土地财政的行政法治视阈

□ 罗文岚

（中共广西区委党校，广西 南宁 530022）

土地财政的行政法治视阈

□ 罗文岚

（中共广西区委党校，广西 南宁 530022）

中国模式的土地财政危及了国家经济安全，阻碍了经济社会的可持续发展。只有依照市场经济法治国家对行政权力的规制原则，清晰地界定政府与市场、公民、企业以及中央政府与地方政府的各种应然关系，加速土地财政向公共财政的转型，加强对行政权力的立法监督、民主监督、人大监督，建立以公共服务为导向的政绩评价体系，才能够从根本校正地方政府片面追求土地财政利益的行为，才能为加快转变发展方式提供强大动力和体制保障，才能实现社会和经济的可持续发展。

土地财政；行政法治；地方政府

从一般意义上看，土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。在我国，土地财政主要是指地方政府依靠土地运作的相关收益来增加财政预算外收入的模式。地方政府土地财政实现财税收入最大化的途径包括：一是出让土地获得土地出让金收入；二是通过低价出让工业用地，以此来招商引资；三是进行城市改建、扩建，促进房地产业和相关产业链的发展，增加地方税收收入；四是以土地作为融资媒介获得银行贷款，以此进行基础设施投资和市政建设。［1］

目前，我国的土地财政模式已经阻碍了经济社会的可持续发展，其隐患日益凸显：一是助推房价居高不下，透支了居民未来的消费能力；二是地方土地违法屡禁不止，耕地流失严重；三是土地财政的发展模式本质上是资源依托型的发展模式，缺乏科学技术与创新动力支撑，难以持续；四是许多地方融资以土地作为抵押，不仅加大了地方财政的风险，也可能诱发金融风险；五是失地农民权益难以维护，影响社会和谐稳定。［2］本文拟从行政法的角度对我国地方政府土地财政形成的制度背景进行分析，以探讨解决当前土地财政困境之行政法治路径。

一、横向廓清“政府”与“企业”、“市场”、“个人”在市场经济活动中的法治关系

（一）允许地方政府经营土地，是生成“土地财政”的制度因素

我国土地制度最重要的特征就是城乡二元体系。农村土地归集体所有，城市土地则归国家所有，分别受制于不同的管理机构和不同的法律法规。法律禁止土地（产权）的直接交易。农地要转化成城市非农用地，无论其土地使用的目的是公共利益还是商业利益，都必须先由政府征收，将土地由农村集体所有转化为国家所有，然后地方政府再将该国有土地的使用权转让给城市土地使用者。因此，地方政府成了城乡之间土地流转的唯一中介，征收成为农地实现非农地转用的唯一合法形式，政府成为土地一级市场的完全垄断者。同时，地方政府也具有“经济人”的本性，其势必会利用这种绝对的权力，低价征收集体土地，又通过“招拍挂”的市场运作方式，将土地高价卖出，从中获得巨大的土地利益。因此，各地方政府无不热衷于“经营城市”。“把管理城市等同于经营城市，书记兼任董事长，市长兼任总经理，以商业头脑精明地算计土地等生产要素的经营价值。”［3］

（二）加快政府职能的根本性转变，为政府角色归位正名

在市场经济体制下，政府的基本职能是创造良好的经济社会发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。从现实情况看，为了追逐“土地财政”利益，地方政府大多把主要精力放在抓速度、抓投资、抓项目上，把经济增长与全面发展划等号，由此导致了经济社会发展的失衡。所以，按照市场经济中政府、市场、公民、企业的不同角色，进一步合理、明晰地界定政府职能和权限，是深化行政体制改革的核心，也是推进发展方式转变的关键。

