留用地开发亟待强化引导

□文/许敦莲

作为一种行之有效的安置失地农民模式，留用地制度给失地农民带来持久稳定收益，但留用地开发过程中也存在产权分割政策不明确、开发水平参差不齐等亟待解放的问题

杭州市是国内较早实施征地留用地制度的城市之一。自1999年试行留用地制度以来，杭州市留用地制度已逐步得到了完善和规范，并具备了较强的操作性。笔者试图阐述杭州留用地发展历程及杭州留用地开发模式，并结合工作实际提出在留用地开发过程中的一些管理建议。

留用地制度演变历程

所谓“留用地制度”，即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地集体经济组织用于组织发展二、三产业，壮大集体经济、安置失地农民，其实质是一种有效安置方法。政府通过优惠条件提供留用地，留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位。它与征地综合补偿标准、被征地人员社会保障、农转居多层公寓建设等政策共同构成了杭州市征地制度改革的主要内容，给被征地农民提供了长期稳定的土地收益来源，维护农民切身利益，确保农村社会稳定。

在留用地安置模式出台之前，各地对于失地农民的安置主要以货币安置为主，因而对于失地农民而言，原先的安置模式缺乏长远的生活保障。留用地安置模式则通过村集体对留用地进行开发建设与经营管理，使被征地农民分享部分土地增值收益，在一定范围和程度上保障了失地农民长远生计，促进了社会的和谐稳定。作为一种行之有效的安置失地农民的安置模式，留用地安置自20 世纪80 年代初在深圳特区建设初期进行探索性尝试后，浙江、湖南、广东、福建等省份的部分城市对这一制度逐步规范，初步形成了杭州模式、温州模式、惠州模式等典型模式。

杭州市留用地制度经历了以下演变历程：1998 年11 月，杭州市委办公厅、市政府办公厅颁布《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》规定，撤村建居后，原农村集体土地经依法征用后，转为国有。1999 年4 月，杭州市人民政府办公厅关于转发市土地管理局《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》的通知规定，为解决撤村建居后原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，可由原村集体经济组织提出申请，经区人民政府审核，报市政府同意，在杭州市土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内。2001 年9 月，杭州市人民政府《关于贯彻国务院国发〔2001〕15 号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》规定，在市区（不含萧山、余杭区）范围内经市政府批准的开发性安置用地，除工业用地外均应征为国有并实行有偿使用，其土地出让金按基准地价的55%缴纳，所缴纳出让金按该宗开发性安置用地的征地面积与出让面积的比例返还给原集体土地所有者。2002 年3月，杭州市人民政府《关于市区乡镇三产企业补办土地使用证房屋所有权证工作的若干意见》号规定，对乡(镇)、村的撤村建居发展留用地、开发性安置用地、拆复建用地，可以折抵符合规划但未办证的乡镇三产企业用地。2005 年7 月，《关于加强杭州市区留用地管理暂行意见的通知》从适用范围、指标核发、指标管理、指标使用、建设项目管理五个方面对留用地制度作出具体的规定，使留用地制度具有更强的系统性、指导性和可操作性。2008 年5月，杭州市人民政府办公厅转发市国土资源局《关于加强村级集体经济组织留用地管理实施意见的通知》，进一步明确村级集体经济组织留用地项目受让主体，明晰留用地资产价值，积极鼓励招商引资，完善留用地项目转让和抵押的管理，进一步完善留用地项目地价及土地资金核拨管理，严禁将留用地项目用于商品房等开发建设。

留用地开发模式

多数村社把留用地地块用途定义为商业性质，数量最多的是商务综合用房（包括写字楼、创意工作室、大型超市、专业市场等）；其次是宾馆、饭店（度假村）；第三是加油站、社区综合楼及农民公寓等其他业态。杭州留用地开发目前主要有“自建、合作、租赁”三种。

——租赁模式：土地租出去，然后由开发商直接盖商场或专业市场经营，村集体直接收租金。这种对留用地的利用其实是比较好的，对周边的经济带动也是最大的，如四季青就是比较成功的代表。

