以具体问题的剖析及其应对为范例。本研究以农民工市民化这一问题为切入点，通过调查和分析去把握农民工市民化的真正问题所在，通过比较和研究不同地方的实践来分析其具体的路径选择。

一、问题审视:包容性发展视角中的农民工问题

1.包容性发展与农民工城市融入

2008年，世界银行增长与发展委员会在《增长报告:可持续增长和包容性发展的战略》中提出了“包容性发展”的概念，与单纯追求经济增长不同，包容性发展的基本要义在于:通过一种规范稳定的制度安排，让每一个人都有自由发展的平等机会，让更多的人享受改革和发展的成果;让困难群体得到多方面的保护，得到政府政策和投入方面的优惠。包容性发展意味着关心每一个人，关心每一个人的自由和全面发展，全体社会成员共享社会发展的成果，这也已经成为各个国家共同的、主流的价值观。目前，我国处于社会、经济等各方面的快速发展时期，贫富差距扩大、弱势群体大量存在等问题无疑给社会的顺利发展造成不利的影响，种种被排斥、被弱化的问题亟待在包容性的视角下求解。

包容性发展内涵丰富，适用范围广，是一个发展战略的概念性框架。城市是人类共同的家园，城市的包容性发展关系到人们能否享受到社会发展的共同成果。21世纪的中国是城市化的中国，城市化的过程也是农民进入城市的过程，也就是农民工的城市融入问题，外来群体的城市融入是体现包容性发展意涵的现实策略之一。城市融入是指进入城市中的个体和个体之间、不同群体之间、或不同文化之间互相配合、互相适应的过程。作为外来人口的移民群体，进入城市后如何实现与城市生活相互融合，一直是城市研究的经典命题之一①任远，邬民乐:《城市人口的社会融合:文献评述》，《人口研究》，2006年第3期。。基于我国城乡二元体制的事实，以往某种程度上，农民工因其经济地位、社会地位的低下而成为“城市过客”、“旁观者”，“城市融入”更多是拥有城镇户口的白领们议论的话题，他们期望在自己工作的大城市中，获取同等市民资格以享受附加福利。但我们不愿意看到“融入”过程演变成为相对强势群体瓜分城市资源，而农民工群体却一直是“被忽略者”。因此，农民工作为城市流动人口的主力军，如何融入城市社会，实现由农民身份到市民身份的转换，在包容性发展成为时代主题后，成为亟待解决的问题之一。

城市融入的概念比较宽泛。从移民社会融入的角度出发，所谓农民工的城市融入即农民工在城市确立经济地位、适应城市社会互动规范，并获取市民身份、享受市民待遇，最终实现在城市舒适生活的融入过程②王佃利，刘保军，搂苏萍:《新生代农民工的城市融入——框架构建与调研分析》，《中国行政管理》，2011年第2期。，因此城市融入也就是农民工市民化。城市融入更多地体现为一种动态的融入城市的进程，表现为农民工经济层面融入、社会层面融入、心理层面融入等多个维度，即一位有融入意愿的农民工，他首先的期待是在城市中获得工作机会以保证其有稳定的经济收入，然后是能够形成与城市人接近的社会交往关系和生活方式以获得一定的社会地位;最后形成新的、与城市相洽的心理认同和价值观，这是一个动态的发展过程。农民工在城市里种种奋斗、困惑，其实质是融入城市的问题，是在自我不断适应城市并最终成为城市一员的问题。

城市融入问题就是包容性问题，融入的障碍就是被排斥。面对这一问题，社会包容性是是一个极具普适性的努力方向。包容性是为了加强社会的团结，增强社会成员的共同体感，满足社会成员的社会归属需要，使人人过上质量更高的社会生活。这是一个具有双重意义的努力方向，对于社会来讲，需要通过制度的改革和完善，提高其包容性;对于群体或个人来讲，需要放弃部分私利，多一些亲社会的态度和利他行为，才能融入更大的社会生活中去③包晓霞:《基于社会团结的包容性社会——关于当前中国社会管理的若干理论与实践问题》，《甘肃行政学院学报》，2011年第5期。。农民工群体的城市融入，不仅是城市化发展的需要，更应该是体现社会包容性发展要求的表现。作为长期被视为弱势、低下的群体，在救济其权利的同时，我们不仅仅要考虑农民工自身的努力和提升，更应该关注公共政策在这方面的努力。