⒈政府与市场。市场经济的主要特征之一就是由市场来配置资源。而我国改革开放30多年来，土地资源的配置仍是行政主导。“市场经济最本质的特点，是自由的、自主的交换，如果上面始终有行政力量在控制，如果强势政府强化到主导经济资源配量的程度，那就不叫市场经济，而叫权贵资本主义了。”［4］要从根本上打破地方政府垄断土地一级市场的格局，地方政府就必须从城乡间的土地交易中退出，让农地所有者在符合土地用途管制的前提下与开发商就土地交易面对面进行谈判，开启城乡间土地直接交易的市场通道。只有这样，农民才能按照自己的意志进行选择，真正实现土地的财产权利。也只有这样，市场才能准确地反映土地资源的实际需求，最大程度地提高土地利用效率。

⒉政府与公民。我国现行《宪法》第13条规定，只有出于公共利益的需要，国家才能征收公民的私有财产。从行政法角度来看，公共利益既是政府存在的目的也是政府行使行政权的边界，这就明确划分了政府行政权与公民财产权的边界。所以，地方政府土地征收权应严格地限制在公共利益领域，以保证“公权公用”。事实上，2010年初施行的 《国有土地上房屋征收与补偿条例》已明确将政府征收权限于所列举的国防外交、基础设施建设、科教文卫等公共事业、保障性安居房建设、旧城区改造等方面，终结了政府在城市建设中的肆无忌惮的征收行为。这种价值取向应该成为集体土地征收的改革方向。

⒊政府与企业。地方政府既是土地市场的管理者，又作为土地一级市场的垄断提供者参与市场运作，这就不可避免地会导致政府的经济管理职能发生 “错位”，混淆政府与企业的角色，使市场经济中的最主要游戏规则——公平竞争，根本无法发挥作用。所以，还应改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，专门负责组织领导国有土地经营方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，负责经营国有土地，参与市场运作，公司负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。［5］

其实，多年来各地都在积极探索农村集体建设用地的直接入市路径并积累了一些值得借鉴的经验。如成都城乡统筹以来，其集体建设用地就已经以多种方式入市。但当农村建设用地可以一对一地和投资方交易时，政府不仅不能从中分享土地流转的收益，而且政府的征地范围将缩小，价格也受到集体建设用地入市的冲击。不啻于政府“自己革自己的命”。［6］所以，问题的关键最终取决于地方政府是否舍得让利于民，不与民争利，回归公共服务的本位。

二、纵向重塑中央政府与地方政府在经济社会发展方面的法治关系

（一）中央政府与地方政府财权事权不匹配是土地财政的现实因素

中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。2004年国务院 《全面推进依法行政实施纲要》中要求，到2015年“中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确”。在1994年实行分税制以后，我国财政收入的分配格局是，中央财政占大头，地方财政占小头。例如：2009年，中央财政收入占全国财政收入的52.4%，地方财政收入占全国财政收入的47.6%；中央财政支出仅占全国财政支出的20%，地方财政支出占全国财政支出的80%。而包括住房、教育、医疗、养老等在内的众多有关民生的事务性工作都是由地方政府来承担的。中央也不断有具体的规划和指标下达，而且通常越是向下，各级政府掌握的财源越少，负担也就越重，形成了各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收的局面。当常规性的收入难以满足地方政府履行其职责需要的时候，就不可避免地出现以下两个方面的问题：一是为了增加收入，地方政府不得不通过各种手段广开财源，其中最为典型的就是土地财政的手段。二是限于自身的收入水平，地方政府在住房、教育、医疗、养老等民生事业上投入严重不足。［7］2010年以来，中央政府出台了一系列抑制房价的政策，但一些地方政府为了解决地方财政问题，竟公然提出与中央控制政策相悖的做法，进一步折射出土地财政的深层次问题。

（二）构建中央政府与地方政府在经济社会发展方面的法治关系

⒈建立中央与地方公共服务分工体制——纵向分权。“十二五”规划纲要提出实现全国范围内基本公共服务均等化的目标，其实质是保障公民的基本权利的实现。而“中央制定政策、地方执行政策”的分权模式并不利于实现公民的基本权利，不利于解决一些跨地区的矛盾与问题（如义务教育、社会保障，县级财政需承担70%以上的支出责任）。所以，应建立中央与地方公共服务分工体制，加强中央担当涉及公民基本权利的职责，实施纵向分权。以公共事务为依据，清楚划分哪些公共事务由地方负责，哪些公共事务由中央负责，哪些公共事务由中央、地方共同负责，避免事权层层下放。只有将中央与地方的权力配置科学化、规范化，各级政府财力配置才有依据。