——自建模式：征地款到位后，一些村社拥有上亿元的资金可供支配，加上村社负责人能力比较强，因而选择了自建，如留下镇村建造的商业综合楼、虾龙圩村建造的虾龙圩综合楼（紫金港大酒店）。

——合作模式：村社出地，企业出资金进行合作开发，之后按比例分成或分割产权。由集体经济组织以土地或土地指标折价入股，与具有开发经验和实力的合作方进行根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业产权，统一经营或分别出租获益，如四季青街道三叉社区的新业大厦和广新商厦项目、五福社区的五福新天地项目、三堡社区的东方大厦、笕桥镇佰富勤商贸广场、丁桥的新城广场项目等。

开发过程中存在问题

产权分割政策不明确。虽然杭州市政府在相关文件中有相应的条文规定，但各方对政策理解不一，产权落实尚无先例。在合作开发时，村里首先考虑稳定的收益，开发商则是效益第一，而产权能否明晰是双方合作的基础。目前的产权政策使双方陷入僵局，开发商持观望态度，不敢冒然投资。

开发水平参差不齐。大部分村社的经济实力相对薄弱，既缺少开发建设的资金，也缺乏经营中抗风险的能力，对留用地开发利用方式的选择存在趋同性；不少村社干部对留用地区位价值及城市的发展趋势认识不足，造成部分留用地建设项目品位不高、档次较低；部分村社的总资产虽已达到亿元规模，但其经济决策管理主要依靠少数村社干部的个人努力，这种决策方式，有其不可避免的局限性。

村社各自为政，未形成合力。目前在留用地利用中，杭州市范围内尚未形成相关的信息互通机制和招商平台，各村社之间彼此信息不沟通，没有形成资源共享，缺乏整体组织指导，留用地的开发利用尚停留在各村社独自发展、摸索的状态。在无力自建的情况下，部分村采取以土地换取投资合作，无形中减少了留用地指标，也不能获得最大的经济利益。一些村干部担心政策多变，希望越快办出留用地指标越好，纷纷急于招商引资，引进项目缺乏论证，合同签订不够规范，为今后的经营埋下隐患。

加强留用地管理

做好留用地业态分布指导性方案。建议有关职能部门结合杭州市经济发展的总体战略，根据不同留用地所处的地理位置，提出地块业态布局的指导性意见，做好留用地的规划和定点工作，如围绕美院和度假区，浙大和西湖科技园区，西溪湿地、小和山高教园区，丁桥大型居住区等，分别对转塘、三墩、蒋村、留下、丁桥等地区进行相应的业态布局。同时，可以在不同层面搭建招商平台，在村社和市场之间牵线搭桥，拓展招商渠道，避免盲目招商。

提高村社组织经营管理水平。村社干部的能力和水平直接影响到留用地的开发、使用和管理，在当前形势下，提高他们的业务能力已经是一项十分迫切的任务。除了集中学习，建议有专门的职能部门认真总结先行一步乡镇、村社的经验，通过现身说法、经验交流以及结对帮助等各种形式，明确留用地办理过程的具体程序，对尚未真正实施留用地开发的村社进行具体的帮助，避免因业务不熟悉而造成损失。对于留用地规模较大的村社，建议加强对专门人才的引进和培养，以更好地开展工作。

避免盲目招商，提高项目档次。留用地的开发利用应该与杭州经济发展相衔接，政府有必要通过有效手段对建设项目和投资规模进行审查把关，一方面在明确业态布局和产业导向的基础上，通过政策引导，鼓励和支持各村社在留用地立项建设上进行市场论证、错位发展，避免盲目招商；另一方面要设立准入门槛，提高项目档次，力求建设项目能够产生更大的效益。

建立留用地相关管理机构和制度。建立统一的管理服务机构，制订相应的政策和制度，对留用地项目过程中如合作、规划、产业定位等加以规范和管理。对于部分村社由于经济能力有限或土地资源相对较多的情况，有必要建立留用地政府收购制度，通过收购一部分土地获得更多的发展空间，也可以让村社通过获取的资金对其它留用地进行开发。