2.农民工城市融入的问题分析

新世纪以来，我国农民工的流动已经出现了很大的变化，根据韩俊的分析，以常年外出计算的农村劳动力的转移率，全国平均水平为18.10%。2008年全国举家外出务工农民工达到2859万人，占外出务工劳动力的20.36%，这表明农民工流动的稳定性增加，家庭化趋势明显，这为农民工市民化奠定了现实基础④韩俊:《农民工市民化:现状、前景与路径选择》，中国发展研究基金会基金项目，中国发展报告2010。。在我国城乡二元体制下，进入城市的农民工要融入城市，不仅要要突破在制度层面上所赋予它的身份(户口类型)、社会保障权利等，还要在心理层面上获得城市的接纳和社会认同。

自从农民工问题凸显，学术界、政府和媒体等都对农民工城市融入的问题做了大量的分析。农民工市民化是我国城市化发展的要求，也是促进农业和农村发展的重要途径，是彻底克服农民工弱势化和边缘化倾向、根本解决农民工问题的必由之路⑤简新华，黄锟等:《中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究》，北京:人民出版社，2008年，第26页。。这个过程中，农民工有强烈的意愿脱离农村，在张国胜的调查中这一比例达到67.8%，且年纪越轻的农民工的市民化倾向越强烈⑥张国胜:《中国农民工市民化:社会成本视角的研究》，北京:人民出版社，2008年，第85页。。许多学者相信，一旦客观条件允许，很少有人不选择在城市居住，尤其是新生代的农民工更倾向于城市生活①刘俊彦:《新生代——当代中国青年农民工研究报告》，北京:中国青年出版社，2007年，第22页。。但是这种向往在现实中却遇到了很大的阻碍，2010年，我们在济南、青岛、淄博、临沂四个城市针对“新生代农民工城市融入状况及意愿”的抽样调查研究，重新审视了新生代农民工对融入城市的愿望。调查发现，融入意愿并没有像学者所设定的那样强烈，面对未来，新生代农民工难定归宿，留城意愿较低，返乡意愿更低，观望意识浓厚;保留家乡土地的意愿十分强烈(如下图)。

山东省新生代农民工未来打算(%)资料来源:王佃利等:《山东省新生代农民工城市融入状况及意愿调查研究报告》，“调研山东(2010)”课题。

就山东省来说，新生代农民工留城意愿摇摆不定，仅27%的表示未来在城市定居，22.3%的表示先赚钱再回农村老家，有49.6%的被调查者表示看情况决定。那么，关乎他们未来发展的需求中，他们的想法又是如何呢?调查显示，“最需要政府帮助第一方面”的选项的前三位依次是提供就业岗位、提供职业技能培训和改善住房条件，将要求政府提供帮助的第一方面、第二方面、第三方面加总后前三项是完善社会保障、提供就业岗位、提供职业技能培训(如下图)。

山东省新生代农民工最需政府提供的帮助(%)资料来源:王佃利等:《山东省新生代农民工城市融入状况及意愿调查研究报告》，“调研山东(2010)”课题。

以上事项均事关新生代农民工的生存和发展，进一步分析可以看出，提供就业岗位是为了获取更高的收入，提供技能培训则是为了更好地发展，完善社会保障、改善住房条件是为了更好地生活，新生代农民工所提的要求反映了目前解决新生代农民工有关问题的突破口。改革户籍制度的提及率较低，合计仅为27.7%。这要求我们重新审视农民工的城市融入问题。

农民工的期望和现实所存在的差距构成了促进包容性发展的障碍。我们将其对农民工城市融入的困境和问题做了简单归纳，主要有两种观点:其一，在制度分析上，认为城乡二元体制下的户籍制度是阻碍城市融入的根本原因。二元户籍制度造成了二元型的社会格局，使城乡差距扩大，损害了农民工作为公民的基本权益，违背了市场经济运行的基本要求，从而延缓了中国的城市化进程。其二，在描述性的研究中，认为中国当前的职业结构的等级状况导致人们的机会和权利不同。绝大多数的农民工在城市职业结构中处于低下层，属于市场竞争领域中竞争激烈的非正规就业，从事的职业大多都是工资低、工作环境差、工作时间长、安全保障性差的城市底层工作，造成了农民工和城市市民相融合的“职业性障碍”。所以，农民工成为游离于城市边缘的弱势群体。