⒉建立中央与地方财权事权相匹配的财政制度——纵向分钱。一级政府运转正常需要其事权与财权相匹配。在市场经济发达国家，中央与地方的财政分权属宪法确定的事项。即使宪法没有确定，也由最高立法机关依法律予以规定。而我国的财税法律体系还很不健全，与公共财政相适应的一些基本法律，如《财政基本法》、《税法通则》、《政府间财政关系法》、《转移支付法》等尚未制定。相关法规只有1993年12月国务院颁发的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其对事权、财权、转移支付等内容也是粗线条的规定，仍缺乏可操作性。所以，目前中央与地方纵向的财政分权在程序与实体上都缺乏规范，往往只是依据政府或政府部门的“红头文件”。尤其是专项转移支付在管理上更是具有不规范性和不透明性。各地政府“跑部钱进”也是无奈的选择。因此，需要通过法律的规范减少转移支付的环节，增加转移支付中的透明度，减少转移过程中的跑冒滴漏，使更多的税收转移到地方政府手里。并且目前这方面的金额整体上已经占到地方财政收入的四成以上，比例明显过高。应当考虑把一部分转移支付和税收返还转化为由地方政府直接组织的财政收入，使其与中央财政相脱离。［8］这样，既能够解决目前比较突出的地方公共服务的资金来源问题，也可以为扭转地方政府单纯追求土地财政收入的局面提供重要的物质基础。

三、加快实现“土地财政”向“公共财政”的转型，以财税制度的改革促进政府行政改革

2008年，温家宝总理在“两会”上有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”因此，要使地方政府回归本位而成为服务政府；改善政民关系而成为亲民政府；将行政权力掌控者和权力行使过程全部纳入公共监督视野而成为透明政府，必须深化财税体制改革，使地方政府摆脱对土地财政的依赖，走上市场经济国家通行的公共财政制度的变迁通道。

（一）公共财政是税收财政，地方政府要成为亲民政府

公共财政要求政府的收入主要通过税收取得。任何政府要行使职能都必须依靠政府财政。但使用不同的财政资源将会影响地方政府制定决策和提供服务的方式。地方政府对于他们自己的财政收入、税收、使用者付费等资源依赖越深，越需要平衡公共服务的收益与成本，越有效率回应当地居民的需求。［9］譬如：在西方成熟市场经济体制国家，物业税是地方税收的主要来源，直接向个人和家庭来收取。对其用途，地方政府直接面临诸多来自纳税人的拷问。地方政府的公共服务做得越好，地方经济就越发达，当地的不动产价格就越高，则地方政府的税源也就越充足。只有政府用公共服务来换取收入，才会依赖于纳税人，最终受制于纳税人。物业税成为了激励地方政府依法行政、优质行政的赋税制度。而我国并没有此种意义的税赋。在许多地方，土地出让金的收入已相当于地方财政收入的60%以上，地方政府一次性就获得了土地未来70年的收益，自然没有提高公共服务的动力和压力。因此，我们需要研究并借鉴成熟市场经济体制国家的经验，使国家土地财政主要来源于土地保有的税收环节，而不是依赖土地的增量环节。这样，既可以节约用地，也可以促进地方政府提高行政能力和水平。

（二）公共财政是服务财政，政府要成为服务政府

在市场经济体制下，政府存在的目的在于履行社会管理职责，满足社会公共需要。公共财政是国家（政府）提供公共产品和公共服务的国家财政。所以，要改变过去财政包办一切的做法，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。各级政府应该将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公共卫生与基本医疗服务、公共安全和公共基础设施等方面，而不是用于投资，参与经营性与竞争性领域。从这一视角也再次应验了本文前述关于“政府”与“市场”的关系。

（三）公共财政是一种民主财政，政府要成为民主政府、透明政府

公共财政本质上是民主理财的财政，不仅有利于监督政府财政运用及效益，也是控制政府行政权力的重要手段。

⒈建立完整统一的公共预算制度。公共预算的根本目的是为了防止政府利用收入权侵害公民的财产权，利用支出权滥用和挥霍财政资金。现代预算制度要求政府所有收入支出都全部纳入预算，不允许有预算外资金的存在，更不能允许有制度外资金的存在，所有的开支都提交给立法机构审议讨论监督。我国地方土地出让金长期作为当地政府的预算外资金，自由支配，有的甚至未列入预算外。尽管《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中规定，自2007年1月1日起，将土地出让金收支纳入地方预算。但实质上，土地出让收益在使用过程中仍然缺乏应有的法律规范，没有真正按照预算内资金管理的要求编制年度预算并严格按国家预算法规定执行预算，对预算的执行情况进行全面的分析和考核。地方政府领导仍偏好于将巨额的土地出让收入用于建设政绩工程、形象工程以及政府其他开支。所以，有必要将地方土地出让金纳入预算，加强监督，按照取之于民、用之于民的要求，用于民生事业、社会公共事业、社会福利事业等。

⒉完善预算法律制度。民主财政主要体现为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。但国家预算法仍缺乏一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度。因此，只有增强预算的透明度和民主参与程度，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公共参与的过程，才能管住政府怎么花钱，才能使政府及其工作人员真正归位到为民服务的宗旨上来，从而以理财的民主化推动整个社会的民主化。

四、建立以公共服务为导向的地方干部政绩考核制度。

政治学理论认为，从组织结构上看，政府是一个典型的官僚制组织，是由那些关注自己政治生涯和利益的政府官员组成的。政治系统有什么样的评估标准和考核制度，政府官员就有什么样的行政理念和行政行为。地方政府官员对土地财政的倚重，并不仅仅在于前述的财税激励，更重要的是通过地区间土地财政的竞争，赢得他们在任期内的短期政绩，获得官场上的晋升机会。目前，以GDP和财政收入为主的政绩考核体制，使得地方政府具有实施“土地财政”行为的内在激励。［10］在各地，“大发展”、“大跨越”、“大开发”、“大变化”等口号不绝于耳。仅2011年上半年，就有698名违反国土资源法律法规的相关责任人被移交司法和纪检监察机关追究责任。究其原因，就在于当地政府对土地收益的追求心切，对GDP的器重心切。

（一）建立科学、全面的政绩评价体系

中共中央组织部于1998年下发的 《党政领导干部考核工作暂行规定》和2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》均要求综合采用各项经济社会指标全面考核评价地方政府领导干部，逐步添加其他指标 （如绿色GDP、住房保障、地方稳定与幸福指数）于官员问责考核机制中。但在实际执行中，对地方政府领导干部的考核评价往往还是偏重于经济指标，这必然会导致地方政府忽略社会发展指标，片面追求经济增长，特别是把财政收入的增加视为最大动力。所以，地方政府最为热衷于能快速反应GDP的基础设施投资与大宗项目投资，对于GDP效应差的公共服务职能则缺乏供给动力。因此，要改变那种助长片面追求GDP增长速度的政绩标准和考核评价制度，必须加快完善行政绩效评估标准、指标体系和评估机制、具体办法。可以考虑在原有的考核问责体系中添加更加综合的评价因素，如官员在统筹经济与社会发展；协调物质文明、精神文明、政治文明和社会文明建设方面取得的成绩，特别是科技、教育、文化、卫生、社会保障、社会治安等方面的业绩。此外，科学、全面的政绩评价体系还应该着眼于对领导干部长期工作情况的考核。既要看到领导干部在某个时期工作取得的业绩，但又不能仅凭一个方面、一个任期的工作情况，对其能力做出全面评价。政绩评价体系的改革将有效引导和督促各级政府和工作人员树立正确的政绩观。