农民工城市融入过程中的主体考量资料来源:社会资源研究所:《公益组织倡导手册:以“推动农民工融入城市”为例》，http://www.csrglobal.cn/publications.jsp。

审视农民工的城市融入问题，我们应进一步将农民工离开农村、融入城市看成一个动态迁移过程，这个过程涉及到农民的意愿选择，还涉及到农村退出、城市接纳的过程。在这个过程中，关键因素在于输入地和输出地的政府部门，他们面临着不同的利益考量(如下图)，这种考量会导致不同的政策行动。

对于不同的政府主体来说，有不同的问题理解角度。对输出地政府来讲，农民工外出务工能够提高当地的收入、减少社会成本;对输入地来讲，则能够获得廉价的劳动力。看起来双方都有动力来推动农民工的城市融入，但现实中却是障碍重重，让农民工在城市中举步维艰。一般的解释都归结于城乡二元体制以及在户口制度上附着的各种差异化福利，包括社会保障制度、教育制度、劳动用工制度和住房制度①社会资源研究所:《公益组织倡导手册:以“推动农民工融入城市”为例》，http://www.csrglobal.cn/publications.jsp。。破解这些难题，学者已有诸多研究，地方政府也有许多实践。当前全国已有十多个省市取消了农业和非农业的户口划分，但是对于农民工城市融入依旧没有积极的推动作用。我们认为，应该结合不同地方政府的利益考量，从社会管理创新的角度来认识问题。对于输出地政府来讲，农民工外出导致的“人户分离”现象，不仅导致农村土地的闲置和浪费，也导致了乡村社会管理体制的瓦解，无法对那些离开土地的农民进行有效的管理，这需要对农村土地使用制度进行改革，寻求将土地资产转换为资本的途径，形成良性的农民在农村的“推出机制”。对于输入地政府来讲，大量游走于城市社会管理和乡村社会管理体制之外的农民工没有享受到基本的公共服务，明显有失公平，因此平等地保障农民工的基本权利，才能形成良性的农民工在城市的“融入机制”。城市融入过程是农民工意愿选择为主导，政府的政策建设是关键。

二、路径审视:当前农民工城市融入的政策选择与社会努力

包容性增长是和谐社会建设的重要要求。胡锦涛指出，实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。包容性增长最基本的含义即公平合理地分享经济增长，这是中国应对经济社会发展过程中新矛盾和挑战所需要的新理念，农民工在城市发展中做出了贡献，他们应该获得相应的回报。农民工能否实现由农民群体角色向市民角色的整体转型，平等地融入城市社会，是关系到我国社会结构转型有序推进和构建和谐社会的重要问题，是当前实现包容性发展的关键所在。

1.当前农民工城市融入的政策设计

新世纪以来，随着贯彻科学发展观、构建和谐社会、新农村建设以及城市化战略全面实施，农民工问题越来越得到党和政府的高度重视。新世纪以来连续的三个“五年”规划都对解决农民工问题提出了具有指导意义的政策要求，历年政府工作报告和有关“三农”的“一号”文件将解决农民工问题纳入政府年度工作和考核体系，国务院及其部门还通过下发大量专门针对农民工问题的政策文件来指导和督促解决农民工问题。

检视这些政策可以发现，2001的“十五”规划是从劳动力流动的视角关注农民工问题，主要目的是引导农村富余劳动力流向城市;2006年的“十一五”规划中提出要解决进城农民工的权益保障问题，开始关注城市中农民工引发的问题。只有到2011年“十一五”规划，才明确提出“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”，要求城市政府要“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”。在这个总体方针指导下，农民工的城市融入问题才成为各级政府政策的主要目标和政策行动。

许多城市政府开始以户籍制度改革促进城市融入的抓手，积极探索农民工市民化路径。从各地已有的探索农民工市民化的创新内容和路径来看，按照农民工属地来源，可以大致地把农民工市民化分成两种模式:

一种是农民工的就地市民化，是指在区域内流动的本区域户籍农民工的市民化，其政策主体是一省、一市或一县的地方政府，其政策对象则是在当地务工的户籍劳动力，主要以重庆、成都等地的户籍制度改革为代表。这种模式的特点是输出地政府与输入地是同一的，其利益诉求一致，便于建立统一的产权市场，因此其政策的重点就在农村土地制度改革上。