（二）增加“自下而上”的民主负责机制，用群众的眼光评价政绩

当前，一些地方官员中存在着只求上级满意不求群众满意的错误政绩观。要改变这一思路则需要改变原有单一的“自上而下”的行政负责制，增加“自下而上”的民主负责机制。原有的地方政府间的竞争在整体上具有诸多积极意义，但由于缺少制度激励，使得地方政府公共服务职能长期处于受压制状态。因此，要使其竞争的内容从简单的经济增长导向转为公共服务导向，还需增加地方政府向民众负责的制度设计才可以充分实现。要把人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政绩的根本标准。其中，人大作为最高权力机关，作为人民的代表，应对地方官员的任用发挥实质性的作用。只有在官员任用选拔时真正体现“权为民所赋”，官员才会切实地“利为民所谋”。

地方土地财政困局不仅是摆在我们面前的一个经济命题，在更大程度上还是一个有关政治体制改革、行政体制改革的宏大命题。在中国建设法治政府的今天，只有依照市场经济法治国家对行政权力的规制原则，清晰地界定政府与市场、公民、企业以及中央与地方的各种应然关系，加速土地财政向公共财政的转型，加强对行政权力的立法监督、民主监督、人大监督，建立以公共服务为导向的政绩评价体系，才能够从根本上校正地方政府片面追求土地财政利益的行为，才能为加快转变发展方式提供强大的动力和体制保障，才能实现社会和经济的可持续发展。

［1］程瑶.制度经济学视角下的土地财政［J］.经济体制改革，2009，（01）：31.

［2］尹卫国.土地财政再度膨胀 隐忧甚多［J］.经济研究参考，2009，（60）：17；岳桂宁，腾莉莉，王春花.我国地方政府土地财政问题研究［J］.开放导报，2009，（03）：48；李斌.地方政府举债已超过地方财政收入2倍 多以土地作抵押［J］.新财经，2010，（10）.

［3］吴敬琏，周瑞金.关于拆迁问题的三点意见［N］.南方周末，2009－12－17（F31）.

［4］笑蜀.中国还处在艰难转型中——吴敬琏访谈录 ［N］.南方周末，2010－08－11.

［5］黄小虎.土地经营职能需从政府手中分解［J］.农村经营管理，2011，（05）.

［6］邓瑾.成都为何自戒土地财政之瘾［N］.南方周末，2010－12－02（C15）.

［7］储著胜.中央和地方收入关系必须调整［N］.证券时报，2010－10－28（A3）；孔善广.分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化［J］.经济社会体制比较，2007，（01）.

［8］储著胜.中央和地方收入关系必须调整［N］.证券时报，2010－10－28（A3）.

［9］李文钊.美国地方政府的财政［J］.新青年·权衡，2006，（02）.

［10］杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省际面板数据的分析［J］.财贸经济，2009，（01）.

（责任编辑：高 静）

A Study of Administrative Rule of Law on Land Finance

Luo Wenlan

The Chinese－style land finance has endangered the economic safety of the country and hindered the sustainable development of economy and society.Only by clearly defining various ought－to－be relations among the government and the market，the citizen and enterprises，and between the central government and local governments according to the regulations regulating administrative power of a market economy country ruled by law；promoting the transformation of land finance to public finance；enforcing legislation supervision，democratic supervision and the supervision by the National People’s congress and establishing a public－service－oriented achievement evaluation system，can we fundamentally correct the practice of local governments to pursue excessively the benefits of land finance，provide powerful motive power and system guarantee for accelerating the transformation of the pattern of development，and realize sustainable social and economic development.

land finance；administrative rule of law；local government

D922.1

A

1007－8207（2012）04－0028－04

2011－11－18

罗文岚 （1969—），女，广西南宁人，广西区委党校、广西行政学院法学部副教授，研究方向为行政法学。