为推进城乡统筹发展、打破二元体制，成都市于2011年出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，将迁徙权还给群众，并确立了2012年底前实现城乡居民自由迁徙的目标。为此，成都市制定了明确农民产权、完善农村要素市场、促进城乡间生产要素流转的配套措施，改革农村土地和房屋产权制度、农村建设使用权流转制度等，使农民成为市场主体，为城市化发展奠定了条件②姜晓萍，黄静:《还权赋能:治理制度转型的成都经验》，《公共行政评论》，2011年第6期。。与成都不同，2010年，重庆市直接以解决农民工户口为突破口，推进户籍制度改革，赋予有条件的农民工以城镇居民身份。为了实现人口城市化的阶段性目标，同时出台了各项社会保障配套政策，以实现城乡制度之间的有效衔接，保障农民转户的平稳过渡，从而实现农民工市民化。从入户条件来看，重庆本市农民可以通过购买商品房、务工经商和投资缴税等途径进城转户，对农村居民整户转为城镇居民提出了“3年过渡、3项保留和5项纳入”的政策体系。所谓3年过渡，指设定3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。所谓3项保留，包括保留林地的使用权、保留计划生育政策、保留农村各项补贴。所谓5项纳入，指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后与城镇居民享有同等待遇。这一方案，意味着转移落户为城镇居民的农村居民在获得各项公共服务的同时，面临着“失地”的可能①阳盛益:《农民工市民化:政策与实践——基于发展型社会政策的分析视角》，农业农村发展中的战略、制度与政策学术研讨会(浙江大学)，2011年。。

另一种是农民工的异地市民化，是指在区域内流动的非本区域户籍农民工的市民化，其政策主体同样是一省、一市或一县的地方政府，其政策对象则是在本地务工的非户籍劳动力，以广东的积分入户制改革为代表。这种模式的特点是输入地政府与输出地政府不一，范围更广，融入的关键在于输入地政府的政策选择，以确定为哪些农民工提供基本的公共服务。

为推进农民工的城市融入，2010年广东省出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，针对本省城镇务工的本省户籍农村劳动力，采用农民工积分制入户城镇的办法。凡办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的人员，均可申请纳入积分登记。其积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。省统一指标包括个人素质、参保情况、对社会贡献等，各市自定指标应当包括就业、居住、投资纳税等情况。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇(街)或产权房屋所在地镇(街)申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁②粤府办(2010)32号，《广东省人民政府办公厅关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》。。2011年12月广东又发布《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇工作的意见》，扩大了政策适用对象范围，凡是在广东务工的农村户籍人员和城镇户籍人员均适用农民工积分制入户政策。对参与积分并达到一定分值的人员，可凭积分享受相关公共服务，积分达到规定分值时，可申请入户城镇。于是积分制就设计为优秀技能人才提供的入户途径，服务于输入地政府的人才选拔，以此为门槛将更多的农民工排斥在公共服务之外。

这两种模式都具有非常积极的探索意义，对促进农民工的城市融入具有很好的启发和建设作用，但同时也都体现出强烈的行政推动色彩，户籍的获得与否依赖于政府的政策设计，因而具有了“以物易物”和“公共权力优先于公民权利”的特征③阳盛益:《农民工市民化:政策与实践——基于发展型社会政策的分析视角》，农业农村发展中的战略、制度与政策学术研讨会(浙江大学)，2011年。。重庆户籍制度改革，强调要用农民工在农村的“财产权”换取城市的“福利权”，同时在政府强有力主导之下，户籍改革成了一种硬性要求;广东省的积分制强调农民工必须用自己长时间的工作贡献来换取入户的积分，同时设定了农民工入户的很多先置条件，政府更侧重于其管理的功能，其目的是藉此吸纳高素质人才、优化当地人口结构，因而“普惠性”不够。因此，积分入户制同样存在农民工需以“物物交换”原则来获取市民化待遇以及“公共权力优于公民权利”的传统思维。

2.当前农民工城市融入的社会障碍

社会管理要实现两层社会功能:针对社会本体，体现为根据社会内部结构变化的要求，协调内部关系，使其达到均衡发展;针对社会成员个人，社会在某种程度上也是实现个人目的的工具，以提高个人福利水平④包晓霞:《基于社会团结的包容性社会——关于当前中国社会管理的若干理论与实践问题》，《甘肃行政学院学报》，2011年第5期。。这两层目标处于互动之中，在社会发展中实现每个个体的发展，这就是一种包容性的发展。作为社会管理者的政府，通过建立并运行社会制度、制定并实施公共政策，调动社会资源，赋予社会成员身份和功能，操控社会人口的分布和流动，塑造既充满活力又团结有序的社会。

从社会学的视角看，农民工城市融入问题就是社会内部的连结问题。农民工长期不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，会累积很多矛盾。这会导致在农民工这个群体中出现“社会墙”⑤郑永年:《中国要警惕高度不信任砌成的“社会墙”》，羊城晚报/来源:新加坡《联合早报》，2009年12月9日。、社会戾气、群体事件等不良现象。这些现象多数是属于社会结构的问题，表现为社会各阶层之间、群体之间、人际之间关系的疏远、排斥、偏见甚至敌视，正是农民工这一庞大群体所处的种种困境，展现了当前社会中存在着“非社会”现象，表明社会的联结机制遭到了破坏，社会的分裂力量正在上升，社会整体的运行不太正常。

根据马歇尔的公民身份理论，公民权(利)是给予那些一个共同体的全体成员的一种地位(status)，所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权利和义务而言是平等的①Marshall，T.H.“Citizenship and Social Class.”In T.H.Marshall＆Tom Bottomore(eds.)，Citizenship and Social Class.London:Pluto Press.1992，P18.。在现代民主宪政条件下，每一个公民都拥有平等的公民身份、享受平等的公民权利。我国城市二元分割体制实质上就是农民与市民之间存在着公民身份差异和权利的不平等。俞可平认为这些权利差异突出的表现在劳动权的不平等、居住权的不平等、社会福利权的不平等、子女受教育权不平等、身份的不平等②俞可平:《新移民运动、公民身份与制度变迁——对改革开放以来大规模农民工进城的一种政治学解释》，《经济社会体制比较》，2010年第1期。。长期进城务工的农民工不能充分享受公民权利意味着我国公民权发展的匮乏和迟缓，实则是农民的公民身份的缺失。

与这种缺失相联系，有研究者往往从道义合法性视角出发，在批判城市中存在着不人道对待农民工现象时，指出农民工因为体制剥夺、歧视强加，从而成为了“边缘群体”、“特殊群体”、“弱势群体”;成为了一个发展中被不公平对待而产生发展障碍的群体;成为了一个被歧视、被排斥的群体。但按照社会学中的标签理论，这种强化的结果是农民工通过角色认同而按照社会的期望行事，会导致标签之下的“自我实现预言”，曾经的“农村精英”被视为“一群衣冠不整、可怜被动、呆滞麻木的城市外乡人”③郭剑雄:《充权视角下的农民工社会福利研究》，社会发展与公共政策学术研讨会(山东大学)，2011年11月。。无疑，这种社会刻板印象会加深农民工自己作为“弱势群体”的角色定位，进而导致越来越多的农民工丧失了自信心和自我认同，在他们的意识里，他们自认为有权因社会的不公平对待而要求付出代价，进而出现了报复社会的种种发泄行为。

因此，一个事实上权利被剥夺、地位低下的群体变成为当今社会各种问题的标签性展示，它不仅表现出了社会内部结构的不协调，也显示出社会联结机制被破坏。不能融入城市、被孤立的农民工群体，往往表现为对社会事务的淡漠和拒绝参与，自愿选择边缘化。从社会学的角度分析来看，农民工不仅被排次在制度之外，在意识观念上更是外来者，以包容性发展来解决农民工所面临的社会排斥问题，就成为主要的政策选择。像农民工这样一个未被社会的正式制度和规范所包容的群体，社会排斥造成了他们在社会生活中的边缘化地位、在劳动力市场中的不利地位，导致他们的弱势和权利被剥夺。因此，通过制定和实施针对社会文化和需求多样性的社会政策，发展社会的包容性，逐步成为各国社会管理和政策选择的重要目标。

三、路径选择:包容性发展下的农民工城市融入策略

包容性发展的要求实质上就是公民权利的体现，强调社会中的每一个人都能享受到经济发展的成果，一视同仁的对待每一位社会成员。包容性发展下的农民工城市融入，包括赋权农民工、提高其生存能力、保障其权利、修正其发展政策的多维路径。沿着公民身份、公民权的思路，我们认为，农民工城市融入的主体还应该是农民工，他们的自我认同和期待是判断城市融入的前提，即在其权利得到根本保障的基础上，应充分尊重农民工意愿，城市融入应该是他们的权利选择，而非是其必然的归宿。所以，我们可以从赋权、社会团结和社会保障等角度探索农民工城市融入的具体路径。

首先，赋予农民工和城市公民同等的公民权是解决任何问题的观念基础。公民权是每个人同等拥有的，不应因户籍差别而被区别对待。赋权对农民工能力提升具有重要意义，按照罗伯特(Robert Adams)的定义，赋权是一个着重意识提升的手法，能令个人、群体、甚至整个社区有能力去掌控身边的环境及实现自己的目标，以使其提升生活的素质④Adams，Robert，Social work and empowerment，Basingstoke，Hampshire:Macmillan Press.2003.。赋权不单是提升自我价值、有能力掌控自己的生活，同时可以运用自己的能力去改变和缔造一个更公义的社会①郭剑雄:《充权视角下的农民工社会福利研究》，社会发展与公共政策学术研讨会(山东大学)，2011年11月。。在赋权的语境中问题解决最主要在于能力建设，在于自我认同，在于主体功能的提升;获得赋权是一种正面的自我实现的努力。为了使农民工群体更积极地看待自己，政府和社会上的其他相关工作者必须把他们看作平等的具有公民权的人，将其作为拥有相当多优点和能力的人，并从个人、家庭、社会等综合探讨，从而推动农民工个人能力的建设、农民工家庭的发展、社区归属感、政策中的参与、农民工组织建设等方面的提升。

其次，构建社会团结机制是保障农民工城市融入的社会条件。农民工问题的凸显意味着社会结构的不协调与社会联结机制的断裂，从社会建设的角度出发，包晓霞认为，强调社会管理不能只强调管理主体的问题，也不能只从分权的问题上强调管理机制问题，而应当从社会形成的原理出发，寻找形成社会联结或增强社会团结的机制②包晓霞:《基于社会团结的包容性社会——关于当前中国社会管理的若干理论与实践问题》，《甘肃行政学院学报》，2011年第5期。。比如，通过构建社会诚信体系，重塑社会信任、社会信念和社会价值;化解社会戾气，减少“社会墙”的隔离作用，增加人们的亲社会行为，减少人们对社会的疏远;通过社会资源分配制度的完善，减少制度性的社会排斥等。这些思路都可以应用到农民工城市融入问题的有效解决中，以农民工的城市融入促进社会的包容性发展。

最后，构建无差别、无条件预设的社会保障才是解决二元户籍体制下农民工城市融入问题的关键。将“以物易物”式的户籍改革作为农民工城市融入的方式，受到很多人得质疑。借城市户口和社会保障来换取农民的农村土地和权益的户籍改革政策，根本上扭曲了公民身份应有的公民权利，既不合理，也不具正当性。陈锡文指出，“有些地方理解的城乡统筹，实际上还是要从农村提取资源，说到底就是想要农民的那点土地，无非是给的补偿高一些。”③陈锡文:《农村改革发展的形势和总体思路》，《党政干部论坛》，2009年第8期。从宪政意义上讲，社会保障是政府应赋予每个公民的权利和义务，不应带上任何附加条件，更不能让处于弱势群体的农民来有偿“购买”。要解决农民的社会保障问题，重要的是真正让农民享受到与市民一样的“社会保障”，而不是以“失地”为代价换取保障，这才是治本之策④吴睿鸫:警惕土地换社保的负面效应，http://stock.sohu.com/20100901/n274621101.shtml。。农民工市民化问题提供了一个重建社会保障制度的机会，使我国的社会福利政策真正的脱离二元结构体制，从而与多元化的市场机制结合起来，形成全国一体化的社会保障制度，这样才能推动农民工顺利的融入到城市发展中来，促进社会结构更加合理、更加完善。

本文为国家社科基金项目(10BZZ031)的阶段性成果。

王佃利，山东大学政治学与公共管理学院副院长，教授、博士生导师;徐晴晴，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。

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1003－8353(2012)03－0011－07

［责任编辑:韩肖奉］